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Projet de loi de finances pour 2012 : Sport, jeunesse et vie associative

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Sport, jeunesse et vie associative ( rapport général - première lecture )

B. PROGRAMME 163 « JEUNESSE ET VIE ASSOCIATIVE »

Ce programme, placé sous la responsabilité du directeur de la jeunesse, de l'éducation populaire et de la vie associative, s'assigne, pour 2012, l'objectif de poursuivre les deux chantiers importants que sont le fonds d'expérimentations pour la jeunesse (FEJ) et le service civique, ainsi que de favoriser l'autonomie des jeunes et de soutenir le dynamisme de la vie associative.

1. Principaux chiffres
a) La répartition des crédits entre actions

Le programme « Jeunesse et vie associative » regroupe 230 millions d'euros d'AE et de CP, soit 48,1 % des crédits de paiement de la mission. A périmètre constant, ces crédits affichent une augmentation de 7,7 % par rapport à 2011. Rappelons que cette hausse fait suite à une progression des CP de 10 % l'année dernière et de 60,5 % en 2010.

A l'instar du programme « Sport », ce programme ne comporte aucun emploi rémunéré inclus dans le plafond d'emplois du ministère. Mais il faut noter que 121,9 millions d'euros de crédits et 1 081 ETPT sont inscrits, au titre du soutien au présent programme, au sein du programme 124 de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ».

Le programme est scindé en trois actions, dont les demandes de crédits sont ainsi réparties :

Répartition par action des crédits demandés pour 2012

Intitulé de l'action

Autorisations d'engagement

(en euros)

Crédits de paiement

(en euros)

En % des CP du programme

Développement de la vie associative

12 712 400

12 712 400

5,5 %

Actions en faveur de la jeunesse et de l'éducation populaire

77 287 600

77 287 600

33,6 %

Actions particulières en direction de la jeunesse

140 000 000

140 000 000

60,9 %

Source : projet annuel de performances « Sport, jeunesse et vie associative » annexé au projet de loi de finances pour 2012

Pour mémoire, l'année dernière, la répartition des crédits de paiement entre les actions du programme était la suivante :

- action 1 « Développement de la vie associative », 14,1 millions d'euros (6,6 %) ;

- action 2 « Actions en faveur de la jeunesse et de l'éducation populaire », 77,2 millions d'euros (36,2 %) ;

- action 4 « Actions particulières en direction de la jeunesse », 122,2 millions d'euros (57,2 %).

C'est donc, une nouvelle fois, la seule action 4 qui bénéficie de la croissance du programme, au détriment des autres actions, en particulier de l'action 1, dont les crédits sont en baisse en valeur absolue.

b) Des dépenses fiscales élevées

Au-delà de ces dotations, comme cela a été indiqué dans la première partie du présent rapport, pas moins de treize dépenses fiscales dont le coût cumulé pour l'Etat est évalué à 1 776 millions d'euros, sont rattachées à ce programme.

Les principales sont les niches destinées à encourager les dons :

- la réduction d'impôt sur le revenu au titre des dons (1 080 millions d'euros) ;

- la réduction d'impôt au titre des dons faits par les entreprises à des oeuvres ou organismes d'intérêt général (400 millions d'euros) ;

- la réduction d'impôt de solidarité sur la fortune au titre de certains dons (57 millions d'euros).

2. Justification des crédits
a) Les dépenses de fonctionnement

Les dépenses de fonctionnement représentent 112,7 millions d'euros d'AE et de CP, soit 49 % des crédits du programme.

Ces crédits sont essentiellement portés par la nouvelle action « Actions particulières en direction de la jeunesse » (108 millions d'euros) et, dans une moindre mesure, par l'action « Actions en faveur de la jeunesse et de l'éducation populaire » (4,4 millions d'euros).

(1) L'Agence du service civique poursuit sa montée en puissance

108 millions d'euros sont destinés à assurer le financement de la subvention pour charges de service public d'une agence devenue, en un an, le principal opérateur du programme, l'Agence pour le service civique (ASC).

