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Projet de loi de finances pour 2012 : Sécurité civile

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Sécurité civile ( rapport général - première lecture )

Rapport général n° 107 (2011-2012) de M. Dominique de LEGGE, fait au nom de la commission des finances, déposé le 17 novembre 2011

Disponible au format PDF (305 Koctets)


N° 107

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 novembre 2011

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2012, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par Mme Nicole BRICQ,

Sénatrice,

Rapporteure générale.

TOME III

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 27

SÉCURITÉ CIVILE

Rapporteur spécial : M. Dominique de LEGGE

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini, président ; M. François Marc, Mmes Michèle André, Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, Aymeri de Montesquiou, Roland du Luart, vice-présidents ; M. Philippe Dallier, Mme Frédérique Espagnac, MM. Claude Haut, François Trucy, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Pierre Caffet, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Jean Germain, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (13ème législ.) : 3775, 3805 à 3812 et T.A. 754

Sénat : 106 (2011-2012)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL


· Depuis sa création, la mission « Sécurité civile » pâtit d'une structuration très artificielle entre ses deux programmes.


·
Par ailleurs, cette mission ne contribue que marginalement à l'effort global de la France en matière de sécurité civile. Les dépenses des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS), qui ne rentrent pas stricto sensu dans le champ de la mission « Sécurité civile », se sont élevées à 5,5 milliards d'euros en 2011, à comparer à un budget prévisionnel de la mission en 2012 de 448,4 millions d'euros en crédits de paiement (CP).


·
En 2012, le fonds d'aide à l'investissement (FAI) sera doté de 18,36 millions d'euros, soit une baisse de 14 % par rapport à 2011. Cette baisse s'explique par le besoin de maintenir le montant de la subvention de fonctionnement de l'Ecole nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers (ENSOSP).


·
Une part prépondérante du FAI étant par ailleurs absorbée par le réseau ANTARES, votre rapporteur spécial souligne la très faible marge de manoeuvre offerte par ce fonds destiné pourtant en principe à aider tous types d'investissements des SDIS.


·
En 2012, ANTARES équipera 70 % des SDIS et absorbera 23,2 millions d'euros.


· La subvention de fonctionnement en faveur de l'ENSOSP est maintenue pour 2012
et elle s'élèvera à 4,47 millions d'euros. Alors que l'école a atteint un pic d'activité en 2010 (81 530 journées de formation dispensées), elle connaît un certain ralentissement depuis : 77 080 journées de formation en 2011 et une prévision de 74 877 journées pour 2012.

Au 10 octobre 2011, date limite, en application de l'article 49 de la LOLF, pour le retour des réponses du Gouvernement aux questionnaires budgétaires concernant le présent projet de loi de finances, 100 % des réponses portant sur la mission « Sécurité civile » étaient parvenues à votre rapporteur spécial.

I. LA MISSION

A. UN PÉRIMÉTRE INCHANGÉ

Aucun changement majeur de l'architecture de la mission n'est opéré dans le cadre du projet de loi de finances pour 2012. Celle-ci reste composée de deux programmes : le programme 161 « Intervention des services opérationnels » (ISO), qui rassemble les moyens propres de l'Etat en matière de sécurité civile, et le programme 128 « Coordination des moyens de secours » (CMS), dont l'objectif est de coordonner les acteurs nationaux et locaux de la sécurité civile.

Ainsi, la mission est-elle centrée autour de la protection des populations et de la mise en oeuvre des moyens nécessaires à la gestion des crises relevant de sa responsabilité. Elle distingue les services assurant la coordination générale du dispositif de secours (programme « Coordination des moyens de secours ») et les services à vocation opérationnelle (programme « Intervention des services opérationnels »).

Pour autant, il convient de souligner, une fois encore1(*), le caractère très artificiel de la séparation entre ces deux programmes. Cette analyse s'était d'ailleurs vue confirmée lors du vote de la loi de finances pour 2010 par la décision de transférer tous les emplois du programme « Coordination des moyens de secours » sur le programme « Intervention des services opérationnels ».

Par ailleurs, le périmètre budgétaire de la mission reste particulièrement étroit : le montant total des crédits s'élève à seulement 448,4 millions d'euros, ce qui réduit d'autant la souplesse de gestion de ces crédits.

Cette étroitesse de champ d'action se révèle d'autant plus préjudiciable qu'au-delà de la mission « Sécurité civile » huit autres programmes participent à la politique de l'Etat en matière de sécurité civile. Ces programmes sont répartis sur quatre missions : « Ecologie, développement et aménagement durables » (pour 426,8 millions d'euros), « Santé » (pour 27,2 millions d'euros), « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales » (pour 52,1 millions d'euros) et « Administration générale et territoriale de l'Etat » (pour 48 millions d'euros)2(*).

Au total, en 2011, 54,5 % des dépenses budgétaires de l'Etat consacrées à la sécurité civile relevait d'autres missions que de la mission « Sécurité civile ».

B. L'APPLICATION DE LA RÉVISION GÉNÉRALE DES POLITIQUES PUBLIQUES (RGPP)

1. L'optimisation de l'organisation et du fonctionnement de la direction de la sécurité civile : la création de la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises

Au sein de la mission « Sécurité civile », la RGPP a fixé un objectif d'optimisation de l'organisation et du fonctionnement de la direction de la sécurité civile (DSC). Cet objectif s'est traduit, le 7 septembre 2011, par la création de la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC).

Cette direction générale résulte de la réorganisation des services de l'ancienne DSC, de la suppression de la direction de la prospective et de la planification de sécurité nationale (DPPSN) et de la création d'un service du haut fonctionnaire de défense. La nouvelle répartition des compétences place sous une autorité commune et dans un site unique les fonctions de planification, de gestion de crise et d'intervention opérationnelle, dans une logique de métier.

Cette réforme s'accompagne d'une évolution des effectifs. Au total, deux directeurs et six sous-directeurs composaient l'encadrement supérieur de la DSC et de la DPPSN. La réforme a conduit à désigner un directeur général, un chef de service et cinq sous-directeurs pour assurer les missions de la nouvelle organisation. Des emplois ont été redéployés et trois postes de chargés de mission supprimés.

Les crédits de personnel de la DGSCGC sont portés par l'action n° 5 « Pilotage de la politique de sécurité civile » du programme « Intervention des services opérationnels ». Ils s'élèvent à 18 millions d'euros pour 2012 (pour un plafond d'emplois fixé pour l'action à 291 ETPT, contre 293 ETPT en 2011), contre 17,8 millions d'euros en 2011.

La mutualisation des fonctions de soutien se poursuivra en 2012 avec le transfert de la fonction immobilière de la DGSCGC à la direction de l'évaluation, de la performance, des affaires financières et immobilières (DEPAFI) du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales.

2. La mutualisation des fonctions support des flottes d'hélicoptères

La RGPP a également fixé comme objectif de mutualiser les fonctions support des flottes d'hélicoptères de la direction générale de la gendarmerie nationale (DGGN) et de la sécurité civile. Il en est attendu des gains de productivité dans le domaine du maintien en condition opérationnelle des hélicoptères en opérant des regroupements par type d'appareils sur deux sites :

- sur la plate-forme aérienne d'Orléans-Bricy, placée sous la responsabilité de la DGGN, pour les hélicoptères Ecureuil de la DGSCGC et de la DGGN, ainsi que les EC 135 de la DGGN ;

- sur la plate-forme de Nîmes-Garons, placée sous la responsabilité de la DGSCGC, pour tous les hélicoptères de type EC145 des deux directions.

D'ici la fin de l'année 2011, les mesures techniques conditionnant la création effectives des deux centres communs de maintenance d'hélicoptères à Orléans et à Nîmes auront été prises.

3. L'effort de réduction des effectifs

En 2012, la mission « Sécurité civile » prévoit 23 suppressions d'emplois pour 21 départs à la retraite, ce qui représente un taux de non remplacement de 109,52 %.

Ce taux s'explique par une diminution des prévisions de départs à la retraite inscrites dans le projet annuel de performances par rapport à celles retenues lors de l'adoption de la loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 (qui étaient au nombre de 30).

