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Projet de loi de finances pour 2012 : Défense

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Défense ( rapport général - première lecture )
2. La question du financement des opérations extérieures (OPEX) resurgit à l'occasion d'un premier bilan de l'opération en Libye
a) De nouvelles règles fixées par la LPM n'ayant pas mis fin à la sous-dotation des OPEX en loi de finances initiale

Dans le cas des opérations extérieures (OPEX), la loi de programmation militaire 2009-2014 a prévu :

- d'en évaluer de manière plus réaliste les surcoûts en loi de finances initiale, comme le recommandait la commission des finances ;

- de financer les éventuels dérapages par rapport à ces estimations « par prélèvement sur la réserve de précaution interministérielle ».

Selon la loi de programmation militaire 2009-2014, « le montant de la provision au titre des surcoûts des opérations extérieures, porté à 510 millions d'euros en 2009, sera augmenté de 60 millions d'euros en 2010 puis de 60 millions d'euros en 2011 », soit 570 millions d'euros en 2010 et 630 millions d'euros en 2011.

Ces montants demeurent toutefois insuffisants pour financer la totalité du surcoût des OPEX, comme le montre le tableau ci-après, qui font apparaître des besoins de financements complémentaires à hauteur de 361 millions d'euros en 2009, 290 millions d'euros en 2010 et 248 millions d'euros en 2011, réévalués entre 550 et 600 millions d'euros si l'on ajoute les coûts de l'opération Harmattan en Libye, évalués entre 300 et 350 millions d'euros au 1er octobre 2011.

Le projet de loi de finances pour 2012 prévoit un montant inchangé, à 630 millions d'euros, témoignant que le Gouvernement n'a pas voulu s'engager vers une budgétisation du coût total des OPEX en loi de finances initiale, alors même que l'opération Harmattan devrait conduire les dépenses d'opérations extérieures à un niveau sans précédent pour la France en temps de paix, soit 1,2 milliard d'euros en 2011.

b) Un financement des surcoûts qui pose débat : l'exemple de l'opération Harmattan

En 2003-2008, le supplément de surcoût des OPEX par rapport aux montants inscrits en lois de finances initiales était financé sous « enveloppe LPM », essentiellement par annulation de crédits d'équipement. Selon les estimations du ministère de la défense, ce phénomène a réduit d'environ 1 milliard d'euros sur la période les moyens prévus pour l'équipement.

Pour éviter qu'un tel phénomène ne se reproduise, la loi de programmation militaire 2009-2014 prévoit qu'« en gestion, les surcoûts nets non couverts par la provision (surcoûts hors titre 5 nets des remboursements des organisations internationales) seront financés par prélèvement sur la réserve de précaution interministérielle », prévue par l'article 51 de la LOLF, dans le cadre de décrets d'avance.

La loi de programmation militaire ne précise pas toutefois la part de ces dépenses qui sera financée sur la réserve de précaution des missions autres que la mission « Défense », ce qui peut conduire, de fait, à largement gager les opérations extérieures sur des crédits du ministère de la défense et pose la question de la portée réelle de la réforme opérée par la LPM.

Par ailleurs, il n'est pas évident que les crédits réouverts en loi de finance rectificative de fin d'année puissent effectivement être consommés l'année n, conduisant ainsi à renouer avec la pratique antérieure des reports de crédits sur l'année n + 1 que le ministère de la défense pourrait ne pas être autorisé à consommer durant l'année n + 1.

Face à ces risques, le tableau ci-après montre des situations contrastées :

- en 2008, les ministères civils n'ont contribué qu'à hauteur de 20 % aux annulations de crédits pour financer les opérations extérieures en décret d'avances ;

- en 2009, il avait été indiqué à vos rapporteurs spéciaux, dans les réponses à leur questionnaire budgétaire, que l'enveloppe « LPM » du ministère de la défense n'avait été sollicitée qu'à hauteur de 5 millions d'euros ; en fait, l'exécution finale, dans le tableau transmis cette année et intégrant les phénomènes de report de crédits, montre que l'enveloppe « LPM » a finalement été réduite de 59 millions d'euros ;

- en 2010, les crédits du ministère de la défense ne seraient pas affectés par le financement des « OPEX ».

Les coûts des opérations extérieures, entre 2007 et 2011 (hors opération Harmattan), sont détaillés dans le tableau ci-après.

Les surcoûts des opérations extérieures (2007-2011, hors opérations Harmattan)

(en millions d'euros)

Source : ministère de la défense

En nombre d'hommes, les opérations extérieures ont mobilisé, en 2011, 11 000 soldats projetés, en plus des 4 300 soldats prépositionnés à l'étranger.

Ces données récapitulatives montrent l'impact budgétaire de l'engagement croissant de la France sur des terrains d'opérations extérieures, alors que le niveau des ressources budgétaires, de plus en plus contraintes, interrogent sur la capacité à mener à bien ces opérations.

