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Projet de loi de finances pour 2012 : Sport, jeunesse et vie associative

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Sport, jeunesse et vie associative ( rapport général - première lecture )

II. PRÉSENTATION DES DEUX PROGRAMMES

A. PROGRAMME 219 « SPORT »

Ce programme, placé sous la responsabilité du directeur des sports, poursuit l'objectif de promouvoir, dans un cadre sécurisé et de qualité, la pratique physique et sportive à tout niveau, ainsi que les valeurs qu'elle véhicule : sens de l'effort, du progrès, du dépassement de soi, du respect de l'autre, apprentissage des règles collectives, renforcement du lien social, universalité, etc.

1. Principaux chiffres

Le programme « Sport » regroupe 244,8 millions d'euros d'AE et 247,9 millions d'euros de CP, soit 51,9 % de l'ensemble des crédits de paiement de la mission.

De manière optique, les crédits semblent augmenter par rapport à ceux de la loi de finances pour 2011, qui ne s'élevaient qu'à 213,5 millions d'euros (en AE comme en CP). Toutefois, cette hausse ne traduit que le transfert, précédemment évoqué, de dotations se rapportant aux Centres de ressources, d'expertise et de performance sportive (CREPS) ainsi qu'au musée national du sport (MNS). Au contraire, à périmètre constant, les CP accusent une nouvelle baisse significative, de 5,4 % par rapport à 2011.

Le programme 219 est scindé en quatre actions, dont les crédits se répartissent comme indiqué dans le tableau ci-dessous.

Répartition par action des crédits demandés pour 2012

Intitulé de l'action

Autorisations d'engagement

(en euros)

Crédits de paiement

(en euros)

En % des CP du programme

Promotion du sport pour le plus grand nombre

8 063 355

8 213 355

3,3 %

Développement du sport de haut niveau

183 880 215

186 885 552

75,4 %

Prévention par le sport et protection des sportifs

19 445 825

19 445 825

7,8 %

Promotion des métiers du sport

33 371 502

33 371 502

13,5 %

Source : projet annuel de performances « Sport, jeunesse et vie associative » annexé au projet de loi de finances pour 2012

A ces crédits, il convient d'ajouter un total de fonds de concours de 20,6 millions d'euros en AE et de 20 millions d'euros en CP. Il s'agit, pour l'essentiel, du fonds de concours de 19,5 millions d'euros du CNDS en faveur de l'action n° 1 « Promotion du sport pour le plus grand nombre ».

En outre, il est à noter que deux dépenses fiscales lui sont rattachées, en particulier l'exonération, dans la limite de 14,5 % d'un plafond révisable chaque année, des sommes perçues par les arbitres et juges sportifs. Selon les estimations de la direction du budget, le coût de ladite exonération serait de l'ordre de 16 millions d'euros.

2. Justification des crédits
a) Les dépenses de fonctionnement

Les dépenses de fonctionnement représentent 106 millions d'euros de CP pour 2012, soit 56,7 % des crédits du programme.

Ces dépenses sont essentiellement portées par les actions n° 2 « Développement du sport de haut niveau » et n° 4 « Promotion des métiers du sport ». Elles comprennent, en particulier :

une subvention pour charge de service public à l'INSEP, pour un montant de 20,8 millions d'euros en AE et en CP. Il convient de rappeler que, depuis 2010, l'INSEP prend en charge les rémunérations de ses personnels, auparavant gérées par le ministère. Celles-ci représenteront 16,6 millions d'euros en 2012 ;

- des subventions atteignant, au total, 17 millions d'euros (AE = CP) versées, au travers du programme n° 4, à trois écoles nationales afin de permettre la rémunération de leur personnel ;

5,6 millions d'euros de subventions pour charges de service public afin de permettre le soutien au fonctionnement des filières d'accès au sport de haut niveau au sein des opérateurs principaux du programme « Sport », en particulier les centres régionaux d'éducation physique et de sport (CREPS) et les écoles nationales ;

- des dépenses de fonctionnement courant, pour 8,7 millions d'euros, en AE et 11,7 millions d'euros en CP, correspondant en grande partie aux loyers versés au prestataire de la rénovation de l'INSEP.