Le plafond d'emploi de la présente mission s'élève au total à 2 464 ETPT (en baisse de 8 ETPT par rapport à 2011) et se décompose comme suit :

- 1 439 militaires (soit 48,80 % des dépenses de personnel) ;

- 414 personnels techniques (soit 22,66 % des dépenses de personnel) ;

- 133 personnels administratifs (soit 4,87 % des dépenses de personnel) ;

- 119 ouvriers d'Etat (soit 3,67 % des dépenses de personnel) ;

- 359 fonctionnaires actifs de la police nationale (soit 20 % des dépenses de personnel), dont 100 personnels appartenant aux corps des hauts fonctionnaires, corps de conception et de direction et corps de commandement, et 259 personnels relevant du corps d'encadrement et d'application (CEA).

C. UN BUDGET RESPECTANT LA PROGRAMMATION TRIENNALE 2011-2013

Le budget pour 2012 de la mission « Sécurité civile » s'inscrit dans la programmation pluriannuelle couvrant la période 2011-2013 présentée dans le tableau ci-après. Cette programmation résulte des prévisions de la loi précitée de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014.

Le tableau ci-dessous présente les plafonds (hors compte d'affectation spéciale « Pensions ») prévus par cette loi et les place en regard des plafonds prévus par le présent projet de loi de finances.

L'évolution triennale des crédits de la mission « Sécurité civile »

(hors compte d'affectation spéciale « Pensions »)

(en millions d'euros)

 

Loi de finances pour 2011

Loi de programmation des finances publiques Exercice 2012

PLF 2012

Loi de programmation des finances publiques Exercice 2013

Autorisations d'engagement (AE)

418

375

376

392

Crédits de paiement (CP)

393

403

404

413

Source : d'après le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2012

Il ressort du rapprochement entre la programmation triennale et le présent projet de loi de finances une quasi conformité des plafonds prévus par celui-ci à la programmation arrêtée, l'écart (un million d'euros en AE et en CP) s'expliquant par des modifications de périmètre de la mission.

Par ailleurs, votre rapporteur spécial souligne que la programmation triennale se caractérise, pour les crédits hors titre 2 (dépenses de personnel), par une augmentation des CP d'environ 10 millions d'euros par an, sur trois ans. La progression des dotations est essentiellement consacrée au financement du fonctionnement de l'infrastructure nationale partagée des télécommunications (INPT) ANTARES ainsi qu'à la montée en puissance de plusieurs projets prévus dans le cadre de la loi n° 2011-267 du 14 mars 2011 d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (dite « LOPPSI 2 »).

S'agissant du programme « Intervention des services opérationnels », la LOPPSI 2 met l'accent sur les investissements de modernisation des infrastructures suivants :

- l'amplification du programme de refondation du service de déminage ;

- la mise en oeuvre des recommandations du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale avec la mise en service en Martinique, à terme, de deux hélicoptères polyvalents de sécurité civile ;

- l'acquisition de nouveaux matériels de lutte contre la menace NRBC-E.

Concernant le programme « Coordination des moyens de secours », la LOPPSI 2 prévoit :

- le lancement des premiers travaux du SAIP ;

- la poursuite de l'acquisition de moyens de protection des populations contre les menaces de type nucléaire, radiologique, biologique, chimique et explosif (NRBC-E) : chaînes de décontamination et véhicules de détection.

D. UNE HAUSSE DES CRÉDITS DE PAIEMENT EN 2012 : + 3,1 %

Au total, la mission « Sécurité civile » s'appuiera en 2012 sur une enveloppe de 420,3 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et de 448,4 millions d'euros en crédits de paiement (CP)3(*). Par rapport à 2011, les AE diminuent ainsi de 8,6 %, tandis que les CP augmentent de 3,1 %.

L'évolution des crédits de la mission « Sécurité civile » entre 2011 et 2012

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2012

La réduction des AE s'explique essentiellement par le lancement des travaux du Système d'alerte et d'information des populations (SAIP) en 2011. Ce dispositif vise à déployer un système pouvant être déclenché lorsque surviennent tous types de risques majeurs par la mise en réseau de sirènes (Etat, collectivités locales, entreprises soumises à un plan particulier d'intervention)4(*).

Ces évolutions seront détaillées, par action, infra dans les parties consacrées spécifiquement aux programmes « Intervention des services opérationnels » (partie II) et « Coordination des moyens de secours » (partie III).

E. LA QUESTION, TOUJOURS DÉLICATE, DE L'ARTICULATION AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

1. Le financement des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS)

Le budget prévisionnel des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) pour 20115(*) représente plus de dix fois celui de la mission « Sécurité civile » avec 5,5 milliards d'euros de crédits.

Cette dépense se décompose en 4,2 milliards d'euros en fonctionnement et 1,3 milliard d'euros en investissement.

Alors que le budget des SDIS avait cru de presque 20 % en 2007 et d'encore 6,1 % en 2008, il convient de souligner sa stabilité pour 2011, un ralentissement ayant été amorcé en 2009 (+ 1,9 %) et poursuivi en 2010 (+ 1,4 %).

Les collectivités territoriales financent 96 % des dépenses de fonctionnement des SDIS. La part relative des départements dans leurs recettes de fonctionnement tend à croître pour représenter, en 2011, 2,35 milliards d'euros, soit 57 % du total (56 % en 2010). Cette contribution représente, par ailleurs, près de 5 % des dépenses totales de fonctionnement des budgets départementaux. Les contributions des communes, quant à elles, sont contenues en valeur absolue, avec une enveloppe quasi inchangée par rapport à 2010 et s'élevant à 1,77 milliard d'euros. En conséquence, leur part relative représente 43 % des recettes de fonctionnement des SDIS (44 % en 2010). Le tableau ci-dessous rappelle l'évolution de ces contributions au cours des trois derniers exercices.

Les recettes de fonctionnement des SDIS : évolution des contributions

des départements, des communes et des établissements publics intercommunaux (EPCI)

(en millions d'euros)

 

2009

2010

2011

 

Montant

% total

Montant

% total

Montant

% total

Départements

2 216

56 %

2 288

56,5 %

2 356

57 %

Communes et EPCI

1 751

44 %

1 766

44 %

1 776

43 %

Totaux

3 967

100 %

4 054

100 %

4 132

100 %

Source : DGSCGC

Votre rapporteur spécial souligne que la tendance à la prédominance de la part départementale dans le financement des SDIS se renforce depuis plusieurs années.

Par ailleurs, il faut rappeler que les départements, les communes et les EPCI participent également aux investissements des SDIS de manière indirecte en permettant à ces services de dégager des excédents en section de fonctionnement, ces excédents étant l'un des principaux modes de financement de la section d'investissement.

Dans ces conditions, votre rapporteur spécial estime important de pouvoir mieux cerner, dans la dynamique de la dépense des SDIS, ce qui relève des contraintes ou des transferts imposés par l'Etat et ce qui résulte de décisions prises par les conseils généraux. Il estime dès lors nécessaire que les SDIS puissent avancer sur la voie d'un contrôle de gestion fiable et précis.

2. La mesure de la performance des SDIS : les « indicateurs nationaux des services d'incendie et de secours » (INSIS)

Si les crédits des SDIS, présentés ci-dessus, ne sont pas, par définition, inscrits dans la mission « Sécurité civile », leur utilisation, ne serait-ce qu'au regard des montants en jeu, concerne au plus haut point la Représentation nationale.

Au cours de l'année 2007 ont été mis en place au niveau national, et en association avec la direction générale des finances publiques (DGFiP), des indicateurs nationaux des services d'incendie et de secours (INSIS). Leur objectif est d'améliorer la performance de l'ensemble des services d'incendie et de secours (y compris la brigade des sapeurs-pompiers de Paris et le bataillon des marins-pompiers de Marseille) par une évaluation pertinente et la mise en place d'une stratégie.

a) Les actions des SDIS

Les SDIS ont assuré, en 2010, plus de 4 millions d'interventions, donnée qui traduit une contraction de 1 % de leur activité par rapport à 2009. Les diminutions concernent notamment les incendies (- 2 %), les accidents de la circulation (- 5 %) et les opérations diverses (- 10 %).

Le secours à personne, avec près de 3 millions d'interventions, est pour sa part en progression (+ 2 %) et représente près de 70 % de l'activité des SDIS.

