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Projet de loi de finances pour 2012 : Agriculture, pêche, alimentation, forêts et affaires rurales

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Agriculture, pêche, alimentation, forêts et affaires rurales ( rapport général - première lecture )

N° 107

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 novembre 2011

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2012, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par Mme Nicole BRICQ,

Sénatrice,

Rapporteure générale.

TOME III

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 3

AGRICULTURE, PÊCHE, ALIMENTATION, FORÊT
ET AFFAIRES RURALES

COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE :

DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL 

Rapporteurs spéciaux : MM. Yannick BOTREL et Joël BOURDIN

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini, président ; M. François Marc, Mmes Michèle André, Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, Aymeri de Montesquiou, Roland du Luart, vice-présidents ; M. Philippe Dallier, Mme Frédérique Espagnac, MM. Claude Haut, François Trucy, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Pierre Caffet, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Jean Germain, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (13ème législ.) : 3775, 3805 à 3812 et T.A. 754

Sénat : 106 (2011-2012)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

1. Doté de 3,56 milliards d'euros en AE et de 3,59 milliards d'euros en CP, le projet de budget 2012 de la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales » enregistre une baisse de ses crédits par rapport à la loi de finances initiale pour 2011 : les AE et les CP diminuent respectivement de 0,47 % et de 1,93 % avant le vote de l'Assemblée nationale. Les dotations pour 2012 se caractérisent donc par de moindres écarts par rapport aux plafonds définis par la programmation pluriannuelle en vigueur.

Ces évolutions doivent être nuancées puisque l'Assemblée nationale a majoré de 174,24 millions d'euros en AE et en CP les crédits de la mission. Cette majoration résulte en réalité de la combinaison de l'augmentation, d'une part, de 210 millions d'euros visant à financer la mesure d'exonération de cotisations sociales des employeurs agricoles et, d'autre part, de la minoration de 35,76 millions d'euros en application des plans d'économies supplémentaires annoncés par le Premier ministre les 24 août et 7 novembre 2011.

Il en résulte un niveau de dotations de la mission s'élevant à 3,74 milliards d'euros en AE et 3,77 milliards d'euros en CP dans le présent projet de loi de finances pour 2012.

2. La mission doit être replacée dans le contexte des différents concours publics à l'agriculture. Elle ne représente en effet qu'environ 20 % de ceux-ci, tandis que l'Union européenne en fournit plus de la moitié.

3. Les dépenses fiscales ne sont toujours pas récapitulées au niveau de la mission. Les efforts dans leur présentation au sein du projet annuel de performances doivent être poursuivis, de manière à pouvoir mieux évaluer ces dispositifs. Le résultat des évaluations issues du rapport, rendu public en septembre 2011, du comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, présidé par Henri Guillaume, semble toutefois satisfaisant pour la mission. Ce rapport a, en effet, jugé efficaces la grande majorité des mesures rattachées cette dernière.

4. Les réformes des opérateurs appelées par la RGPP devraient en 2012 permettre, pour la première fois, de dégager de réelles économies, à l'exception de l'ONF qui rencontre des difficultés spécifiques depuis trois ans. De tels résultats doivent être confirmés et, surtout, ne pas se traduire par une détérioration des prestations offertes.

5. La question des aléas climatiques, économiques et sanitaires subis par le monde agricole ne fait pas l'objet d'une prise en charge satisfaisante par les différents programmes de la mission. De ce point de vue, le chantier de la couverture des risques par les mécanismes de marché doit être relancé alors que l'assurance récolte se diffuse trop lentement. La loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche obligeait le Gouvernement à présenter avant décembre 2010 « les conditions et les modalités d'un mécanisme de réassurance publique qui pourrait être mis en place en réponse à des circonstances exceptionnelles touchant le secteur agricole », mais ce rendez-vous n'a pas été honoré. La réflexion doit être poursuivie et appréhendée au regard du coût budgétaire considérable que représenterait une éventuelle réassurance publique.