En outre, pour la première fois cette année, les CREPS se voient transférer, comme tous les autres opérateurs du programme ces dernières années, les crédits nécessaires à la gestion de leur masse salariale (42,6 millions d'euros en AE et en CP), qui proviennent du programme 124 « Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative ».

b) Les dépenses d'investissement

Exclusivement portées par l'action n° 2 « Développement du sport de haut niveau », ces dépenses s'élèvent, pour 2011, à 22,5 millions d'euros en AE et à 22,4 millions d'euros de CP, soit 12 % des CP du programme. Ces crédits se décomposent, pour l'essentiel, de la façon suivante :

- d'une part, 3 millions d'euros en AE et 14,3 millions d'euros de CP sont consacrés à la rénovation de l'INSEP ;

- d'autre part, 19,5 millions d'euros en AE et 8,1 millions d'euros en CP concernent les travaux de modernisation à effectuer dans les CREPS et certaines écoles accueillant notamment des pôles des filières d'accès au sport de haut niveau.

c) Les dépenses d'intervention

Les dépenses d'intervention représentent 118,8 millions d'euros d'AE et de CP, soit 63,6 % de l'ensemble des CP du programme.

L'importance de ces crédits, portés par l'ensemble des actions du programme, montre bien que la mise en oeuvre de celui-ci est effectuée principalement par de nombreux opérateurs, à commencer par les fédérations sportives.

Les principaux postes de dépenses sont les suivants :

subventions aux fédérations sportives, à la fois au titre de l'action n° 1 « Promotion du sport pour le plus grand nombre », à hauteur de 2,1 millions d'euros, de l'action n° 2 « Développement du sport de haut niveau », à hauteur de 55,4 millions d'euros et de l'action n° 3 « Prévention par le sport et protection des sportifs », à hauteur de 7 millions d'euros (afin de soutenir les actions de prévention du dopage) ;

pénalité versée par l'Etat (nette de la redevance pour bénéfices) au concessionnaire du stade de France, en l'absence d'un club de football résident, à hauteur de 12 millions d'euros ;

subvention à l'Agence française de lutte contre le dopage (AFLD), à hauteur de 7,8 millions d'euros, et contribution annuelle de la France au fonctionnement de l'Agence mondiale antidopage (AMA) pour 0,6 million d'euros.

3. Objectifs et indicateurs

Après une évolution notable en 2010, le volet performances du programme apparaît stabilisé dans le présent projet de loi de finances (tout comme l'année dernière).

Ainsi aucune modification du nombre d'objectifs ou de leur libellé n'est envisagée.

S'agissant des indicateurs, une seule évolution est prévue, dans le libellé de l'indicateur 6.2, anciennement dénommé « Part des formations assurées dans le réseau des établissements correspondant aux activités en environnement spécifique et aux secteurs en tension ». Il est ainsi proposé pour 2012 de prendre en compte la notion de « coeur de métier », c'est-à-dire non seulement les activités en environnement spécifique et les secteurs en tension mais également les autres priorités ministérielles.

Le nouveau libellé de l'indicateur 6.2 serait donc le suivant : « Part des formations assurées dans le réseau des établissements correspondant aux secteurs cibles « coeur de métier » ». Une décomposition de cet indicateur serait assurée pour identifier la part correspondant à chacune des trois strates : environnement spécifique, secteurs en tension, autres activités prioritaires dont nouveaux diplômes, cette décomposition étant, selon le ministère, de nature à faciliter le pilotage des établissements dans le cadre des contrats de performance.

4. Les principales observations de votre rapporteur spécial
a) Une débudgétisation de fait

Il est tout d'abord frappant de constater à quel point la politique du sport semble « débudgétisée ».

C'est en partie vrai pour ce qui concerne les fonctions support du présent programme : si les dépenses correspondantes figurent bien dans le budget général, elles ne sont pas inscrites dans la mission « Sport, jeunesse et vie associative ». Or il s'agit, pour le sport, d'une somme de 309,8 millions d'euros (en AE comme en CP) et, pour les emplois, d'une masse de 2 620 ETPT sous plafond.

Et c'est encore plus vrai pour ce qui concerne les moyens d'actions du CNDS, soit 276,6 millions d'euros en 2012 en provenance de l'Etat.