La moyenne des interventions par service départemental d'incendie et de secours est de 114 par jour (115 en 2009) avec toutefois des variations importantes de 232 interventions en moyenne pour un SDIS de première catégorie (agglomérations urbaines) à 23 pour un SDIS de cinquième catégorie (zones les plus rurales rurales). La brigade des sapeurs-pompiers de Paris (BSPP) fait en moyenne 1 295 interventions par jour sur les départements franciliens de son ressort et le bataillons des marins-pompiers de Marseille (BMPM) 291 interventions.

b) Les personnels des SDIS

L'effectif des sapeurs-pompiers approche les 250 000 dont 197 300 sapeurs-pompiers volontaires (soit 79 %), 40 300 sapeurs-pompiers professionnels (16 %) et 12 100 militaires (BSPP, BMPM, Formations militaires de la sécurité civile).

Au sein des SDIS, les sapeurs-pompiers volontaires représentent 83 % des effectifs et les sapeurs-pompiers professionnels 17 %. Ce pourcentage de sapeurs-pompiers volontaires atteint 93 % pour les SDIS de cinquième catégorie.

Après une baisse constante du nombre de sapeurs-pompiers volontaires depuis 2000, on a assisté, en 2010, à une légère hausse (+ 0,4 %). Il est par ailleurs à noter que le nombre de SDIS qui réduisent les effectifs de sapeurs-pompiers volontaires augmente fortement : 41  contre 27 en 2009.

c) L'organisation des SDIS

Le nombre de centres d'incendie et de secours était en baisse de 1,2 % en 2010 (7 295 contre 7 381 en 2009), principalement en raison de la disparition de centres de première intervention (CPI) non intégrés aux SDIS.6(*)

Le potentiel opérationnel journalier se maintient (21 sapeurs-pompiers opérationnels chaque jour dans chaque département). Mais il est à noter qu'il est en diminution, principalement en journée, dans les départements les plus ruraux (8 sapeurs-pompiers opérationnels chaque jour), ce qui confirme la difficulté de faire appel aux sapeurs-pompiers volontaires aux « heures ouvrables ».

Il n'y a pas d'évolution par rapport à 2009 en ce qui concerne les régimes de garde. Les gardes de 24 heures représentent 66 % du régime contre 22 % pour les gardes de 12 heures. C'est dans les plus gros SDIS que la garde de 24 heures est la plus importante (72 %), alors qu'elle ne représente que 46 % dans les SDIS de cinquième catégorie.

En ce qui concerne ANTARES, 58 SDIS ont migré ou sont en cours de migration (45 en 2009). Le taux d'équipement en postes radio ANTARES est passé de 50 % en 2009 à 60 % (Cf. infra).

L'interopérabilité entre les services d'incendie et de secours et les SAMU ne progresse que lentement : seuls 31 SAMU sont raccordés ou en voie de raccordement.

II. LE PROGRAMME 161 « INTERVENTION DES SERVICES OPÉRATIONNELS »

A. UN BUDGET EN LÉGÈRE HAUSSE : 270 MILLIONS D'EUROS EN CRÉDITS DE PAIEMENT (+ 2 %)

Les dépenses découlant de l'activité opérationnelle de la sécurité civile sont par nature très difficiles à prévoir. Elles peuvent subir, d'une année à l'autre, des fluctuations très importantes sous l'influence d'évènements exceptionnels, comme par exemple la tempête Xynthia en 2010.

Certaines lignes budgétaires peuvent ainsi évoluer de manière très dynamique sous l'effet de l'activité opérationnelle, notamment celles relatives aux colonnes de renfort et aux crédits d'extrême urgence. Il s'agit alors, dans les premières heures ou les premiers jours d'une catastrophe, d'apporter une réponse rapide de l'Etat, en attendant que les aides structurantes des différents ministères soient débloquées par le système interministériel.

Dans ce contexte, il convient de souligner que le budget du programme « Intervention des services opérationnels » présente une légère hausse de ses CP qui se montent, en 2012, à 270 millions d'euros.

S'agissant des dépenses de fonctionnement, à l'exception des dépenses directement liées à l'activité opérationnelle (retardant, carburant et maintenance des aéronefs) qui sont maintenues au niveau de 2010, une nouvelle diminution de 2,5 % des autres crédits du présent programme a été appliquée. Il convient en effet de rappeler qu'en 2011 cet effort de réduction avait été de 5 %.

Au total, les dépenses de fonctionnement du programme « Intervention des services opérationnels » se stabilisent à 87,2 millions d'euros (contre 87,1 millions d'euros en 2011).

Il convient par ailleurs de rappeler que, depuis 2010, ce programme porte l'ensemble des dépenses de personnel de la présente mission, qui s'élèvent à 159,6 millions d'euros pour 2012 (contre 155,9 millions d'euros en 2011).

Les dépenses d'investissement progressent quant à elle de 6,9 % pour atteindre 23,2 millions d'euros.

La ventilation des crédits au sein du présent programme est présentée dans le tableau ci-après.

L'évolution des crédits des actions du programme 161 entre 2011 et 2012

(en millions d'euros)

Intitulé de l'action

AE

AE

Evolution

CP

CP

Evolution

2011

2012

2011 - 2012

2011

2012

2011 - 2012

Action n° 1 - Participation de l'Etat à la lutte aérienne contre les feux de forêts

93,2

54,9

-41,1 %

90,4

57,7

-36,2 %

Action n° 2 - Interventions spécialisées des moyens nationaux terrestres

55,8

90,3

61,8 %

56,6

94,8

67,5 %

Action n° 3 - Secours à personne par hélicoptère en milieux difficiles

57,3

58,4

1,9 %

64,2

60,1

-6,4 %

Action n° 4 - Neutralisation des engins explosifs

35,5

43,4

22,3 %

35,8

39,4

10,1 %

Action n° 5 - Pilotage de la politique de sécurité civile

17,8

18,0

1,1 %

17,7

18,0

1,7 %

Total

259,6

265,0

2,1 %

264,7

270,0

2,0 %

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2012

En 2012, le présent programme se caractérise par de fortes variations des crédits de certaines de ses actions comme le révèle le tableau ci-dessus.

Ces variations résultent en fait essentiellement de changements de périmètre (avec un changement corollaire de libellé). La redéfinition des actions vise une plus grande cohérence du programme et une amélioration de son pilotage.

L'action n° 1 « Participation de l'Etat à la lutte aérienne contre le feux de forêts » recouvre désormais exclusivement le périmètre des flottes d'avions de la sécurité civile7(*).

L'action n° 2 « Interventions spécialisées des moyens nationaux terrestres » regroupe l'intégralité des missions des formations militaires de la sécurité civile (feux de forêts, catastrophes naturelles, catastrophes technologiques, crises sanitaires, assistance aux populations, gestion de crise).

L'action n° 3 « Secours à personne par hélicoptère en milieux difficiles » présente l'activité de la flotte d'hélicoptères de la sécurité civile. La terminologie « milieux difficiles » permet de caractériser la spécificité des missions de secours des hélicoptères de la sécurité civile, lesquels interviennent, de jour comme de nuit, essentiellement en bord de mer, en montagne et à Paris.

L'action n° 4 « Neutralisation des engins explosifs » a été remaniée afin de tenir compte des recommandations du rapport d'audit n° 117 de juin 2010 du Comité interministériel d'audit des programmes (CIAP) et d'intégrer la refondation du service de déminage.

B. LES GRANDS AXES DE LA DÉPENSE EN 2012

Le budget pour 2012 du programme « Intervention des services opérationnels » couvre, outre les dépenses de personnel, plusieurs postes importants.

Les crédits de fonctionnement relatifs à la participation de l'Etat à la lutte aérienne contre les feux de forêts se montent ainsi à 44,8 millions d'euros en CP. Ils permettent notamment d'assurer le fonctionnement courant de la base d'avions de la sécurité civile, la maintenance et le carburant de ces avions, le produit retardant et la location d'avions bombardiers d'eau.

Par ailleurs, les secours à personne par hélicoptère représentent 31,5 millions d'euros en dépenses de fonctionnement (fonctionnement courant des bases d'hélicoptères, maintenance de ces hélicoptères et carburant).

Le budget d'intervention des services opérationnels en 2012 vise, en outre, à poursuivre la modernisation des moyens de la sécurité civile et leur adaptation aux progrès technologiques, en application de la LOPPSI 2.