Il convient de rappeler que le dispositif du service civique, institué par la loi n° 2010-241 du 10 mars 2010 adoptée à l'initiative de notre collègue Yvon Collin, est devenu applicable à compter du 12 mai 2010, date de publication du décret de mise en oeuvre des principales dispositions.

Le service civique peut être effectué sous deux formes :

- la forme principale, à savoir l'engagement de service civique réservé à des jeunes de 16 à 25 ans, qui donne lieu à une indemnisation directement versée par l'Etat et à une couverture sociale intégralement prise en charge par lui. Dans ce schéma, une aide financière au titre de l'accompagnement du jeune en service civique est également allouée à la structure d'accueil s'il s'agit d'un organisme sans but lucratif ;

- la seconde forme de service civique est le volontariat de service civique, d'une durée de 6 à 24 mois, ouvert aux personnes âgées de plus de 25 ans auprès d'associations ou de fondations agréées mais dont seule une partie de la couverture sociale est prise en charge par l'Etat.

Le décret précité prévoit notamment la mise en place de l'agence de service civique créée sous la forme d'un groupement d'intérêt public (GIP) pour gérer le dispositif. Cette agence est présidée par Martin Hirsch, qui a participé à l'élaboration de la réforme en tant que haut commissaire chargé de la jeunesse.

Selon les données transmises par le ministère, l'allocation doit permettre de couvrir :

- les indemnisations de l'engagé et cotisations sociales versées par l'agence de service et de paiement (ASP) pour le compte de l'ASC, pour un montant prévisionnel de 98,5 millions d'euros ;

- le fonctionnement du GIP pour 2,8 millions d'euros, dont 1,5 million d'euros de charges de personnel ;

- les frais de communication pour 2 millions d'euros ;

- le coût des formations civiques des jeunes pour 2,3 millions d'euros ;

- les frais de gestion de l'ASP pour 2,5 millions d'euros.

La répartition des volontaires du service civique

Selon le ministère de l'éducation nationale, de la jeunesse et de la vie associative, la répartition des contrats de service civique en cours est la suivante :

- 64 % des volontaires sont accueillis au sein de grands réseaux nationaux associatifs, deux réseaux (la ligue de l'enseignement et unis-cité) représentant à eux seuls 20 % des contrats. Les autres structures d'accueil de volontaires au niveau national sont principalement l'association française étudiante pour la ville (AFEV), la Croix rouge, l'Union nationale des missions locales, l'Arche en France, Animafac et la confédération nationale des Maisons des jeunes et de la culture (MJC) ;

- 31% des volontaires sont accueillis au sein d'associations locales ;

- 5% des volontaires sont accueillis au sein de collectivités, principalement des communes.

Source : ministère de l'éducation nationale, de la jeunesse et de la vie associative

(2) La poursuite de la baisse des crédits de l'INJEP

En revanche, l'opérateur « historique » du programme, l'Institut national pour la jeunesse et l'éducation populaire (INJEP), poursuit sa décroissance : les crédits demandés pour 2012 s'élèvent à 3,3 millions d'euros en AE et en CP (contre 3,4 millions d'euros en 2011). Ils doivent servir essentiellement à couvrir les crédits de personnel sous plafond (2,7 millions d'euros), mais aussi des frais de fonctionnement (0,3 million d'euros) et quelques dépenses d'intervention (0,3 million d'euros).

Il convient de rappeler que l'INJEP, qui exerçait auparavant des activités d'accueil et d'hébergement, a vu ses missions redéfinies par le décret n° 2010-98 du 26 janvier 2010. Celles-ci consistent désormais à :

- observer et analyser les pratiques et les attentes des jeunes, les politiques publiques et les actions qui leur sont destinées ;

- participer à leur évaluation ;

- réaliser et diffuser les études et analyses conduites dans ces domaines ;

- contribuer à la connaissance et à l'analyse des politiques en faveur de la jeunesse des autres pays, particulièrement ceux de l'Union européenne.

