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Projet de loi de finances pour 2012 : Sport, jeunesse et vie associative

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Sport, jeunesse et vie associative ( rapport général - première lecture )

LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

I. MODIFICATION DES CRÉDITS À TITRE RECONDUCTIBLE

En première délibération, à l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a minoré d'un million d'euros les crédits du programme « Jeunesse et vie associative », au titre de la mise en oeuvre du plan d'économies supplémentaires d'un milliard d'euros annoncé par le Premier ministre, le 24 août 2011. Cette baisse porte sur les crédits destinés au fonds d'expérimentations en faveur de la jeunesse (FEJ), dont la dotation budgétaire est ainsi ramenée à 5 millions d'euros pour 2012.

En seconde délibération, à l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a procédé à une réduction supplémentaire de 2,5 millions d'euros des AE et des CP de la mission au titre du plan « Fillon II ». Cette diminution est répartie de la façon suivante :

- 2,1 millions d'euros sur le programme « Sport » (2 millions d'euros sur les crédits d'intervention et 0,1 million d'euros sur les dépenses de communication et les frais de représentation du programme) ;

- 0,4 million d'euros sur le programme « Jeunesse et vie associative », correspondant à des économies sur les dépenses de communication et frais de représentation du programme.

II. MODIFICATION DES CRÉDITS À TITRE NON RECONDUCTIBLE

L'Assemblée nationale a procédé, en seconde délibération, à une majoration des crédits de la mission de 10,2 millions d'euros  (en AE et en CP), à titre non reconductible (9 millions d'euros sur le programme « Sport » et 1,2 million d'euros sur le programme « Jeunesse et vie associative »).

III. SOLDE DE CES MODIFICATIONS DES CRÉDITS

Le solde de ces modifications aboutit à augmenter les autorisations d'engagement et les crédits de paiement de la mission « Sport, jeunesse et vie associative » de 6,7 millions d'euros.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 19 octobre 2011, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Jean-Marc Todeschini, rapporteur spécial, sur la mission « Sport, jeunesse et vie associative ».

M. Jean-Marc Todeschini, rapporteur spécial. - C'est la première fois que j'ai à vous présenter le rapport sur la mission « Sport, jeunesse et vie associative » au nom de notre commission, cette charge étant auparavant dévolue à notre ancien collègue Michel Sergent.

Cette mission fait partie des plus petites du budget général. C'est encore plus vrai depuis l'année dernière : en effet, le programme de « soutien » de la mission, qui portait notamment l'ensemble des effectifs, a été fusionné au sein du programme 124, figurant dans la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », pour y prendre l'appellation « Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative ».

En conséquence, cette mission ne compte désormais plus que deux programmes, intitulés « Sport » et « Jeunesse et vie associative ». Ses crédits de paiement (CP) n'atteignent que 477,9 millions d'euros et elle ne rémunère plus directement aucun emploi. La marge d'arbitrage du Parlement sur ces crédits est donc réduite à la portion congrue.

Dans l'ensemble, à périmètre constant, les crédits de la mission sont en augmentation de 1 %. Comme ces dernières années, cette évolution résulte de deux mouvements opposés : d'une part, une diminution notable, de 5,6 %, de la dotation du programme « Sport » et, d'autre part, une hausse importante, de 7,7 %, des crédits du programme « Jeunesse et vie associative ».

Tout d'abord, s'agissant du programme « Sport », les moyens sont donc en baisse. Encore faut-il préciser que les 247,9 millions d'euros de CP demandés ne représentent guère que 30 % des fonds dévolus à la politique sportive de l'Etat.

Il faudrait, en effet, ajouter à la fois les crédits du programme support qui sont affectés à cette politique - soit 309,8 millions d'euros de crédits et 2 620 emplois en équivalents temps plein travaillés (ETPT) sous plafond - et les 276,6 millions d'euros de ressources affectées à l'établissement public « Centre national pour le développement du sport » (CNDS).

Hormis le constat de cette débudgétisation, mes principales observations sont les suivantes.

En premier lieu, il est indispensable de disposer d'une évaluation claire de l'action et de la gestion du CNDS. Comme nous l'avons vu, il dispose de davantage de crédits que le ministre des sports. De plus, l'article R. 411-2 du code du sport lui donne de vastes missions. Quant à sa gouvernance, elle est « collégiale », réunissant représentants du Gouvernement, représentants du « monde sportif », personnalités qualifiées et représentants des collectivités territoriales. Au vu des enjeux, il me semble que nous devons nous assurer que tout cela fonctionne bien et que l'action du CNDS s'articule de manière efficace avec celle du Gouvernement. C'est pourquoi j'estime qu'il serait utile de demander à la Cour des comptes de faire une enquête sur ce sujet, conformément aux dispositions de l'article 58-2° de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).