Le programme de refondation du service de déminage, tout d'abord, se poursuit dans le cadre du programme pluriannuel d'équipement des services opérationnels en moyens de lutte contre la menace NRBC-E. L'effort budgétaire se traduit par des dépenses d'investissement à hauteur de 8,5 millions d'euros. Cette enveloppe couvrira l'acquisition de matériels de lutte contre la menace NRBC-E, de véhicules et de matériels techniques pour les services du déminage, ainsi que les dépenses immobilières (4 millions d'euros) au titre de la refondation du volet immobilier du service du déminage.

Enfin, la redéfinition du format des forces armées outre-mer, préconisée par le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale8(*), requiert la reconstitution d'une flotte d'hélicoptères répartie entre la gendarmerie nationale et la sécurité civile. Le retrait de deux Super Puma mis en oeuvre en Polynésie Française a conduit le ministère de la défense à acquérir deux nouveaux hélicoptères de type Dauphin et à maintenir un dispositif intermédiaire dans l'attente de ces nouveaux appareils.

Dans cette perspective, le présent programme supporte une quote-part de ces coûts (2,8 millions d'euros en CP). Toutefois, comme l'avait déjà fait votre commission en 20109(*), votre rapporteur spécial relève que ces hélicoptères exerceront, selon toute vraisemblance, uniquement des missions de souveraineté (police administrative et judiciaire). En conséquence, il s'interroge sur la logique qui amène à solliciter le budget de la mission « Sécurité civile » pour ces acquisitions, une telle « ponction » s'inscrivant en contradiction avec l'esprit de la LOLF.

C. UN VOLET « PERFORMANCES » PROFONDÉMENT REMANIÉ

En 2012, le volet « performances » du programme « Intervention des services opérationnels » sera profondément remanié. Les novations s'inscrivent dans le chemin tracé par le rapport d'audit précité du CIAP et permettent d'améliorer la pertinence des indicateurs attachés au programme et à ses actions.

L'objectif n° 1 « Assurer l'efficacité des moyens aériens nationaux de lutte contre les feux de forêt en maîtrisant leur coût » reflète le dispositif de performance attaché à l'action n° 1. Il comporte un indicateur 1.1 « Rapport entre les dépenses de maintenance hors forfait et les dépenses totales du marché de maintenance »10(*) (16,5 % pour les Canadair en prévision actualisée pour 2011, par exemple), dont le pilotage devrait permettre de maîtriser les coûts des interventions des avions par la mise en oeuvre adaptée des marchés de maintenance des appareils.

L'objectif n° 2 « Obtenir un potentiel d'activités et d'engagement opérationnels maximal des Unités d'Instruction et d'Intervention de la Sécurité Civile (UIISC) » regroupe l'ensemble du périmètre d'actions des UIISC. Les indicateurs permettent de mesurer l'adéquation entre les moyens (effectifs, matériels) et les missions effectuées. Ainsi, les indicateurs 2.1 « Taux d'activité opérationnelle des UIISC » (70 % en prévision actualisée pour 2011) et 2.2 « Taux d'engagement opérationnel des UIISC » (80 % en prévision actualisée pour 2011) mettent en avant la capacité opérationnelle des unités à réagir avec leurs moyens techniques spécifiques.

L'objectif n° 3 « Assurer l'efficacité en milieux difficiles des opérations de secours aux personnes en hélicoptères en maîtrisant leur coût » traduit la dualité des missions de la DGSCGC dans la mise en oeuvre des hélicoptères. Il lui appartient, tout d'abord, de faire en sorte que l'immobilisation des appareils pour des raisons de maintenance soit la plus réduite possible, ce qui est l'objet de l'indicateur 3.1 « Durée moyenne de la visite programmée pour hélicoptères de type 600 h ou 24 mois » (79 % en prévision actualisée pour 2011). Il lui revient, ensuite, de satisfaire à sa mission opérationnelle de secours à personne en milieux difficiles. L'indicateur 3.2 « Rapport entre le nombre de missions médicalisées et le nombre total de missions de secours » (87,5 % en prévision actualisée pour 2011) permet de mesurer la participation d'équipes médicales aux missions de secours héliportées. Le niveau de cette participation est un facteur significatif d'efficacité des interventions et de qualité des soins à apporter aux personnes secourues sur place ou en cours de transport.

L'objectif n° 4 relatif à la « Réduction des stocks de munitions explosives et chimiques » répond à la mission dévolue au service du déminage dans la dépollution du territoire national des munitions anciennes et contemporaines en zone civile sur terre et en milieu aquatique. L'indicateur 4.1 « Taux de réduction des stocks collectés de munitions anciennes » (- 5% en prévision actualisée pour 2011) montre la volonté du service du déminage de remplir sa mission de collecte tout en réduisant les stocks afin de garantir la sécurité des populations et du personnel. La destruction est cependant aussi fonction de la disponibilité des sites de destruction du ministère de la défense.

L'objectif n° 5 « Faire évoluer la cartographie des centres en fonction de la capacité opérationnelle du service du déminage pour faire face à la menace terroriste » répond aux missions dévolues au service du déminage dans la veille anti-terroriste sur les engins explosifs improvisés et la menace NRBC-E (bombe sale) ainsi que la sécurisation des voyages officiels sur le territoire national comme à l'étranger. Il s'agit de faire évoluer la cartographie des centres de déminage en fonction de la capacité opérationnelle du service du déminage à faire face à la menace terroriste en milieu civil sur terre ou en milieu aquatique. Il s'accompagne de l'indicateur 5.1 « Interventions sur objets suspects hors délais » lequel permet de mesurer la pertinence d'équipes pré-positionnées (en prévision actualisée pour 2011, 3 % des interventions des équipes pré-positionnées sont hors délai) et non pré-positionnées (en prévision actualisée pour 2011, 5 % des interventions des équipes non pré-positionnées sont hors délai).

Enfin, conformément à la recommandation du CIAP, l'action n° 5 s'est vu assigner l'objectif n° 6 « Obtenir une capacité opérationnelle maximale des moyens nationaux », lequel illustre l'essence même de l'existence de ces moyens. L'indicateur 6.1 « Capacité opérationnelle des moyens nationaux » est un indicateur composite mesurant respectivement les capacités opérationnelles des différents acteurs de la sécurité civile : flottes d'avions (13 % en prévision actualisée pour 2011), flotte d'hélicoptères (14 % en prévision actualisée pour 2011), UIISC (13 % en prévision actualisée pour 2011) et service du déminage (12 % en prévision actualisée pour 2011).

III. LE PROGRAMME 128 « COORDINATION DES MOYENS DE SECOURS »

Le 11 mars 2011, un très violent séisme d'une magnitude de 9,1 sur l'échelle ouverte de Richter s'est produit au Japon. Il a généré un puissant tsunami transocéanique causant plus de 10 000 morts et 16 000 disparus. L'infrastructure du pays a été lourdement impactée, en particulier deux centrales nucléaires de production d'électricité, nécessitant l'évacuation de la population des alentours.

Un détachement post-séisme de la sécurité civile française a été envoyé sur les lieux de la catastrophe. Il était composé de modules d'intervention spécialisés en sauvetage-déblaiement, de cadres experts radiologiques et de communicants. Ces professionnels ont démontré leur efficacité en matière de recherche de victimes, mais aussi d'assistance à personnes.

Cette catastrophe a confirmé l'importance des objectifs du programme « Coordination des moyens de secours » à savoir, notamment :

- la mise en oeuvre du Centre national d'alerte aux tsunamis (CENALT) par le commissariat à l'énergie atomique (CEA) dans le cadre d'une convention interministérielle, qui devrait devenir opérationnelle en 2012 ;

- la capacité d'identification et de réaction aux risques nucléaires radiologiques, biologiques, chimiques et explosifs (NRBC-E), dont le renforcement se traduira par l'acquisition d'un deuxième véhicule d'identification et de prélèvement pour le risque biologique et l'augmentation du nombre de chaînes de décontamination. L'année 2012 verra également la montée en puissance du centre de formation commun civilo-militaire en matière NRBC-E ;

- le système d'alerte et d'information de la population (SAIP) qui devrait prendre le relai du réseau national d'alerte en 2012.

A. UNE AUGMENTATION DE 5 % DES CRÉDITS DE PAIEMENT (CP), MAIS UNE DIMINUTION DE 22,4 % DES AUTORISATIONS D'ENGAGEMENT (AE)

Le présent programme disposera, en 2012, de 155,3 millions d'euros en AE, en diminution de 22,4 % par rapport à la loi de finances pour 2011, et de 178,4 millions en CP, soit une augmentation de 5 %.