Sur le long terme, le coût moyen des opérations extérieures s'élevait à 511 millions d'euros par an en 2000-2001. Au cours des années 2002-2006, les dépenses annuelles des OPEX ont atteint 624 millions d'euros en moyenne (soit une hausse de 22 % par rapport à 2000-2001). Pour la période 2007-2011, en retenant l'hypothèse médiane du Gouvernement d'un coût de 325 millions d'euros pour l'opération Harmattan, le coût annuel moyen des OPEX s'élèverait ainsi à 894 millions d'euros, en hausse de 75 % par rapport aux années 2000 et 2001.

Le financement du surcoût des opérations extérieures

(1) Périmètre : le surcoût des OPEX jusqu'en 2008 intègre le surcoût de la gendarmerie (programmes 152 et 178 suivant l'architecture LOLF). A partir de 2009, seul le surcoût relevant du ministère de la défense (Programme 178) est pris en compte.

(2) Le montant prévisionnel des fonds de concours 2011 s'élève à 79 millions d'euros. Au 26 août 2011, 42 millions d'euros avaient déjà été rattachés.

NB : (a) Les données de surcoûts de 2000 à 2010 (ligne "Total") sont les données exécutées. Elles peuvent, à ce titre, différer des prévisions retenues lors de l'instruction du décret d'avance OPEX. (b) Les surcoûts prévisionnels pour 2011 sont présentés hors opération Harmattan. Les surcoûts de cette opération sont évalués entre 300 et 350 millions d'euros au 1er octobre 2011.

Source : ministère de la défense

Compte tenu de l'explosion des OPEX en 2011, seulement 52 % du coût de ces opérations devrait, cette année, avoir été financé par les dotations de la LFI 2011, soit un niveau inférieur à celui de 2007 (où cette proportion atteignait 55 %), avant l'adoption de la LPM 2009-2014.

Dans les réponses au questionnaire budgétaire de vos rapporteurs spéciaux, le Gouvernement a usé d'une élégante litote pour signifier qu'il ne savait pas, à ce stade, combien coûterait l'opération Harmattan, ni comment elle serait financée (par « un abondement externe selon des modalités à définir à ce stade de la gestion »), même si des ressources provenant de remboursement des Nations Unies étaient attendues, pour un montant de 79 millions d'euros, mais sans que soit davantage connue la date de ces versements qui pourraient n'intervenir que dans plusieurs années :

« En 2011, conformément aux souhaits du Parlement et à la LPM, le financement résiduel des surcoûts OPEX ne devrait pas reposer sur les crédits d'équipement de la défense mais devrait bénéficier d'un abondement externe selon des modalités à définir à ce stade de la gestion, et en fonction du montant des surcoûts OPEX arrêtés. Compte tenu du déclenchement de l'opération Harmattan (Libye) au printemps 2011 et des événements récents, l'évaluation des surcoûts prévisionnels est en cours de finalisation. (...) L'opération Harmattan se caractérise par une forte dominante aéromaritime entraînant une utilisation massive de l'arme aérienne, du groupe aéronaval mais également des hélicoptères de combat de l'aviation légère de l'armée de terre ainsi que par la consommation d'un volume très important de munitions par rapport aux autres opérations extérieures des dernières années. Par ailleurs, il reste encore des incertitudes importantes sur son évolution future, et l'opération "Unified protector", dans laquelle elle s'inscrit, vient d'être prolongée de quatre-vingt-dix jours par l'OTAN à compter du 1er octobre 2011. Evalué au 1er octobre 2011, le surcoût de l'opération Harmattan est compris entre 300 et 350 millions d'euros.

« En matière de ressources pour 2011, le financement devrait être partiellement assuré par des remboursements ONU, attendus à hauteur de 20 millions d'euros dans le PAP 2011, puis revus en gestion à la hausse de plus de 59 millions d'euros pour s'établir à 79 millions d'euros. Le rattachement des remboursements ONU est en effet très aléatoire car il est lié au paiement des contributions par les différents pays concernés et peut, par conséquent, intervenir plusieurs années après la fin de l'opération ».

Les économies en gestion signifient-elles que le ministère de la défense sera affecté par l'intervention en Libye ? A ce stade de l'exécution budgétaire 2011, il existe une vraie incertitude sur une éventuelle remise en cause de l'enveloppe « LPM », ainsi que sur une possible aggravation du déficit budgétaire de l'Etat.

Par ailleurs, toujours selon le Gouvernement, l'opération Harmattan se caractérise par des surcoûts de nature différente de ceux des autres opérations extérieures, et qui pourraient donc entraîner des surcoûts encore plus importants que ceux actuellement envisagés (entre 300 et 350 millions d'euros) :

- les postes correspondant au carburant, ainsi qu'à l'entretien des avions et des hélicoptères, devraient s'élever à environ 50 % du coût total de l'opération (contre une moyenne de 20 % dans les autres opérations) ;

- la part des munitions dans les dépenses devrait être comprise entre 25 % et 35 %, alors qu'elle n'atteint en général que 2,5 % dans les OPEX ;

- les dépenses de personnel, relevant du titre 2, devraient n'atteindre que 15 %, alors que pour les autres OPEX elles s'élèvent en général à 35 %.

L'opération Harmattan est ainsi révélatrice des besoins militaires en matériels, notamment en équipements, lesquels sont pourtant la principale variable d'ajustement du plafonnement des dépenses militaires opéré par la loi de programmation des finances publiques.