En agrégeant l'ensemble de ces sommes, il apparaît que moins de 30 % de l'effort financier de l'Etat en direction du sport est soumis à l'arbitrage des parlementaires au cours du débat sur le budget de la présente mission.

b) L'absence du provisionnement des primes aux médaillés olympiques pose un problème de sincérité budgétaire

Malgré cette débudgétisation, les crédits ont du mal à entrer dans l'épure, ce qui contraint le Gouvernement à certains tours de « passe-passe ». L'année dernière, la pénalité à verser au consortium gérant le Stade de France avait été sous-évaluée (voir infra).

Cette année, ce sont les crédits nécessaires au provisionnement des primes à verser aux médaillés olympiques et paralympiques des Jeux de Londres qui n'ont tout simplement pas été inscrits dans le programme.

Or, le 15 mars 2011, notre collègue Chantal Jouanno, alors ministre des sports, a annoncé la reconduction des primes des Jeux de Pékin (50 000 euros pour une médaille d'or, 20 000 euros pour une médaille d'argent et 13 000 euros pour une médaille de bronze).

Il s'agit là de sommes conséquentes puisque, en 2008, ce poste s'est élevé, en exécution à 4,1 millions d'euros. En effet, à l'issue des jeux olympiques et paralympiques de Pékin, 69 médaillés aux jeux olympiques ont reçu 2,2 millions d'euros de primes et 66 médaillés aux jeux paralympiques ont perçu 1,9 million d'euros.

Au vu des très faibles marges de ce programme en exécution, cette omission pose un réel problème de sincérité budgétaire.

c) La nécessité d'évaluer la cohérence de l'action et la qualité de la gestion du CNDS

L'importance des ressources du CNDS, détaillées dans l'encadré ci-après, conduit votre rapporteur spécial à s'interroger sur la gestion de cet établissement public.

Plusieurs types de questions se posent :

- d'une part, ses missions sont-elles correctement définies ? Celles-ci figurent à l'article R. 411-2 du code du sport, aux termes duquel le CNDS doit « contribuer au développement de la pratique du sport par le plus grand nombre, favoriser l'accès au sport de haut niveau et l'organisation de manifestations sportives, promouvoir la santé par le sport, améliorer la sécurité des pratiques sportives et la protection des sportifs et renforcer l'encadrement de la pratique sportive ». Il s'agit donc, peu ou prou, des mêmes (vastes) objectifs que ceux du programme. L'article R. 411-2 précise que le CNDS « exerce ces missions par l'attribution de concours financiers, sous forme de subventions d'équipement ou de fonctionnement, au Comité national olympique et sportif français, aux associations sportives, aux collectivités territoriales ou à leurs groupements, aux organismes assurant le fonctionnement des antennes médicales de prévention du dopage (...), ainsi qu'aux associations et groupements d'intérêt public qui interviennent dans le domaine des activités physiques et sportives ». Comme si cela ne suffisait pas, le Gouvernement ajoute parfois d'autres missions au CNDS, comme celle consistant à mettre en oeuvre l'engagement de l'Etat consistant à apporter une contribution de 150 millions d'euros pour la réalisation ou la rénovation des stades de football nécessaires à l'organisation de l'Euro 2016. Ce type de démarche est relativement inquiétante, le CNDS ne devant pas devenir un « fourre-tout » dont l'Etat se servirait pour débudgétiser telle ou telle dépense ;

- d'autre part, sa gouvernance permet-elle une gestion efficace et complémentaire de celle du présent programme ? Selon l'article R. 411-3 du code du sport, le CNDS est dirigé par un conseil d'administration qui réunit des représentants du Gouvernement, du monde sportif et des collectivités territoriales. Il convient de voir comment cette structure fonctionne en pratique et comment elle élabore ses choix afin de remplir aux mieux ses objectifs.

Au vu des sommes en jeu, votre commission des finances a demandé à la Cour des comptes de réaliser une enquête sur la gestion du CNDS, selon les dispositions du 2° de l'article 58 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).