L'évolution des crédits des actions du programme entre 2011 et 2012

(en millions d'euros)

Intitulé de l'action

AE 2011

AE

2012

Evolution 2011 - 2012

CP 2011

CP 2012

Evolution 2011 - 2012

Action n° 1 - Préparation et gestion des crises

53,6

8,5

-84,1 %

9,7

18,4

89,7 %

Action n° 2 - Coordination des acteurs de la sécurité civile

132,6

132,6

0,0 %

146,2

145,8

-0,3 %

Action n° 3 - Soutien à la politique de sécurité civile

14,0

14,2

1,4 %

14,0

14,2

1,4 %

Total

200,2

155,3

-22,4 %

169,9

178,4

5,0 %

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2012

L'action n° 1 « Préparation et gestion des crises » connaît à la fois une baisse très importante en AE (- 84,1 %) et une forte augmentation en CP (+ 89,7 %)

Cette augmentation des CP est pour une large part imputable à la hausse des dépenses d'investissement qui passent de 3,2 millions d'euros à 11,9 millions. Ces dépenses couvrent le projet de modernisation de l'alerte aux populations (9,85 millions d'euros), le programme pluriannuel d'équipement en moyens d'intervention contre le terrorisme nucléaire, radiologique, biologique, chimique et explosif (NRBC-E) (1,82 million d'euros) et les dépenses d'investissement de la réserve nationale (230 000 euros)11(*).

L'essentiel des moyens du programme (145,8 millions d'euros, soit 85,3 % des CP du programme) est, comme l'année précédente, concentré sur l'action n° 2 « Coordination des acteurs de la sécurité civile », et en particulier, au sein de cette action, sur les dépenses d'intervention (pensions, FAI des SDIS, BSPP, Protection civile, ENSOSP, associations concourant à la mission de la sécurité civile), qui représentent 117,3 millions d'euros en CP.

Au sein de ces dépenses d'intervention, celles à destination des collectivités territoriales (FAI des SDIS, BSPP et protection civile) s'élèvent à 98,8 millions d'euros, soit 84,2 % de l'ensemble des CP de l'action.

Enfin, les crédits affectés à l'action n° 3 « Soutien à la politique de sécurité civile » restent, pour leur part, quasiment stables, à 14,2 millions d'euros en CP (+ 1,4 % par rapport à 2011).

B. LES GRANDS AXES DU PROGRAMME

1. Les crédits du fonds d'aide à l'investissement (FAI) des SDIS en baisse de 14 % par rapport à 2011

Instauré par l'article 129 de la loi n° 2002-1575 de finances pour 2003 en remplacement de la majoration exceptionnelle de la dotation globale d'équipement (DGE) des SDIS mise en place pour trois années, le fonds d'aide à l'investissement (FAI) des SDIS, pérennisé par l'article L. 1424-36-1 du code générale des collectivités territoriales (CGCT), est destiné à soutenir ces établissements publics dans leurs efforts d'investissement en équipements et en matériels.

Ce fonds figure dans les dépenses d'intervention de l'action n° 2 « Coordination des acteurs de la sécurité civile » du présent programme.

Au titre du FAI, 18,36 millions d'euros sont inscrits en AE et en CP dans le PLF 2012, soit une baisse de 14 % par rapport au budget de 2011.

Pour rappel, les montants inscrits dans les précédentes lois de finances ont été les suivants :

L'évolution de la dotation du FAI

(en millions d'euros)

Exercice

AE

CP

2003

45,00

45,00

2004

54,00

45,00

2005

61,45

65,00

2006

67,00

64,85

2007

37,50

37,50

2008

27,65

27,65

2009

23,37

23,37

2010

21,36

21,36

2011

21,36

21,36

2012

18,36

18,36

Source : DGSCGC

Si les AE engagées non soldées sont reportées sur l'exercice suivant, les AE affectées non engagées sont annulées. Les CP restés inutilisés font, quant à eux, l'objet d'une demande de report. Les SDIS connaissent en effet un taux d'exécution de leurs programmes d'investissement encore insuffisant, bien qu'une progression notable soit enregistrée (en 2009, 66 % des projets ont été réalisés dans l'année, contre 54 % en 2007 et 63 % en 2008). Ce niveau de taux d'exécution s'explique en partie par le faible recours aux achats de matériels « sur étagère », au profit de cahiers des charges dont la rédaction spécifique (induisant un allongement des délais de réalisation) n'est pas toujours justifiée. Ce constat est, en bonne partie, à l'origine des reports évoqués.

Lors des derniers exercices, les crédits délégués en préfecture n'ont pas été effectivement consommés par les SDIS, faute de production par ceux-ci des factures correspondantes (près d'un million d'euros en 2009). Aussi, afin de rationaliser l'utilisation des CP, ceux-ci ne sont désormais délégués aux préfectures de département qu'à leur demande expresse, accompagnée des factures produites par les SDIS12(*). Votre rapporteur spécial estime nécessaire que les SDIS travaillent à améliorer le taux de consommation des crédits du FAI dans l'année où ils sont accordés.

Il relève toutefois que, selon les informations recueillies auprès de la DGSCGC, la baisse de 3 millions d'euros du FAI en 2012 s'explique uniquement par le besoin de maintenir le montant de la subvention de fonctionnement de l'ENSOSP à 4,47 millions d'euros (Cf. infra).

Votre rapporteur spécial regrette que la réduction du montant des crédits du FAI relève plus d'un « manque d'anticipation budgétaire » que d'une juste appréciation des besoins. En effet, la baisse des moyens consentis aux SDIS pourrait avoir mécaniquement pour conséquence une augmentation de la mise à contribution des collectivités territoriales, en particulier les départements.

Enfin, en 2010, les crédits du FAI demandés par les sept zones de métropole étaient de 15,4 millions d'euros, dont 71 % (11 millions d'euros) ont été affectés au financement du fonctionnement, de la maintenance et du renouvellement de l'infrastructure nationale partageable des transmissions (INPT) ANTARES (Cf. infra).

Une part prépondérante du FAI étant absorbée par ANTARES, votre rapporteur spécial souligne la très faible marge de manoeuvre offerte par ce fonds destiné pourtant en principe à aider tous types d'investissements des SDIS.

Pour la suite, il considère que l'achèvement du déploiement d'ANTARES à l'horizon 2013 ne devra pas se traduire par une réduction des crédits du FAI. Ce fonds pourra au contraire être utilement réorienté vers d'autres dépenses d'équipements des SDIS.

2. En 2012, le programme ANTARES équipera 70 % des SDIS

A ce stade, le programme ANTARES, qui vise à l'interopérabilité des réseaux de communication des services publics participant aux missions de sécurité civile, est entré dans sa phase de généralisation à l'ensemble du territoire. En 2010 et 2011, les collectivités locales ont équipé, respectivement, 52,3 % et 65 % des sapeurs-pompiers de terminaux ANTARES et les perspectives pour 2012 conduisent à un taux de migration de l'ordre de 70 %, selon le projet annuel de performances (PAP).

Le coût global du déploiement d'ANTARES pour la mission « Sécurité civile »

(en millions d'euros)

Déploiement d'ANTARES dans les SDIS

139,8

dont marché de conception (achevé en 2010)

Dépenses d'investissement

28,4

dont fournitures (crédit-bail) sur la période 2008-2016

Dépenses de fonctionnement

8,2

Dépenses d'investissement

61,3

dont part du FAI consacrée à ANTARES depuis 2007

Dépenses d'intervention

41,9

Déploiement d'ANTARES à la BSPP (sur 2009-2012)

14,1

dont infrastructures (2009-2012)

Dépenses d'investissement

11,6

dont terminaux (achevé en 2010)

Dépenses d'investissement

1,8

dont salle de commandement (achevée en 2010)

Dépenses d'investissement

0,7

Coût de fonctionnement annuel

18,3

Coût de fonctionnement annuel de l'INPT à la charge du programme*

Dépenses de fonctionnement

18,3

* Le coût de fonctionnement de l'INPT est estimé à 54,9 millions d'euros, dont un tiers à la charge de la mission « Sécurité civile », soit 18,3 millions d'euros. Une fraction de cette quote-part, à la charge du programme « Coordination des moyens de secours », doit être prise en charge par les SDIS (12 millions d'euros maximum), la BSPP (0,9 million d'euros) et le ministère en charge de la santé (0,6 million d'euros) conformément à l'arrêté du 10 mai 2011 portant répartition des contributions financières des services utilisateurs de l'INPT.

