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Projet de loi de finances pour 2012 : Aide publique au développement

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Aide publique au développement ( rapport général - première lecture )

B. LES PRÊTS À DES ÉTATS ÉTRANGERS POUR CONSOLIDATION DE DETTES (156 MILLIONS D'EUROS EN AE ET CP)

1. La nature des prêts financés

Le programme 852 « Prêts à des Etats étrangers pour consolidation de dettes envers la France » participe à la politique française de traitement de la dette des pays les moins avancés et des pays à revenu intermédiaire, qui s'exerce tant dans le cadre multilatéral du Club de Paris que, sur un fondement bilatéral, à titre additionnel58(*). Il retrace les crédits requis pour le refinancement de dettes.

L'opération consiste à rembourser des prêts anciens au moyen de prêts nouveaux, accordés aux conditions négociées dans le cadre du Club de Paris : ces nouveaux prêts constituent les dépenses du programme. Il convient de préciser que leur remboursement, en principal ou en intérêts, vient abonder le budget de l'Etat (imputé en recettes sur le compte « Prêts à des Etats étrangers ») sauf annulation de la créance consolidée par un accord ultérieur.

Les traitements de dettes accordés par la France aux pays en développement

Des allègements consentis dans un cadre multilatéral et sur une base bilatérale

La France est membre du Club de Paris, groupe informel de créanciers publics créé en 1956, dont 19 pays développés sont membres permanents ; elle en assure traditionnellement la présidence (actuellement confiée au directeur général du Trésor). Elle représente également l'un des principaux créanciers des Etats d'Afrique. A ce double titre, notre pays consent des traitements de dettes (annulations et rééchelonnements) en faveur des pays les moins avancés et des pays à revenu intermédiaire. Ces allègements sont susceptibles de concerner les créances de l'Etat gérées par la Banque de France comme celles de l'Agence française de développement (AFD), de la Coface ou de Natixis. Ils sont d'abord consentis dans un cadre multilatéral, mais également, à titre additionnel, sur une base bilatérale.

Les traitements multilatéraux

Les traitements de dettes français s'inscrivent, dans le cadre multilatéral du Club de Paris, sur le fondement d'accords dont les modalités se sont révélées de plus en plus favorables aux pays débiteurs, au fil des années, du fait du relèvement progressif du taux de réduction. Les remises de dettes ainsi accordées par notre pays avaient atteint, à la fin de l'année 2009, près de 14,4 milliards d'euros au total.

 Le principal des dispositifs en cause, aujourd'hui, tient à l'Initiative en faveur des pays pauvres très endettés, dite « Initiative PPTE », approuvée lors du sommet du G7 de juin 1996, à Lyon, puis renforcée lors du sommet de septembre 1999, à Cologne. Elle tend à restaurer durablement la solvabilité de certains Etats par l'annulation de la part de leur dette extérieure qui dépasse un niveau considéré, au vu des perspectives de croissance économique, comme « soutenable ».

Pour être éligible, un pays endetté doit remplir quatre conditions cumulatives :

- être admissible à emprunter auprès de l'Association internationale de développement (AID) de la Banque mondiale, qui octroie des prêts sans intérêts et des dons aux pays les plus pauvres, et auprès du Fond monétaire international (FMI) par le biais de sa « Facilité élargie de crédit », qui offre des prêts à des taux bonifiés aux pays à faible revenu ;

- faire face à une charge d'endettement insoutenable, pour laquelle les mécanismes traditionnels d'allègement de dettes sont insuffisants ;

- avoir procédé à des réformes et mené une politique économique dans le cadre de programmes appuyés par la Banque mondiale et le FMI ;

- avoir élaboré un « document de stratégie pour la réduction de la pauvreté » (DSRP) suivant un processus participatif au niveau national.