6. La concentration des crédits de titre 2 de la mission au sein du programme support 215 n'est plus justifiée par les adaptations liées à la mise en oeuvre de la LOLF ou par la réorganisation en voie d'achèvement du ministère. Une ventilation des dépenses de personnel entre les différents programmes est donc toujours attendue à l'occasion du prochain projet de loi de finances.

7. Les ressources du compte spécial « Développement agricole et rural » paraissent mieux utilisées. Cette évolution fait suite au constat enregistré avant 2011 d'écarts persistants entre les recettes et les dépenses du compte, toujours au profit des premières. Cependant, la justification des dépenses reste insuffisante pour s'assurer que les crédits ne sont pas distribués en vertu d'une logique d'abonnement des organisations par lesquelles ils transitent.

En application de l'article 49 de la LOLF, pour le retour des réponses du Gouvernement aux questionnaires budgétaires concernant le présent PLF, la date limite était fixée au 10 octobre 2011.

A cette date, 87 % des réponses au questionnaire budgétaire étaient parvenues à vos rapporteurs spéciaux. Ce taux de réponse s'est légèrement détérioré par rapport à l'année dernière, puisqu'il s'élevait à 92 % à la même date. Or, il s'agissait d'une amélioration sensible par rapport à l'année précédente où ce taux n'était que de 52 %.

L'effort fourni par les services du ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l'aménagement du territoire, depuis deux ans doit être salué mais vos rapporteurs spéciaux les invitent à ne pas le relâcher.

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION

A. UN BUDGET QUI PASSE SOUS LA BARRE DES 3,6 MILLIARDS D'EUROS EN 2012

1. Des crédits en baisse par rapport à ceux votés en 2011...

Le présent projet de loi de finances propose de doter la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales » (APAFAR), portée par le ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l'aménagement du territoire (MAAPRAT), de 3,566 milliards d'euros en AE et 3,598 milliards d'euros en CP pour 2012.

Evolution 2011-2012 de la mission
« Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales »

(en millions d'euros et en %)

Programmes

LFI 2011

PLF 2012

Évolution

AE

CP

AE

CP

AE

CP

154 « Economie et développement durable de l'agriculture, de la pêche et des territoires »

1 974,27

2030,79

1 955,79

1 986,54

-1,00 %

-2,20 %

149 « Forêt »

359,84

371,01

353,77

362,53

-1,80 %

-2,40 %

206 « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation »

504,85

509,48

494,28

494,46

-2,00 %

-3,00 %

215 « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture »

744,36

757,85

762,63

754,88

+2,00 %

-1,00 %

Total mission

3 583,32

3 669,13

3 566,48

3 598,42

-0,47 %

-1,93 %

dont dépenses de personnel

922,17

922,17

920,64

920,64

-0,17 %

-0,17 %

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2012

La dotation de la mission en 2012 est caractérisée par une légère diminution par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale (LFI) pour 2011 : les AE et les CP sont respectivement en baisse de 0,47 % et 1,93 %. Cette contraction en AE comme en CP n'était pas observée les années précédentes. Dans le PLF pour 2011, les AE étaient en baisse de 1,8 % tandis que les CP progressaient de 1,8 %. Et une évolution en sens inverse avait été observée dans le PLF pour 2010 (+ 6 % en AE et - 1 % en CP).

Hors crédits de personnel, ces dotations représentent une réduction des crédits de 0,6 % en AE et de 2,5 % en CP en 2012 par rapport à 20111(*). Les dépenses de titre 2 s'élèvent en effet à 920,6 millions d'euros en AE = CP, soit une contraction de 0,2 % par rapport à 2011.

Avec de telles évolutions, le présent projet de loi de finances conserve tout de même un écart au regard de la programmation pluriannuelle des crédits de la mission, dans un contexte d'après-crise du monde agricole.

2. ... mais qui restent supérieurs aux plafonds prévus par la programmation pluriannuelle

La programmation 2009-2012 de la mission telle qu'elle figurait dans la loi du 9 février 2009 de programmation des finances publiques2(*) prévoyait ainsi une diminution marquée des crédits en 2010 et en 2011. Cet objectif n'avait, bien entendu, résisté ni à la sous-budgétisation de la mission, constatée année après année, ni à la crise traversée pendant deux ans par l'ensemble des filières agricoles.