Source : DGSCGC

Pour 2012, le programme ANTARES absorbera 23,2 millions d'euros se décomposant de la manière suivante : 10,6 millions d'euros en investissement et 12,6 millions d'euros en fonctionnement.

Depuis 2007, une fraction additionnelle du FAI des SDIS concourt au financement de ce projet. Ce concours a été de 7,5 millions d'euros en 2009, de 4,6 millions d'euros en 2010 et de 11,5 millions d'euros en 2011 qui viennent s'ajouter à l'enveloppe initiale de 21,36  millions d'euros. Il sera de 12,16 millions d'euros en 2012. Cette participation financière est neutre pour le FAI des SDIS, elle correspond à un échéancier de paiement d'un crédit-bail13(*).

3. La poursuite de la modernisation du système d'alerte et d'information aux populations (SAIP)

Le projet de modernisation du SAIP repose sur la mise en place d'un dispositif d'alerte performant et résistant, en remplacement de l'actuel Réseau national d'alerte (RNA). Le système doit pouvoir être déclenché quel que soit le type de risque majeur (inondation, séisme).

Ainsi, le SAIP sera à terme constitué d'un réseau de 5 650 sirènes, dont 2 061 nouvelles implantations, soit 3 886 communes couvertes par ce dispositif. Outre l'alerte diffusée sur les téléphones mobiles, dont les réseaux des opérateurs permettent de toucher très largement la population, le système utilisera des moyens d'information complémentaires, tels que les 500 automates d'appels et 3 213 panneaux à messages variables urbains recensés sur le territoire national.

Une série d'appels d'offre a été lancée au premier semestre 2011, portant sur les domaines suivants : le développement d'une interface de déclenchement de l'alerte, la fourniture et la mise en réseau de sirènes, le service fourni par les opérateurs de téléphonie mobile et l'installation ainsi que le maintien en conditions opérationnelles du système. Le déploiement de l'ensemble des équipements débutera en 2012. A ce titre, 44,7 millions d'euros ont été engagés en 2011 pour permettre le lancement des marchés et 7,95 millions d'euros sont ouverts en 2012 dans les crédits de dépenses d'investissement relatifs à l'action n° 1 « Préparation et gestion des crises ».

4. La création et la mise en fonctionnement du Centre régional d'alerte aux tsunamis pour l'Atlantique nord-est et la Méditerranée (CRATANEM)

La gouvernance du projet est assurée par le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, le ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer et le commissariat à l'énergie atomique (CEA), dans le cadre d'un comité de pilotage. Le CEA assure la coordination technique du projet, de sa création à son exploitation.

Si, en 2011, des contraintes budgétaires avaient pu laisser envisager un retrait de la participation de la DGSCGC (alors DSC) à ce programme, la catastrophe qui a touché le Japon en 2011 (cf. supra) a clairement démontré la nécessité de disposer un réseau d'alerte. Aussi la DGSCGC se positionne encore aujourd'hui comme un partenaire essentiel du programme CRATANEM, y compris sur le plan financier.

En 2012, dans les crédits de dépenses d'investissement inscrits à l'action n° 1 « Préparation et gestion des crises », 1,9 million d'euros sont destinés à la création du CRATANEM.

5. Le maintien de la subvention de l'Etat au fonctionnement de l'Ecole nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers (ENSOSP)

L'Etat a très largement contribué à la construction de l'Ecole nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers (ENSOSP), qui assure les formations des sapeurs-pompiers servant dans les départements. Il a en effet pris en charge 60 % des 86 millions d'euros du budget initial consacré à la création de cette école.

S'agissant du financement du fonctionnement de l'ENSOSP, en 2010, les arbitrages rendus ont conclu à la suppression progressive de la subvention de l'Etat de 2011 à 2013. Toutefois, ces décisions ont déséquilibré la préparation budgétaire 2011 de l'école. C'est pourquoi, lors de son discours d'inauguration de l'ENSOSP le 17 mars 2011, le Président de la République a réaffirmé le statut de l'école en tant qu'établissement public national et, dans cette perspective, il a confirmé le maintien de la subvention de l'Etat en faveur de l'ENSOSP.

Le montant de la subvention de fonctionnement de l'ENSOSP s'élève, pour 2012, à 4,47 millions d'euros (contre 3,5 millions en 2011). L'ENSOSP n'étant plus, depuis 2011, considérée comme un opérateur de l'Etat, la subvention de fonctionnement apparaît désormais comme une dépense d'intervention14(*).

Il convient de noter qu'un complément de 5,17 millions d'euros est attribué à l'ENSOSP au titre des dotations en fonds propres, destiné à financer le remboursement de l'emprunt contracté par l'établissement pour le financement de la construction de sa nouvelle implantation à Aix-en-Provence.

En 2010, l'école a connu un pic d'activité en dispensant au total 81 530 journées de formation15(*). Toutefois, lors de son audition par votre rapporteur spécial16(*), le Colonel Philippe Bodino, directeur de l'ENSOSP, a indiqué qu'en 2011 le nombre de journées de formation devrait redescendre à 77 080, avec une prévision de 74 877 pour 2012.

Dans ces conditions, votre rapporteur spécial s'interroge sur un éventuel surdimensionnement de cet outil pédagogique au regard des besoins de formation avec la tendance à la baisse des formations d'intégration des lieutenants de sapeurs-pompiers professionnels.

Un audit a été commandé par le conseil d'administration de l'ENSOSP et il sera prochainement présenté au conseil d'administration. Par ailleurs, l'Inspection générale de l'administration (IGA) a été mandatée par le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales afin d'établir les perspectives envisageables en matière de gouvernance de l'établissement, de pilotage financier, d'organisation et de moyens.

Votre rapporteur spécial sera très attentif aux conclusions qui ressortiront de ces deux missions.

Il estime notamment qu'une perspective d'avenir pour l'ENSOSP pourrait consister à étendre son offre aux sous-officiers de sapeurs-pompiers, actuellement formés au niveau départemental.

C. UNE PERFORMANCE STABILISÉE

Si les actions du présent programme demeurent inchangées, le nombre d'objectifs, en revanche, diminue. Il passe de trois à deux, en raison du transfert de l'indicateur relatif à l'accidentologie des sapeurs-pompiers vers le document de politique transversale (DPT) relatif à la sécurité civile, conformément à la recommandation formulée dans le rapport précité du CIAP.

L'objectif n° 1 fait l'objet d'un nouvel intitulé : « Optimiser la coordination de la mise en oeuvre des opérations de maîtrise des feux de forêts ». Assorti de deux indicateurs, il répond à l'action n° 1 « Préparation et gestion des crises ».

Le premier indicateur correspond aux « Indices de mobilisation des colonnes de renforts prévisionnelles et curatives pendant la campagne « saison feux » ». Cet indicateur permet d'évaluer la correcte pré-affectation des effectifs et l'optimisation du déploiement des moyens sur le territoire. Il reste stable à 0,1517(*) en prévision actualisée pour 2011 et en cible pour 2012 pour les colonnes prévisionnelles et à 0,051 en prévision actualisée pour 2011 et en cible pour 2012 pour les colonnes curatives.

Le deuxième indicateur permet d'apprécier l'« efficacité du dispositif de protection des forêts pendant la campagne « saison feux » ». Il s'accompagne de deux sous-indicateurs :

- le nombre d'hectares brûlés en fonction de l'intensité climatique pendant la campagne « saison feux » reste à 1018(*) en prévision actualisée pour 2011 et en prévision pour 2012 ;

- le pourcentage des incendies ne dépassant pas cinq hectares est stabilisé à 96 %, ce qui confirme l'efficacité de ce dispositif de protection.

Un nouvel objectif n° 2 « Harmoniser les moyens des services départementaux d'incendie et de secours » est créé. Il comprend deux indicateurs.

Répondant à l'action n° 2 « Coordination des acteurs de la sécurité civile », il vise à promouvoir les orientations prioritaires de la sécurité civile par la formation des cadres, d'une part, et l'harmonisation des moyens des SDIS, d'autre part.