En conséquence, les effectifs de l'INJEP ont « fondu » de près de 45 % (55 % pour les emplois sous plafond) en trois ans, de 2008 à 2011, ce dont rend compte le graphique suivant :

Evolution des emplois sous plafond de l'INJEP (en ETPT)

Source : ministère de l'éducation nationale, de la jeunesse et de la vie associative

L'INJEP a également déménagé de son ancien siège de Marly pour intégrer l'immeuble du 95, avenue de France, dans le treizième arrondissement de Paris.

b) Les dépenses d'intervention

Les crédits demandés à ce titre s'élèvent à 117,3 millions d'euros en AE et en CP, soit 51 % des crédits du programme. Ils sont portés par l'ensemble des actions.

Les crédits demandés correspondent, pour l'essentiel :

- à hauteur de 26 millions d'euros, à la compensation par l'Etat à l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) de la partie des cotisations permettant la couverture sociale des volontaires qui n'est pas versée par l'ASP pour le compte de l'ASC, soit 190 euros par mois par engagé ou par volontaire de service civique. Il s'agit principalement des cotisations nécessaires pour valider des trimestres pour la retraite ;

- à la subvention de 25 millions d'euros au Fonds de coopération de la jeunesse et de l'éducation populaire (FONJEP) pour le financement des « postes FONJEP », mécanisme de co-financement par l'Etat de la rémunération des personnels permanents employés par les associations bénéficiaires ;

- aux politiques partenariales locales, qui s'élèvent à 12,9 millions d'euros (dont la gestion est totalement déconcentrée). Cette somme se partage entre des transferts à des collectivités territoriales et des transferts à des associations ;

- aux crédits alloués par le ministère aux relations internationales, lesquelles se répartissent essentiellement entre l'Office franco-allemand pour la jeunesse (OFAJ) pour 10,6 millions d'euros et l'Office franco-québecois pour la jeunesse (OFQJ) pour 2 million d'euros, soit les mêmes sommes qu'en 2011 ;

- aux subventions dans le cadre du Conseil du développement de la vie associative (CDVA), destinées à titre principal au financement d'action de formation tournées vers la conduite de projets associatifs, à hauteur de 10,8 millions d'euros (comme en 2011) ;

- aux subventions directes du ministère aux associations nationales agréées, à hauteur de 9,5 millions d'euros (en baisse de 0,4 million d'euros) ;

- aux crédits destinés à l'information des jeunes, à hauteur de 8,6 millions d'euros (dont 6 millions d'euros à destination des trente centres régionaux d'information jeunesse et 2,6 millions d'euros pour le centre d'information et de documentation jeunesse) ;

- au financement du Fonds d'expérimentation jeunesse (6 millions d'euros en AE et en CP sur l'action n° 4). Ces ressources complèteront les dotations de 45 millions d'euros accordées à ce fonds en 2009 et en 2010 et de 25 millions d'euros en 2011 ;

- au soutien des projets présentés à l'initiative des jeunes, pour 3 millions d'euros. Le vecteur peut être soit le programme « Envie d'Agir », soit, indique le ministère, « d'autres dispositifs partenariaux ou d'initiatives qui respectent les principes généraux et les exigences de qualité du programme Envie d'agir, selon le contexte et les dynamiques locales ».

3. Objectifs et indicateurs

De même que pour le programme « Sport », le volet performance du présent programme est marqué par une grande continuité par rapport à la loi de finances pour 2011. Il n'est ainsi proposé de modification ni du nombre d'objectifs du programme ni de leurs libellés.

S'agissant des indicateurs, une seule évolution est à noter pour 2012 : il est proposé de supprimer l'indicateur 3.2 de l'objectif 3 (Améliorer la sécurité des mineurs accueillis collectivement à l'occasion des vacances scolaires et des loisirs), pour lequel l'analyse des résultats est complexe. En effet, l'évolution du « Rapport entre le nombre d'injonctions et le nombre de contrôles » ne permet pas de conclure à une amélioration ou à une dégradation des conditions de sécurité des mineurs accueillis, l'augmentation du taux pouvant résulter soit d'une plus grande exigence ou vigilance des fonctionnaires lors des contrôles, soit d'un meilleur ciblage des contrôles (hiérarchisation des priorités dans l'organisation des visites), soit d'une dégradation de la qualité des pratiques des organisateurs.

4. Les principales observations de votre rapporteur spécial
a) Jusqu'où ira le service civique ?

Votre rapporteur spécial a souligné que la montée en puissance du service civique explique à elle seule l'augmentation des crédits du programme.