Ensuite, pour ce qui concerne le budget stricto sensu, on observe un fort déséquilibre. Ainsi, les crédits de l'action 2 « Développement du sport de haut niveau », qui pesaient déjà 68 % des CP du programme en 2011, en représenteront 75,4 % en 2012. Dans le même temps, les crédits dévolus à l'action 1 « Promotion du sport pour le plus grand nombre », en baisse en valeur absolue, passeront de 8,3 % à peine 3,3 % des mêmes CP. D'après les documents budgétaires, l'augmentation du fonds de concours du CNDS devrait en partie compenser la diminution des crédits de l'action 1. Il serait néanmoins précieux d'entendre les explications du Gouvernement sur ce sujet : la politique du développement du sport de masse, qui comporte des enjeux en termes d'éducation et de santé publique, est-elle sacrifiée ou bien doit-elle être, à terme, entièrement sous-traitée au CNDS ?

S'agissant du problème du Stade de France, je vous rappelle qu'aux termes du contrat de concession conclu dans l'urgence en avril 1995, l'Etat doit verser chaque année une pénalité au concessionnaire en raison de l'absence d'un club de football résident. Cette pénalité, de 16 millions d'euros par an en valeur 2012, est réduite par une redevance due à l'Etat en cas de bénéfice supérieur à celui figurant dans la simulation de référence du contrat. Pour 2012, la pénalité nette de l'Etat apparaît en forte augmentation et devrait passer à 12 millions d'euros - contre 8,2 millions d'euros en réalisation probable 2011. Cette évolution s'explique, en partie, par le contexte économique, mais aussi, ce qui est plus inquiétant, par des raisons structurelles. Ainsi, l'annuité traduit surtout les effets du nouveau partage de ressources financières entre la Fédération française de football (FFF) et le consortium gérant le Stade de France, bien plus favorable à la FFF que le contrat antérieur. D'autre part, la Fédération française de rugby (FFR) est désormais très engagée sur le projet devant aboutir, vers l'horizon 2016 ou 2017, à la construction de son propre « grand stade ». Au vu des conséquences financières qu'aurait pour l'Etat une sous-utilisation du Stade de France, il est nécessaire que le ministre précise en séance publique sa position sur le sujet, et dise les mesures qu'il envisage de prendre pour garantir les intérêts financiers de l'Etat.

J'en arrive au programme « Jeunesse et vie associative ».

Celui-ci regroupe 230 millions d'euros d'AE et de CP, soit 48,1 % des CP de la mission. Comme je l'ai indiqué, à périmètre constant, les crédits affichent une augmentation de 7,7 % par rapport à 2011. Rappelons que cette hausse fait suite à une progression de 10 % l'année dernière et de 60,5 % en 2010. A l'instar du programme « Sport », ce programme ne comporte aucun emploi rémunéré inclus dans le plafond d'emplois du ministère. Mais il faut noter que 121,9 millions d'euros de crédits et 1 081 ETPT sont inscrits, au titre du soutien au présent programme, au sein du programme 124 de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ». Au-delà de ces dotations, pas moins de treize dépenses fiscales, dont le coût cumulé pour l'Etat est évalué à 1 776 millions d'euros, sont rattachées à ce programme. Il s'agit, pour l'essentiel, des différentes réductions d'impôts accordées au titre des dons aux « bonnes oeuvres ».

Comme pour le sport, on relève un grand déséquilibre des choix budgétaires avec, d'un côté, un service civique qui monte en puissance et capte entièrement (et même au-delà) la hausse des crédits et, de l'autre, une politique d'austérité.

Ainsi, 108 millions d'euros sont destinés à assurer le financement de la subvention pour charges de service public de l'Agence pour le service civique (ASC), devenue, en un an, le principal opérateur du programme. Pour avoir le « coût complet », il faut ajouter les 26 millions d'euros de remboursement à l'ACOSS de cotisations de retraite non-perçues pour les volontaires du service civique. Les chiffres fournis par le Gouvernement sur l'évolution du nombre des volontaires sont éloquents : après avoir atteint 5 195 volontaires en 2010, le service civique devrait concerner 15 000 volontaires en 2011 et 25 000 en 2012. Lors de la communication qu'elle a effectuée sur ce sujet en Conseil des ministres, le 23 mars 2011, Jeannette Bougrab, secrétaire d'Etat chargée de la jeunesse et de la vie associative, a qualifié le dispositif de « réel succès ». J'en prends acte tout en considérant qu'à terme, l'objectif est plus flou. Certes, l'ambition d'atteindre 10 % d'une classe d'âge dès 2014 a été réaffirmée par la secrétaire d'Etat mais la contrainte budgétaire va peser de plus en plus lourdement. En effet, selon la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014, les crédits de la mission doivent progresser, à périmètre constant, de 50 millions d'euros sur trois ans. Cela ne permet absolument pas de financer 75 000 volontaires du service civique. Il conviendrait donc que le Gouvernement précise dès à présent le format que devra présenter ce dispositif en « régime de croisière ».