Le premier indicateur traduit la part de l'activité de l'ENSOSP destinée aux formations initiales et continues. Il rapporte le nombre de journées de stage (en formation initiale et en formation d'adaptation à l'emploi) au budget de fonctionnement de l'école. Ce ratio reste stable à 0,26 en prévision actualisée pour 2011 et en prévision pour 2012. Un tel indicateur ne rend toutefois compte que de manière imparfaite de la performance de l'ENSOSP, dans la mesure où son évolution dépend de facteurs indépendants de la gestion de cette école (décision d'un SDIS d'annuler une formation en dernière minute, par exemple).

Le deuxième indicateur mesure la progression de l'adhésion des SDIS au réseau numérique. Comme indiqué précédemment, et conformément au plan de montée en charge du dispositif devant conduire à un achèvement migratoire à l'horizon 2013, les collectivités locales ont équipé 65 % des sapeurs-pompiers de terminaux ANTARES en 2011 et les perspectives pour 2012 conduisent à un taux de migration de 70 %.

LES MODIFICATIONS APPORTÉES
PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

I. MODIFICATIONS DES CRÉDITS À TITRE RECONDUCTIBLE

En première délibération, l'Assemblée nationale a minoré de 11,7 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement les crédits de la mission « Sécurité civile », au titre de la contribution de cette mission à l'effort supplémentaire d'un milliard d'euros annoncé par le Premier ministre, le 24 août 2011.

Cette réduction de crédits est répartie comme suit :

- minoration de 2,5 millions d'euros des crédits du programme « Coordination des moyens de secours » correspondant à un décalage du calendrier de déploiement du nouveau système d'alerte et d'information des populations (SAIP) ;

- minoration de 9,2 millions d'euros du programme « Intervention des services opérationnels » qui conduit aux ajustements suivants dans les programmes pluriannuels :

1. l'abandon du projet d'acquisition d'un aéronef de liaison et de coordination (4 millions d'euros) ;

2. l'annulation du solde des crédits d'acquisition d'un hélicoptère Dauphin remplacé par un EC 145 moins coûteux et plus en adéquation avec les besoins (4 millions d'euros)

3. la minoration des crédits destinés au financement du produit retardant contre les feux de forêt (1 million d'euros) grâce à la basse intensité des incendies au cours de l'été 2011 ;

4. la réduction des crédits de fonctionnement de la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (0,2 million d'euros)

En seconde délibération, l'Assemblée nationale a minoré de 169 221 euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement les crédits de la mission « Sécurité civile » au titre des mesures d'économies supplémentaires annoncées par le Premier ministre le 7 novembre 2011 dans le cadre du plan de retour à l'équilibre des finances publiques. Cette réduction est imputée sur le programme 161 « Intervention des services opérationnels » et elle résulte de la suspension du versement aux agents publics de leur rémunération durant le premier jour de leurs congés de maladie.

II. MODIFICATION DES CRÉDITS À TITRE NON RECONDUCTIBLE

En seconde délibération, l'Assemblée nationale a majoré, à titre non reconductible, de 233 550 euros les crédits de la présente mission, Cet abondement bénéficie au programme 128 « Coordination des moyens de secours ».

III. SOLDE DE CES MODIFICATIONS DES CRÉDITS

Le solde de ces modifications aboutit à diminuer, globalement, les crédits de paiement de la mission « Sécurité civile » de 11 635 671 euros.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le jeudi 27 octobre 2011, sous la présidence de Mme Marie-France Beaufils, vice-présidente, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Dominique de Legge, rapporteur spécial, sur la mission « Sécurité civile ».

M. Dominique de Legge, rapporteur spécial. - Depuis sa création, la mission « Sécurité civile » pâtit d'une structuration très artificielle entre ses deux programmes. Le programme « Intervention des services opérationnels » rassemble les moyens propres de l'Etat en matière de sécurité civile, tandis que le programme « Coordination des moyens de secours » a pour objectif de coordonner les acteurs nationaux et locaux de la sécurité civile. D'apparence cohérente, cette distinction se révèle en pratique assez peu opérationnelle.

Dotée de 448,4 millions d'euros en 2012, la mission « Sécurité civile » ne contribue que marginalement à l'effort global de la France dans ce domaine :

- les dépenses des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) ne rentrent pas stricto sensu dans le champ de cette mission. Pourtant elles se sont élevées à 5,5 milliards d'euros en 2011 ;

- huit autres programmes répartis sur quatre missions (« Ecologie, développement et aménagement durables », « Santé », « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales », « Administration générale et territoriale de l'Etat ») totalisaient ensemble 560 millions en 2011.

Quoiqu'il en soit, la progression de 3,1 % de l'enveloppe budgétaire en crédits de paiement (CP) respecte tout à la fois les évolutions inscrites dans la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 et celles annoncées par la loi du 14 mars 2011 d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure, dite « LOPPSI 2 ».

L'impact de la révision générale des politiques publiques (RGPP) se fait sentir sur la mission.

Tout d'abord, l'optimisation de l'organisation et du fonctionnement de cette mission s'est traduite, le 7 septembre dernier, par la création de la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC), résultat de la fusion des directions de la sécurité civile et de la prospective et de la planification.

En outre, les fonctions support des flottes d'hélicoptères de la direction générale de la gendarmerie nationale (DGGN) et de la sécurité civile ont été mutualisées.

Enfin, la suppression de 23 emplois pour 21 départs à la retraite est à apprécier au regard d'un effectif de 2 464 emplois équivalent temps plein travaillé (ETPT).

S'agissant des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS), on ne peut manquer de relever que les collectivités territoriales financent 96 % de leurs dépenses de fonctionnement et que la part relative des conseils généraux dans ce financement tend même à croître pour représenter, en 2011, 2,35 milliards d'euros, soit 57 % du total.

Aussi semble-t-il important de pouvoir mieux cerner, dans la dynamique de la dépense des SDIS, ce qui relève des contraintes ou des transferts imposés par l'Etat et ce qui résulte de décisions prises dans les départements.

Le fonds d'aide à l'investissement (FAI) sera doté de 18,36 millions d'euros, soit une baisse de 14 % par rapport à 2011. Cette contraction s'explique par le besoin de maintenir le montant de la subvention de fonctionnement de l'Ecole nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers (ENSOSP).

Une part prépondérante du FAI est par ailleurs absorbée par le raccordement au réseau ANTARES.

S'agissant d'ANTARES, ce réseau équipera, en 2012, 70 % des SDIS. Son fonctionnement représente 23,2 millions d'euros et il convient de rappeler que le coût global en investissement s'élèvera à 154 millions d'euros, dont 30 % financés au travers du FAI.

Enfin, alors que des craintes s'étaient exprimées en 2011, la subvention de fonctionnement en faveur de l'ENSOSP est finalement maintenue. Elle se montera à 4,47 millions d'euros, auxquels il convient d'ajouter une dotation en fond propre pour un montant de 5,17 millions d'euros. Toutefois, après un pic d'activité en 2010, on ne peut manquer de s'interroger sur un éventuel surdimensionnement de cette école au regard des besoins de formation. Je m'interroge également sur la formation des lieutenants de sapeurs-pompiers professionnels. Ne pourrait-on pas imaginer, par exemple, que l'ENSOSP se rapproche des écoles départementales pour les sous-officiers et accueille certains d'entre eux ?

En conclusion, et compte tenu du respect de la programmation budgétaire pluriannuelle, je vous propose d'adopter, sans modification, les crédits proposés pour la mission et chacun de ses deux programmes.

Mme Marie-France Beaufils, présidente. - La formation et le devenir de l'ENSOSP constituent effectivement des questions récurrentes devant trouver leurs réponses.

M. François Marc. - Mon explication de vote aura pour toile de fond les relations entre les collectivités territoriales et l'Etat. Il existe aujourd'hui une profonde inquiétude sur les moyens mis en oeuvre par les départements dans le domaine de la sécurité civile.

Concernant les crédits d'investissement, le FAI demeure restreint dans ses capacités d'action. Le projet ANTARES reste lui aussi problématique, tant du point de vue de l'investissement réalisé que du fonctionnement à financer. Les SDIS vont se tourner vers les départements pour assumer ce fonctionnement et nous allons assister à un nouveau transfert de charges de l'Etat vers les collectivités territoriales. Je remarque par ailleurs que ces services départementaux ont fait beaucoup d'efforts au cours des dernières années pour limiter leurs autres dépenses de fonctionnement.