Le plan exceptionnel en faveur de l'agriculture, annoncé le 27 octobre 2009 par le Président de la République dans son discours de Poligny (Jura) a confirmé le caractère inaccessible des objectifs prévus par cette première programmation pluriannuelle.

Outre un milliard d'euros de prêts bancaires, ce plan de soutien aux agriculteurs, d'un montant annoncé de 650 millions d'euros, a en pratique conduit à l'ouverture d'environ 110 millions d'euros en AE=CP sur l'exercice 20093(*) et de 230 millions d'euros en AE et 160 millions d'euros en CP sur l'exercice 20104(*), principalement par l'intermédiaire de prêts bonifiés, de mesures d'allègements de charges et, enfin, d'une majoration du dispositif « Agridiff »5(*).

Il convient de souligner que, selon la note d'exécution budgétaire pour 2010 de la Cour des Comptes, les ouvertures en gestion sur la mission APAFAR, comprises entre 20 % et 30 % des crédits ouverts par les LFI pour 2009 et 2010, soulèvent « un doute sur le respect du principe de sincérité ».

Alors que la mission se caractérise par une grande sensibilité aux aléas climatiques, sanitaires ou conjoncturels, vos rapporteurs spéciaux regrettent cette absence de budgétisation réaliste.

Le présent projet de loi de finances, hors modifications introduites par l'Assemblée nationale6(*), fixe un niveau de crédits supérieur aux plafonds prévus par la programmation des finances publiques en vigueur qui couvre les années 2011-20147(*), de 150 millions d'euros en AE et 160 millions d'euros en CP.

Le tableau suivant permet de comparer les écarts à l'égard des deux programmations pluriannuelles, qui ont pour particularité de se chevaucher en 2011, la seconde procédant - à compter de son entrée en vigueur - à l'abrogation de la première.

Programmation 2009-2013 des crédits de la mission

(en milliards d'euros)

 

2009

2010

2011

2012

2013

Autorisations d'engagement

3,22

2,93

2,92

 
 

3,41

3,41

3,32

Crédits de paiement

3,48

3,16

3,03

 
 

3,49

3,44

3,36

Pour mémoire AE

LFI 2011 et PLF 2012 CP

 

3,58

3,56

 

3,67

3,60

NB : ce tableau rapproche les deux programmations pluriannuelles auxquelles ont été successivement soumis les crédits de la mission et qui se sont chevauchées en 2011.

Source : commission des finances d'après la loi n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009-2011 et loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014.


* 1 Soit 2,65 milliards d'euros en AE et 2,68 milliards d'euros en CP en 2012.

* 2 Loi n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012.

* 3 Ce montant est à rapprocher de l'ensemble du total des ouvertures sur l'exercice 2009, 935 millions d'euros en AE et 837,71 millions d'euros en CP, soit une augmentation respective de 29 % et 24,1 % par rapport aux dotations prévues en LFI pour 2009.

* 4 La synthèse des mouvements de crédits fait apparaître en 2010 une ouverture nette de 793,19 millions d'euros en AE et de 816,65 millions d'euros en CP, soit une augmentation respective de 21,72 % et 22,62 % par rapport aux dotations prévues en LFI pour 2010.

* 5 Ce dispositif vise le soutien de la trésorerie des exploitants agricoles en difficulté, dans le cadre de l'ouverture d'une procédure de redressement, en vue du rétablissement de la viabilité de leur exploitation.

* 6 L'Assemblée nationale a majoré de 174,24 millions d'euros en AE et en CP les crédits de la mission. Cette majoration résulte en réalité de la combinaison de l'augmentation, d'une part, de 210 millions d'euros visant à financer la mesure d'exonération de cotisations sociales des employeurs agricoles et, d'autre part, de la minoration de 35,76 millions d'euros en application des plans d'économies supplémentaires annoncés par le Premier ministre les 24 août et 7 novembre 2011. Vos rapporteurs spéciaux renvoient, pour le détail, à la rubrique « Les modifications apportées par l'Assemblée nationale » du présent rapport .

* 7 Loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014.