Le processus comporte quatre étapes : une période préliminaire ; l'atteinte du « point de décision », qui conditionne l'éligibilité proprement dite à l'Initiative PPTE ; une phase intérimaire ; enfin, l'atteinte du « point d'achèvement », qui constitue la sortie du processus et permet le traitement complet du stock de dettes. Pour obtenir la réduction intégrale et irrévocable de sa dette, un pays doit établir ses bonnes performances dans les programmes soutenus par la Banque mondiale et le FMI, exécuter de manière satisfaisante les réformes convenues au stade du « point de décision », et mettre en oeuvre son DSRP pendant un an au moins.

Ce dispositif concerne aujourd'hui, en pratique, trente-six Etats, sur les quarante qui s'avèrent éligibles :

trente-deux pays ont franchi le « point d'achèvement » autorisant le traitement des dettes (Afghanistan, Bénin, Bolivie, Burkina-Faso, Burundi, Cameroun, République centrafricaine, Congo, République démocratique du Congo, Ethiopie, Gambie, Guinée-Bissau, Guyana, Ghana, Haïti, Honduras, Libéria, Madagascar, Malawi, Mali, Mauritanie, Mozambique, Nicaragua, Niger, Rwanda, Sao Tome et Principe, Sierra Leone, Sénégal, Tanzanie, Togo, Ouganda et Zambie) ;

- quatre pays se trouvent encore entre le « point de décision », qui marque l'entrée dans le processus et permet un allègement de dettes intérimaire, et ce « point d'achèvement » (Côte d'Ivoire, Comores, Guinée et Tchad).

Les quatre pays situés avant le « point de décision » ne semblent pas devoir progresser au sein de l'Initiative, du moins à court terme : l'Erythrée n'entretient de relations que très limitées avec les institutions financières internationales, la République kirghize ne souhaite pas bénéficier des allègements de dettes en faveur des PPTE, tandis que la Somalie et le Soudan connaissent tous deux une situation d'arriérés prolongés vis-à-vis des créanciers multilatéraux qui empêche, à ce stade, toute avancée.

Le coût global des traitements de dettes pratiqués au titre de l'Initiative PPTE s'élevait, fin 2010, à 59,7 milliards de dollars (en valeur actuelle nette) pour les trente-six pays précités : 55,3 milliards de dollars pour les trente-deux pays qui ont franchi le point d'achèvement et 4,3 milliards de dollars pour les quatre pays situés entre le point de décision et le point d'achèvement.

Les créanciers multilatéraux représentent 45 % de ce total (34,3 milliards de dollars), les Etats membres du Club de Paris 36 % (27,7 milliards), les Etats non-membres du Club de Paris 13 % (10 milliards) et les créanciers privés 6 % (4,5 milliards).

Notre pays constitue le premier de ces contributeurs.

L'activité du Club de Paris pourrait encore conduire à traiter, dans la période 2011-2012, des encours très importants de créances françaises, en particulier pour la Côte d'Ivoire (500 millions d'euros), la République démocratique du Congo (550 millions) et le Soudan (1,8 milliard).

 Les pays qui atteignent le « point d'achèvement » de l'Initiative PPTE deviennent éligibles à l'Initiative d'annulation de la dette multilatérale (IADM), que le G8 a retenue en juillet 2005, lors du sommet de Gleaneagles, en vue d'accélérer les progrès vers la réalisation des « Objectifs du Millénaire pour le développement ». Ce dispositif additionnel permet l'annulation de la totalité des créances admissibles détenues par quatre grandes institutions financières internationales : la Banque mondiale, le FMI, la Banque interaméricaine de développement et le Fonds africain de développement. La décision d'octroi d'une remise de dettes dans ce cadre relève de la responsabilité distincte de chaque institution, et ses modalités d'application peuvent donc varier de l'une à l'autre. En ce qui concerne le FMI, en février 2010, le coût total de la participation s'élevait à 3,36 milliards de dollars (en valeur nominale).