Notre collègue Claude Haut, qui vous a précédé dans vos fonctions de rapporteur spécial de la mission « Sécurité civile », m'a aussi fait part de sa préoccupation concernant le renouvellement de la flotte d'avions de lutte contre les feux.

Pour l'ensemble de ces motifs, notre groupe est dans l'idée de voter contre les crédits de cette mission.

M. Yannick Botrel. - Beaucoup de choses ont été faites dans les départements en faveur des SDIS, en matière de politique immobilière et de moyens opérationnels notamment. Ces dépenses ont représenté un lourd coût budgétaire pour les collectivités territoriales. Mais je m'étonne que certaines dispositions soient décrétées par l'Etat, puis que leurs conséquences soient à la charge des collectivités. C'est par exemple le cas de décisions relatives au régime indemnitaire des personnels. L'Etat doit assumer ses choix.

Mme Marie-Hélène des Esgaulx. - Nous examinons un budget important et je crois qu'il ne faut pas opposer l'Etat et les collectivités territoriales. Il y a au contraire une convergence entre les actions des uns et des autres. J'observe en outre avec intérêt que l'action n° 1 « Préparation et gestion des crises » du programme « Coordination des moyens de secours » voit ses crédits de paiement augmenter considérablement. J'interprète cette hausse comme la volonté de mieux préparer, de mieux protéger et de mieux informer les populations en cas de crise.

M. Dominique de Legge, rapporteur spécial. - Le débat autour de la sécurité civile et du rôle respectif de l'Etat et des collectivités territoriales n'est pas nouveau. C'est dans les années 2000 que se sont opérés de substantiels transferts aux départements.

Je crois qu'il est aujourd'hui important de mieux distinguer les dépenses qui relèvent des décisions de l'Etat et celles qui découlent d'orientations prises au niveau départemental. En tant que rapporteur spécial de cette mission, je compte bien m'y atteler. Il faut être honnête sur cette question. Quand je discute avec les principaux acteurs de la sécurité civile, chacun se renvoie la balle. Il nous arrive pourtant de visiter certains garages très modernes par exemple, mais personne ne veut assumer la responsabilité de la dépense a posteriori.

Pour ANTARES, le fonctionnement est pris en charge par l'Etat. Cette infrastructure fonctionne un peu comme les réseaux d'assainissement des eaux que nous connaissons bien dans nos communes : elle repose sur un investissement initial de l'Etat et un financement par les départements du raccordement à ce réseau. Le coût global du déploiement d'ANTARES sera légèrement supérieur à 150 millions d'euros, pris en charge à hauteur d'environ 40 millions d'euros par le FAI.

La question bien sûr se pose de savoir s'il fallait, il y a quelques années, lancer ce nouveau réseau de communication. Je rappelle, à cet égard, que l'idée de relier toutes les forces contribuant à l'action de sécurité civile paraît judicieuse. En revanche, certains acteurs vont moins vite que d'autres pour se raccorder à ANTARES. Je déplore en particulier que les services d'aide médicale urgente (SAMU) ne témoignent pas dans ce domaine du même engouement que les SDIS.

S'agissant de la lutte contre les feux, la question du remplacement éventuel des Canadairs n'est pas encore réglée. Celle des Trackers le sera de façon imminente. Je veux toutefois souligner que, lors de mes échanges avec les responsables de la sécurité civile, il ne m'a pas été fait part de difficultés particulières sur ces questions.

Enfin, comme l'a observé Marie-Hélène des Esgaulx, les crédits de l'action n° 1 « Préparation et gestion des crises » du programme 128 ont augmenté de 89,7 % entre 2011 et 2012.

Mme Michèle André. - Certains équipements mis à la disposition des pompiers sont-ils trop luxueux ou surdimensionnés ? Il faut se souvenir que la mise en place des SDIS demeure relativement récente. Elle a été difficile, mais elle correspondait à une belle idée : mettre en commun les moyens de sécurité civile. Au moment de la mise en place des SDIS, on a pu s'apercevoir que certaines communes n'avaient pas investi depuis longtemps dans les bâtiments de ces services. Parmi les sapeurs-pompiers volontaires, on comptait un certain nombre de femmes et celles-ci ne pouvaient décemment pas se changer dans le même vestiaire que les hommes, par exemple. La remise en état des casernes de pompiers était donc une nécessité. Certes, quelques communes n'ont pas pu s'empêcher de chercher à rivaliser sur le terrain de l'investissement en faveur de leurs centres de secours. Toutefois, l'organisation telle qu'on la connaît désormais avec les SDIS a grandement favorisé la mise à niveau des moyens de secours.

Mme Marie-France Beaufils, présidente. - Je mets aux voix les crédits de la mission « Sécurité civile » : sept voix pour, six voix contre. Ils sont adoptés.

À l'issue de ce débat, la commission décide de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Sécurité civile ».

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Réunie à nouveau le jeudi 17 novembre 2011, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la commission des finances a confirmé sa position, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale.


* 1 Cf. par exemple, rapport spécial n° 111 (2010-2011) - tome III - annexe 28.

* 2 Cf. document de politique transversale « Sécurité civile » annexé au projet de loi de finances pour 2012.

* 3 Y compris les CP abondant le compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions ».

* 4 Il sera renforcé par d'autres moyens d'alerte comme les automates d'appel, les panneaux à messages variables ou les SMS. Le système s'appuie également sur un dispositif partenarial élaboré avec les radios et les télévisions du service public.

* 5 Dépenses prévues pour 2011 aux budgets primitifs des SDIS.

* 6 Le CPI est un centre d'incendie et de secours pouvant être soit géré par la commune ou l'établissement public intercommunal (EPCI), soit intégré directement au SDIS.

* 7 Dans le projet annuel de performances (PAP) pour 2011, cette action renvoyait également à des moyens complémentaires mis à disposition par le ministère de la défense (hélicoptères).

* 8 Juin 2008.

* 9 Cf. rapport spécial n° 111 (2010-2011) - tome III - annexe 28.

* 10 Cet indicateur représente la part non forfaitisée des dépenses de maintenance rapportée à l'ensemble des dépenses.

* 11 La réserve nationale est constituée de matériels destinés au secours et à la protection des populations. Il s'agit de matériels livrables à tout instant en tous points du territoire. Les trois établissements de soutien opérationnel et logistique disposent à cette fin de 17 000 m3 de capacité de stockage.

* 12 Cette mesure a été mise en oeuvre dès 2010.

* 13 La commande publique relative au programme ANTARES s'appuie en effet sur deux marchés dits « industriels » de conception et de déploiement, dont l'un est associé à un marché de crédit-bail permettant le lissage financier de l'opération sur neuf ans.

* 14 Le budget de l'ENSOSP en 2011 s'élève à 35,6 millions d'euros, dont 27,9 millions d'euros en charges de fonctionnement.

* 15 A cette activité s'ajoute la formation d'autres personnels dont les activités ont un lien avec la sécurité civile, ainsi que des officiers de sapeurs-pompiers étrangers.

* 16 Audition du 20 octobre 2011.

* 17 Mode de calcul. Numérateur : cumul des jours d'engagement des colonnes de renforts. Dénominateur : nombre cumulé sur l'ensemble, en « saison feux », des secteurs classés en risque très sévère. Les résultats du calcul donnent l'indice des colonnes mobilisées en fonction du danger, en distinguant les colonnes mobilisées à titre prévisionnel et curatif. Un ratio élevé par rapport aux valeurs cibles calculées montrera que le volume des moyens mobilisés dans l'un ou (et) l'autre cadre est important au regard du danger subi, ce qui conduit à se poser la question de l'efficacité du dis positif de mise en oeuvre.

* 18 Nombre d'hectares brûlés en fonction de l'intensité de l'aléa climatique pendant la campagne « saison feux ». Numérateur : nombre d'hectares brûlés dans les départements méditerranéens pendant la campagne « saison feux ». Dénominateur : nombre cumulé, sur l'ensemble de la `saison feux », des secteurs classés en risque sévère. Plus ce rapport de chiffre est réduit, meilleure est l'adéquation entre le dispositif mis en oeuvre (y compris en terme de stratégie) et le risque à couvrir.