Le Fonds d'expérimentations pour la jeunesse (FEJ), qui est l'autre grand « chantier » lancé par Martin Hirsch, lorsqu'il était haut commissaire à la jeunesse, ne semble pas aussi favorisé que le service civique. Il s'agissait, je vous le rappelle, de favoriser la réussite scolaire des élèves et d'améliorer l'insertion sociale et professionnelle des jeunes de moins de 25 ans par le financement d'expérimentations d'actions innovantes en faveur des jeunes. En cas de réussite, ces expérimentations pouvaient éventuellement être généralisées. Si aucune annonce n'a été faite, la trajectoire budgétaire du FEJ laisse à penser qu'il pourrait lui-même n'avoir été qu'une expérimentation. Certes, la diminution de ses crédits, de 25 millions à 6 millions d'euros, s'inscrit dans une trajectoire globale. Toutefois, cette évolution pose clairement la question de la pérennité de cette structure. Dans sa contribution à la dernière loi de règlement, Michel Sergent s'était interrogé à la fois sur le respect par l'Etat de son engagement à verser 150 millions d'euros à ce fonds et, plus encore, sur sa vocation à moyen terme. Je partage ces doutes et je souhaite que le Gouvernement s'exprime en séance publique sur sa vision de l'avenir de cet outil.

Enfin, comme ces deux dernières années, de nombreuses actions traditionnellement financées par le présent programme subissent de nouvelles coupes. Au mieux, les crédits sont maintenus en euros courants, ce qui correspond à une diminution de moyens. Parfois, ils sont en baisse en valeur absolue, comme, par exemple, pour les subventions aux associations agréées. Cet état de fait pourrait encore être aggravé par les 400 millions d'euros d'économies que l'Assemblée nationale est invitée à réaliser sur les crédits des missions du budget général.

A l'issue de cet examen, j'avoue être réticent face à ce budget déséquilibré, dans lequel le gonflement d'une ligne ne saurait masquer le choix de faire porter l'ensemble des efforts aux acteurs de terrain, qu'il s'agisse du financement du sport pour tous ou des associations de proximité. En l'état, du fait du peu de temps dont j'ai disposé pour procéder à cet examen, et dans l'attente des arbitrages que devra rendre l'Assemblée nationale, je recommande à la commission de réserver sa position sur l'adoption des crédits de la mission « Sport, jeunesse et vie associative ».

M. Philippe Marini, président. - Merci au rapporteur spécial pour sa présentation argumentée. Je pense aussi que nous pouvons rendre hommage à notre ancien collègue Michel Sergent, qui, en plus de sa convivialité, était très efficace dans sa mission de rapporteur spécial. Pour revenir au sujet, je vois que de nombreux commissaires ont des questions à poser...

M. Roland du Luart. - Je partage les inquiétudes de Jean-Marc Todeschini concernant la pénalité due au Stade de France. Nous savons tous combien l'équilibre financier est difficile à atteindre pour les grandes infrastructures sportives. Dans ces conditions, l'Etat n'est-il pas fondé à mettre la FFR devant ses responsabilités sur son projet de grand stade ?

M. Serge Dassault. - A propos du même sujet, je voudrais savoir quelles modalités de financement sont prévues pour ce stade de rugby. L'Etat doit-il participer financièrement à ce projet ?

M. Éric Doligé. - Une problématique voisine concerne les « grandes salles » de sport, également appelées « Arenas ». Je crois que le monde sportif attend plusieurs dizaines de millions d'euros d'aides publiques à ce titre. Ce budget contient-il des financements de tels équipements ?

M. Pierre Jarlier. - Ma question concerne le Fonds de coopération de la jeunesse et de l'éducation populaire (FONJEP), qui apporte une aide indispensable à l'emploi associatif. Le rapporteur spécial pourrait-il préciser comment évoluent les crédits dont il bénéficie dans ce budget 2012 ?