Les ressources prévisionnelles du CNDS en 2012

Selon les documents budgétaires transmis à votre rapporteur spécial, l'établissement bénéficiera des recettes affectées suivantes en 2012 :

- le produit de la contribution de 5 % sur la cession à un éditeur ou distributeur de services de télévision des droits de diffusion de manifestations ou de compétitions sportives (article 302 bis ZE du code général des impôts dont l'assiette a été élargie en 2008 et article 53 de la loi de finances pour 2006) évalué à 43,4 millions d'euros ;

- un prélèvement de 1,8 % sur les sommes misées sur les jeux -hors paris sportifs- exploités en France métropolitaine et dans les départements d'outre-mer par la Française des jeux dans la limite d'un plafond, en 2008, de 163 millions d'euros indexé, chaque année, sur la prévision de l'indice des prix à la consommation hors tabac (soit un plafond de 173,8 millions d'euros en 2012) ;

- une contribution nouvelle de 1,8 % en 2012 (contre 1,5 % pour 2011) sur les mises jouées sur les paris sportifs de la Française des Jeux et des nouveaux opérateurs agréés, évaluée à 35,4  millions d'euros ;

- un prélèvement complémentaire de 0,3 % sur les mises de la Française des jeux (hors paris sportifs), plafonné à 24 millions d'euros par an pour la période 2011-2015, en vue du financement de la construction ou de la rénovation des stades de l'Euro 2016.

Les ressources prévisionnelles affectées au CNDS s'élèvent ainsi à 276,6 millions d'euros pour 2012.

d) Un déséquilibre de plus en plus marqué en faveur du sport de haut niveau

S'agissant du budget stricto sensu, la tendance observée ces dernières années d'un gonflement de l'action 2 « Développement du sport de haut niveau » au détriment des autres (en particulier de l'action 1 « Promotion du sport pour le plus grand nombre ») se confirme.

Ainsi, les crédits de l'action 2, qui pesaient déjà 68 % des CP du programme en 2011, en représenteront 75,4 % en 2012. Dans le même temps, les crédits dévolus à l'action 1, en baisse en valeur absolue, passeront de 8,3 % à à peine 3,3 % des mêmes CP. D'après les documents budgétaires, l'augmentation (de 16 millions d'euros en 2011 à 19,5 millions d'euros en 2012) du fonds de concours du CNDS devrait en partie compenser la diminution des crédits de l'action 1. Votre rapporteur spécial en prend acte, même si la complexité de la mécanique budgétaire est rarement bonne conseillère.

Il serait donc précieux d'entendre les explications du Gouvernement sur ce sujet : la politique du développement du sport de masse, qui comporte des enjeux en termes d'éducation et de santé publique, et qui permet l'apparition des futurs sportifs de haut niveau, est-elle sacrifiée ou bien doit-elle être, à terme, entièrement sous-traitée au CNDS ?

e) Chantier de rénovation de l'INSEP : les retards de 2010 n'ont pas pu être rattrapés

D'après les éléments recueillis par votre rapporteur spécial, les retards observés en 2010 sur les chantiers de la zone dite « Sud » (installations sportives sous maîtrise d'ouvrage publique) n'ont pas pu être rattrapés. Ils concernent principalement la rénovation des complexes sportifs Nelson Paillou et Marie-Thérèse Eyquem.

Ainsi, la rénovation du gymnase Nelson Paillou a débuté en décembre 2009 pour une durée prévisionnelle de travaux de douze mois. Or, en mars 2010, il a été constaté que le type de fondation existant était différent de celui annoncé après diagnostic technique. Il a donc été nécessaire de reprendre les études et de modifier les options techniques prévues. Cet épisode a provoqué un retard de six mois qu'il n'a pas été possible de résorber, dans un contexte difficile (mise en service du logiciel de gestion budgétaire Chorus et dépôt de bilan de l'entreprise attributaire du lot « peinture »). Les ouvrages ont finalement été réceptionnés en juin 2011 avec un retard de six mois.

La rénovation du complexe sportif Marie-Thérèse Eyquem a démarré en février 2011. Le lancement des travaux, qui aurait dû intervenir en 2010, a été retardé par plusieurs changements de programme en phases d'études et de consultation des entreprises. Les travaux d'une durée prévisionnelle de huit mois aurait dû être terminés fin août 2011 pour la phase 1, et en octobre 2011 pour la phase 2 (espace récupération-balnéothérapie). Finalement, les deux phases devraient être réceptionnées ensemble en janvier 2012. Selon le ministère, le décalage du planning s'explique par la mise en service du logiciel Chorus qui est à l'origine « d'une notification tardive des marchés et de démobilisation des entreprises qui souffraient de retard de paiement ».