En outre, l'« Approche d'Evian », décidée par le G7 en juin 2003, vise les Etats confrontés à une dette extérieure insoutenable mais qui ne répondent pas aux critères d'éligibilité à l'Initiative PPTE. Il s'agit ici d'élaborer des solutions « sur mesure », adaptées à la situation de chaque pays, par opposition aux termes standard du Club de Paris. La mise en oeuvre du dispositif n'est accordée que dans le cas d'un défaut imminent du bénéficiaire.

Les traitements bilatéraux

Au niveau bilatéral, la France consent des traitements de dettes additionnels en faveur des Etats éligibles à l'Initiative PPTE. Les remises accordées à ce titre s'élevaient, fin 2010, à plus de 1,4 milliard d'euros au total. Ces allègements se traduisent de deux manières :

- d'une part, l'annulation intégrale des dettes commerciales (et non seulement à hauteur de 90 % de l'encours, comme le permet l'Initiative PPTE dans son schéma de principe) est mise en oeuvre depuis le sommet franco-africain qui s'est tenu à Yaoundé en janvier 2001 ;

- d'autre part, dès lors que le « point d'achèvement » de l'Initiative PPTE est franchi par un pays, l'annulation de la totalité des créances d'aide publique au développement peut lui être accordée, par l'intermédiaire de refinancement par dons des échéances d'emprunt. Ce traitement est mis en oeuvre par l'AFD, au moyen de « contrats de désendettement et de développement » (C2D, dont les crédits sont suivis dans le programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement » de la mission « Aide publique au développement »).

Le premier C2D a été conclu en 2001. Le coût du dispositif pourrait atteindre 200 millions d'euros en 2012.

Sur le fondement d'un C2D, le pays partenaire continue de rembourser, à chaque échéance, le service de sa dette aux créanciers français (AFD, Banque de France, Natixis), mais l'Etat français lui verse une subvention, à due concurrence, sur un compte spécifique tenu par sa banque centrale : ce compte sera débité au profit des points d'affectation prévus par le contrat, pour couvrir soit des appuis financiers à des programmes gouvernementaux, soit des aides budgétaires sectorielles. Les C2D ont ainsi permis d'aider les secteurs de la santé (programme de lutte contre le sida au Mozambique), de l'éducation (aide budgétaire affectée en Mauritanie et au Burundi et fonds commun multi-bailleurs en Tanzanie), de l'agriculture (appui au Programme national de développement participatif et contribution au Programme d'amélioration de la compétitivité des exploitations familiales agricoles au Cameroun), du développement local (renforcement des communes en Mauritanie), de l'environnement (financement de la Fondation pour la protection des aires protégées et la biodiversité à Madagascar), ainsi que la lutte contre la pauvreté (aide budgétaire globale non affectée en Bolivie, au Ghana, à Madagascar et au Mozambique), le micro-crédit (appui à un programme en ce domaine au Mozambique), ou encore les infrastructures (programme de développement urbain des villes de Douala et Yaoundé au Cameroun, programme d'accès à l'électricité au Rwanda).

Des traitements consentis sous les plafonds déterminés par le législateur

Le niveau des allègements de dettes que la France est susceptible d'accorder aux pays en développement (visant les créances de l'Etat, de l'AFD, de la Coface ou de Natixis) fait l'objet d'un double plafonnement, déterminé en loi de finances, dont le niveau est révisé régulièrement : un plafond est prévu pour les annulations décidées dans le cadre multilatéral du Club de Paris, un autre pour les annulations décidées par notre pays sur une base bilatérale. Ces plafonds s'entendent de façon cumulée, c'est-à-dire en tenant compte de toutes les remises déjà consenties par le passé.

Source : commission des finances

Vos rapporteurs spéciaux appellent l'attention sur les lourds enjeux économiques et humains qui s'attachent à ces opérations, dont l'aspect technique ne saurait occulter le sort souvent dramatique qu'endurent les populations de ces pays.


* 58 Cf. l'encadré ci-après. L'impact sur les comptes publics des différents allègements de dettes se trouve précisé dans la première partie du présent rapport (chapitre I, section II).