M. Vincent Delahaye. - A propos du « grand stade » de rugby, je voudrais préciser, en tant qu'élu de Massy, site d'accueil possible de cette infrastructure, que la FFR n'envisage pas de solliciter une aide financière de l'Etat. Pour boucler son opération, elle compte essentiellement sur ses fonds propres et sur l'apport d'investisseurs privés qui l'accompagneraient dans cette démarche. Cela dit, la construction d'un nouveau stade affecterait bien le budget de l'Etat, ne serait-ce qu'au travers de la pénalité qu'il doit verser au consortium « Stade de France ». Celle-ci augmente d'ailleurs déjà hors « effet rugby ». Est-il possible d'évaluer le coût pour l'Etat d'un éventuel retrait du rugby du Stade de France ?

D'autre part, je voudrais exprimer mon inquiétude face au coût des mises aux normes des équipements sportifs, que l'on peut constater, par exemple, dans les stades devant accueillir l'Euro 2016 de football. Ces dépenses peuvent-elles constituer une priorité dans notre situation budgétaire actuelle ? J'estime, pour ma part, que les normes édictées par l'Union des associations européennes de football (UEFA) ne sont plus en rapport avec nos moyens...

M. François Trucy. - Au sujet du CNDS, je voudrais simplement préciser que les ressources dont il bénéficie proviennent, dans leur grande majorité, de prélèvement sur les mises des jeux de la Française des jeux ou des paris sportifs en ligne. L'action du CNDS consiste ensuite à redistribuer ces fonds, en lien avec le ministère des sports.

M. Philippe Marini, président. - Le rapporteur spécial a justement proposé de demander à la Cour des comptes une enquête sur le CNDS au titre de l'article 58-2° de la LOLF et, en anticipant un peu, je considère que c'est une demande opportune. Nous devons y voir plus clair sur la gestion des sommes qui transitent par cet établissement public.

M. Georges Patient. - La Guyane doit accueillir un institut de formation et d'accès au sport de haut niveau, afin de faire émerger et de préparer nos athlètes de demain. Est-il possible d'avoir des détails sur les crédits consacrés à ce chantier ?

M. Roger Karoutchi. - J'en reviens au Stade de France, pour indiquer que si la pénalité de l'Etat augmente, c'est notamment parce que la région Ile-de-France lui verse moins d'argent ! Elle reçoit, en effet, des sollicitations très nombreuses afin de financer des spectacles de toute sorte devant se dérouler dans un Stade de France qui accueille moins d'événements sportifs qu'auparavant, mais je veille à ce qu'elle se montre parcimonieuse. La région n'a pas vocation à assurer l'équilibre financier du consortium.

Par ailleurs, je voudrais préciser à Vincent Delahaye que la FFR ne compte peut-être pas demander de subvention à l'Etat pour construire son propre stade, mais qu'elle en a, en tout cas, demandé une - conséquente - à la région. Je m'y suis opposé car je suis persuadé que, si l'on construit un autre stade de ce niveau en Ile-de-France, on multipliera les demandes de financement de manifestations en tout genre uniquement destinées à rentabiliser ces équipements. A mes yeux, un tel chantier ne correspond pas au besoin de la région parisienne en matière d'organisation d'événements sportifs.

M. Jean Arthuis. - Je voudrais prolonger le propos de Vincent Delahaye relatif aux fédérations sportives qui édictent une grande quantité de normes, par exemple sur l'encadrement des sportifs, la taille des vestiaires ou les locaux réservés aux arbitres... En pratique, ces fédérations sont des activatrices de dépenses publiques locales et je crois que nous devrions leur adresser un « message ».

M. Yannick Botrel. - Au sujet du Stade de France, je crois que la pénalité de l'Etat est plafonnée à 16 millions d'euros. En outre, je m'interroge car la FFF semble gagnante dans l'opération, au détriment des finances publiques. J'aimerais bien comprendre par quel mécanisme on aboutit à ce résultat.

M. Francis Delattre. - L'origine de la pénalité due par l'Etat au consortium « Stade de France » est l'absence de club résident. Or, aux yeux des habitants de la région, le « vrai » stade de football de la région reste le Parc des princes. Certes, celui-ci doit être rénové, ce qui emmènera peut-être le Paris Saint-Germain à Saint-Denis pendant une saison. Mais, à moyen terme, seul le club de rugby du Stade français serait en mesure de remplir régulièrement le Stade de France... à ce détail près qu'il construit, lui aussi, son propre stade, à côté du Parc des princes ! Je crois donc qu'il faut que le monde du rugby, à commencer par la FFR, s'accorde avec le consortium.