Ce choix politique clair se retrouve dans les éléments transmis par le Gouvernement : après avoir atteint 5 195 volontaires en 2010, le service civique devrait concerner 15 000 volontaires en 2011 et 25 000 en 2012.

Lors de la communication qu'elle a effectuée sur ce sujet en Conseil des ministres, le 23 mars 2011, Jeannette Bougrab, secrétaire d'Etat chargée de la jeunesse et de la vie associative, a qualifié le dispositif de « réel succès ».

Cependant, l'objectif à terme est plus flou. Certes, l'ambition d'atteindre 10 % d'une classe d'âge (soit environ 75 000 jeunes) dès 2014 a été réaffirmée par la secrétaire d'Etat au cours de cette communication mais elle a précisé que dans un cadre budgétaire contraint et au vu d'une évaluation approfondie, le Gouvernement suivra l'évolution des besoins et examinera, s'il y a lieu, l'éventualité d'une augmentation du nombre de volontaires.

Ce réalisme budgétaire s'impose d'autant plus que, comme l'a relevé notre ancien collègue Michel Sergent l'année dernière, l'évolution des crédits de la présente mission figurant à l'article 6 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 montre une progression, à périmètre constant, de 50 millions d'euros sur trois ans. Cela ne permet absolument pas de financer une progression significative vers cet objectif théorique. La somme nécessaire, soit 500 millions d'euros, dépasse d'ailleurs la totalité des crédits de la mission prévus pour 2014 (460 millions d'euros de CP).

Il conviendrait donc que le Gouvernement précise dès à présent le format que devra présenter le service civique en « régime de croisière ».

b) L'avenir du FEJ en question

L'autre « chantier » lancé par Martin Hirsch, lorsqu'il était haut commissaire à la jeunesse, ne semble pas devoir connaître le même destin.

Si aucune annonce n'a été faite, la trajectoire budgétaire du FEJ laisse à penser qu'il pourrait lui-même n'avoir été qu'une expérimentation.

Certes, la diminution de ses crédits (de 25 millions à 6 millions d'euros) s'inscrit dans une trajectoire globale. Toutefois, cette évolution pose clairement la question de la pérennité de cette structure.

Dans sa contribution à la dernière loi de règlement, Michel Sergent s'est interrogé à la fois sur le respect par l'Etat de son engagement à verser 150 millions d'euros à ce fonds et, plus encore, sur sa vocation à moyen terme.

Votre rapporteur spécial partage ces doutes et souhaite que le Gouvernement s'exprime en séance publique sur sa vision de l'avenir de cet outil.

c) Des temps difficiles pour les autres acteurs du programme

Enfin, comme ces deux dernières années, de nombreuses actions traditionnellement financées par le présent programme subissent de nouvelles coupes.

Au mieux, les crédits sont maintenus en euros courants, ce qui correspond à une diminution de moyens. Parfois, ils sont en baisse en valeur absolue, comme, par exemple, pour les subventions aux associations agréées.

Cet état de fait pourrait encore être aggravé par les 400 millions d'euros d'économies que l'Assemblée nationale est invitée à réaliser sur les crédits des missions du budget général.

Synthèse des principales observations de votre rapporteur spécial
sur le programme « Jeunesse et vie associative »

· Globalement, les crédits du programme 163 affichent une nouvelle hausse significative (+ 7,7 % à périmètre constant).

· Les dépenses fiscales rattachées au programme s'élèvent à 1 776 millions d'euros, soit 7,7 fois les CP demandés pour 2012.

· Le format du service civique à moyen terme doit être précisé car, malgré sa montée en puissance constante, l'objectif d'intégrer 10 % d'une classe d'âge, soit 75 000 jeunes, n'est pas pris en compte dans le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014.

· L'avenir et la vocation du Fonds d'expérimentations jeunesse (FEJ) doivent être débattus, sa trajectoire budgétaire entretenant des doutes quant à sa pérennité.

· Le gel ou les coupes dans les autres actions financées par ce programme risquent de se traduire par des difficultés sur le terrain, notamment pour les associations agréées par le ministère.