Enfin, l'opération de création d'un espace destiné au tir à l'arc (comprenant un bâtiment et un pas de tir) est retardée en raison de contraintes d'urbanisme. Une procédure de déclaration de projet a dû être lancée pour permettre la mise en compatibilité du plan local d'urbanisme de Paris avec cette opération. Cette procédure administrative devrait être menée à bien pour le début de l'année prochaine, ce qui permettrait un démarrage des travaux à la fin du premier trimestre 2012.

f) Stade de France : le risque lié à la pénalité de l'Etat s'accroît sensiblement

S'agissant du problème du Stade de France, déjà évoqué à de nombreuses reprises par notre ancien collègue Michel Sergent, votre rapporteur spécial relève avec inquiétude la forte augmentation du budget affecté à la pénalité à verser par l'Etat au consortium gestionnaire au titre de l'absence de club résident, qui devrait passer de 5 millions d'euros en 2011 à 12 millions d'euros en 2012.

D'après les renseignements transmis par le Gouvernement, cette évolution s'explique :

- par des raisons conjoncturelles, le contexte économique n'étant guère favorable au développement de la politique événementielle du stade, dont les bénéfices permettent de diminuer la pénalité de l'Etat ;

- mais aussi, ce qui est plus inquiétant, par des raisons structurelles. Ainsi, l'annuité traduit surtout les effets du nouveau partage de ressources financières (partenariats en matière de recettes publicitaires, notamment), plus favorable à la Fédération française de football (FFF) qu'au Consortium gérant le stade, qui découle du renouvellement en 2010 de la convention d'utilisation du Stade de France par la FFF, l'année 2012 étant la première enregistrant les répercussions financières de ce nouveau texte.

D'autre part, la Fédération française de rugby est désormais très engagée sur le projet devant aboutir, vers l'horizon 2016 ou 2017, à la construction de son propre « grand stade ».

Au vu des conséquences financières qu'aurait pour l'Etat une sous-utilisation du Stade de France, il est nécessaire que le ministre précise en séance publique sa position sur le sujet, et dise les mesures qu'il envisage de prendre pour garantir les intérêts financiers de l'Etat.

Synthèse des principales observations de votre rapporteur spécial
sur le programme « Sport »

· La politique du sport de l'Etat échappe largement à la présente mission, tant du fait du transfert de la fonction « support » au sein de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » que de l'importance croissance des crédits extra-budgétaires du CNDS.

· Les crédits nécessaires au paiement des primes de l'Etat aux futurs médaillés olympiques et paralympiques de Londres n'ont pas été provisionnés, alors que ces primes ont représenté une somme de 4,1 millions d'euros à l'issue des Jeux de Pékin. Cette omission pose un réel problème de sincérité budgétaire.

· La gestion du CNDS, auquel 276,6 millions d'euros de crédits d'origine étatique devraient être dévolus en 2012, doit être examinée de près. C'est pourquoi il est souhaitable que la Cour des comptes puisse enquêter sur la question, conformément aux dispositions du 2° de l'article 58 de la loi organique relative aux lois de finances.

· La croissance de l'action 2 « Développement du sport de haut niveau » se confirme année après année, alors que, dans le même temps, les crédits budgétaires consacrés au sport pour le plus grand nombre ne représentent plus que 3,3 % des crédits du programme.

· Les retards observés en 2010 sur les chantiers de la zone dite « Sud » (installations sportives sous maîtrise d'ouvrage publique) du chantier de rénovation de l'INSEP n'ont pu être rattrapés.

· La forte augmentation du budget affecté à la pénalité à verser par l'Etat au consortium gestionnaire du Stade de France, au titre de l'absence de club résident, est inquiétante car elle s'explique notamment par des raisons structurelles (renégociation du contrat de la Fédération française de football). Le possible départ, à terme, du rugby est également lourd de menaces pour l'avenir.