M. Philippe Marini, président. - On se demande où est l'Etat dans l'ensemble de ces débats...

M. Jean-Marc Todeschini, rapporteur spécial. - Je vais aller dans le sens de la plupart des observations des commissaires en étant assez bref, certains intervenants ayant déjà répondu aux questions des autres.

Est-il raisonnable d'envisager la construction d'un autre grand stade en région parisienne ? C'est bien en ces termes que la question se pose et il faudra que le ministre nous réponde lors de la séance publique, d'autant que ce chantier devrait comporter une part de financement public, que celui-ci vienne de l'Etat, de la région ou d'autres collectivités.

M. Vincent Delahaye. - Juste une remarque. Le coût de cet équipement serait de l'ordre de 600 millions d'euros. Mais il serait bien plus fonctionnel que le Stade de France, dont la conception n'est pas extraordinaire. En tout cas, c'est un vrai sujet et il serait utile que nous entendions les initiateurs du projet.

M. Jean-Marc Todeschini, rapporteur spécial. - Au sujet du contrat de concession liant l'Etat au consortium, je rappelle qu'il a été signé, pour une durée de trente ans, entre les deux tours de l'élection présidentielle de 1995, à un moment où il fallait absolument lancer le chantier dans la perspective de la coupe du monde de football de 1998. L'Etat n'était donc pas en position de force.

Ensuite, les fédérations de football et de rugby ont-elles-mêmes conclu des conventions avec le consortium afin de disposer d'un cadre pour l'organisation de leurs matchs. La FFF vient de renégocier la sienne et d'obtenir un partage plus avantageux des bénéfices. Mais cela aboutit à minorer le résultat du consortium qui, lui-même, diminue le montant de la pénalité pour absence de club résident. C'est pourquoi cette pénalité versée par l'Etat doit augmenter en 2012. Cependant, comme l'a indiqué Yannick Botrel, elle est plafonnée et ne peut pas excéder 16 millions d'euros en valeur de 2012.

Au sujet des Arenas, aucune ligne budgétaire n'est prévue l'an prochain.

Sur les postes FONJEP, il est proposé de reconduire la ligne budgétaire de l'année dernière, soit 25 millions d'euros.

A propos du CNDS, je confirme ce qu'a dit François Trucy : ses financements proviennent, pour l'essentiel, de prélèvements sur les mises de la Française des jeux ou sur les paris sportifs. Il dispose également d'une fraction de la taxe sur les droits de diffusion des événements sportifs. Au vu des sommes en jeu, un éclairage de la Cour des comptes nous serait précieux.

Pour répondre à Georges Patient, je n'ai pas vu de ligne budgétaire spécifique sur le futur institut de formation et d'accès au sport de haut niveau guyanais, mais cette dépense relève sans doute des contrats de plan Etat-régions et transite peut-être par le CNDS. Le ministre devrait pouvoir vous le confirmer.

Enfin, je partage le sens de l'intervention du président Jean Arthuis sur les conséquences financières des normes édictées par les fédérations sportives.

M. Christian Bourquin. - Je voudrais simplement souligner que la France dispose déjà d'une base sportive nationale, à Font-Romeu. Or l'Etat tend à se décharger de ses responsabilités sur la région et à laisser cette remarquable infrastructure se dégrader. C'est pourquoi plusieurs fédérations choisissent d'entraîner leurs athlètes à l'étranger, alors même que nous disposons d'un tel site. Cela n'est pas acceptable et je le dirai.

M. Philippe Marini, président. - Mes chers collègues, il est temps de conclure. Je pense que notre commission s'associe aux interrogations du rapporteur spécial ainsi qu'à sa demande d'enquête à la Cour des comptes sur le CNDS. Peut-être que, par ailleurs, s'il le souhaite, la question des grands stades pourrait faire l'objet d'un de ses contrôles ultérieurs.

Sur cette mission, qui implique plusieurs grands opérateurs, nous devrons veiller à ce qu'ils soient bien soumis aux mêmes normes de rigueur que l'Etat. Et nous devrons aussi nous montrer attentifs au résultat des dépenses fiscales, dont Jean-Marc Todeschini a justement souligné le poids.

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale. - Je prêterai une grande attention à l'ensemble des niches fiscales dans nos prochains débats sur le projet de loi de finances pour 2012.

A l'issue de ce débat, la commission décide de réserver sa position sur les crédits de la mission « Sport, jeunesse et vie associative ».

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Réunie à nouveau le jeudi 17 novembre 2011, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la commission, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale, a décidé de proposer au Sénat le rejet des crédits de la mission « Sport, jeunesse et vie associative ». Puis elle a décidé de proposer l'adoption d'un l'amendement portant article additionnel après l'article 61 bis.