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Projet de loi de finances pour 2012 : Direction de l'action du Gouvernement

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Direction de l'action du Gouvernement ( rapport général - première lecture )

B. PROGRAMME 333 : L'OPTIMISATION DE LA GESTION DES SERVICES DÉCONCENTRÉS

La nature du programme 333 « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées » est celle d'un cadre budgétaire de mutualisation du fonctionnement des administrations déconcentrées. Deux axes le structurent : d'une part, l'ensemble des dépenses de fonctionnement des DDI, et d'autre part, les dépenses immobilières de la quasi-totalité des administrations déconcentrées de l'Etat.

Ces deux missions correspondent aux deux actions du programme.

L'action 01 « Fonctionnement courant des directions départementales interministérielles » ;

L'action 02 « Loyers et charges immobilières des administrations déconcentrées ».

Il convient de relever que ce programme ne comporte aucun crédit de personnel. Sa dotation en 2012 s'établit à 447,54 millions d'euros en CP et 405,04 millions d'euros en AE, enregistrant ainsi une hausse de 2 % de ses CP.

Répartition des crédits de paiements pour 2012 entre les actions du programme 333

Source : projet annuel de performances pour la mission « Direction de l'action du Gouvernement »

Le programme 333 bénéficie de deux FDC principaux :

- le Fonds européen de développement régional (FEDER) à hauteur de 0,5 million d'euros ;

- les fonds de concours apportés aux opérations de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), dont le montant est estimé à 1,5 million d'euros.

Quant au montant des ADP, il est évalué à 1,359 million d'euros pour 2012. Elles concernent notamment le produit des cessions de biens mobiliers.

1. Des ajustements budgétaires du programme dédiés à la rationalisation de la gestion des DDI et de l'Etat locataire

Si la création l'an passé du programme 333 était justifiée par la mise en oeuvre de la réforme de l'administration territoriale en 2010, il apparaît que de nombreux ajustements se sont avérés nécessaires dans le cadre du projet de loi de finances pour 2012.

a) L'approfondissement de l'interministérialité au niveau départemental par la voie de la DDI

La création du programme 333 l'an dernier a permis de consacrer le caractère interministériel des directions départementales, tout en optimisant leur gestion.

(1) Une réévaluation à la hausse du budget de fonctionnement des DDI

L'action 01 « Fonctionnement courant des directions départementales interministérielles » est abondée en 2012 de 12,89 millions d'euros, portant ainsi la dotation à 98,8 millions d'euros en AE et CP, soit une augmentation de 14 % par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2011.

En effet, le montant de la dotation du programme 333 a été déterminé dans des délais très courts qui n'ont pas permis de prendre en compte l'ensemble des dépenses des DDI. Votre rapporteur spécial rappelle que la création de ces directions a conduit, dans un premier temps, au maintien des différentes enveloppes budgétaires ministérielles.

Face au constat de rigidité de gestion qu'une telle organisation entraînait, il a été décidé de créer le programme 333 en janvier 2011 afin d'en assouplir et d'en optimiser les modalités de gestion par la mise en oeuvre d'une enveloppe budgétaire unique.

Cependant, cette dernière a été fixée dans un délai de trois semaines sur la base d'une estimation des dépenses de fonctionnement des DDI prises en charge par les différents ministères alors que ces directions venaient à peine d'être mises en place.

Or, l'analyse de l'exécution du budget de fonctionnement des DDI en 2010 conduit à rectifier à la hausse la dotation initiale. Ainsi, le renouvellement régulier des matériels informatiques des 36 000 agents et du parc automobile des DDI n'avait pas été pris en compte lors de la préparation du projet de loi de finances pour 2011. Ces investissements s'élèvent à six millions d'euros.

Il convient toutefois de souligner que cet ajustement budgétaire est réalisé en grande partie grâce à la contribution des différents ministères concernés. Ainsi, s'agissant des transferts entrants, ils s'élèvent à 17,35 millions d'euros hors titre 2, dont 0,88 million d'euros en transfert interne à la mission « Direction de l'action du Gouvernement » depuis le programme 129 et 16,46 millions d'euros en provenance d'autres missions du budget général. Quant aux transferts sortants, ils s'établissent à 4,78 millions d'euros hors titre 2.

(2) La poursuite de la mutualisation des fonctions de support

Au delà de ces adaptations budgétaires, de nouveaux projets de mutualisation des fonctions de soutien du support seront mis en oeuvre par les préfets en liaison avec les directeurs départementaux interministériels en 2012.

Le chantier le plus important concerne le regroupement de la fonction de pilotage des systèmes d'information. A cette fin, seront créés les services interministériels départementaux des systèmes d'information et de communication (SIDSIC). Ce projet sera conduit par la DISIC.

La rationalisation du parc automobile pilotée par chaque préfet de département sera également entreprise. L'objectif consiste à terme à créer un parc commun à plusieurs administrations en externalisant la gestion du parc par le biais d'un marché interministériel.

En outre, l'année 2012 sera marquée par la mise en oeuvre des dispositions de rationalisation prescrites par la circulaire du Premier ministre du 2 juillet 2010 relative à « l'Etat exemplaire et à la rationalisation de la gestion du parc automobile de l'Etat et de ses opérateurs ».

Principaux éléments de la circulaire « l'Etat exemplaire et à la rationalisation de la gestion du parc automobile de l'Etat et de ses opérateurs »

- Le parc doit être réduit d'au moins 10 000 véhicules d'ici 2013 ;

- Aucun véhicule (particulier, utilitaire et de transports en commun) ne pourra être acheté sans systématiquement recourir aux services de l'Union des Groupements d'Achats Publics (UGAP), dans les conditions définies par le Service des achats de l'Etat (SAE) ;

- La politique de réduction des taux de rejets de gaz carbonique sera poursuivie, en cohérence avec les normes environnementales ;

- L'externalisation de la gestion des flottes ministérielles, déjà décidée par le conseil de modernisation des politiques publiques, sera généralisée à la fin de l'année 2011 au plus tard ;

- Le recours à un mode d'utilisation mutualisé du parc automobile constitue une priorité ;

- L'attribution individuelle des véhicules doit être réalisée sur le seul critère des responsabilités exercées ;

- Enfin, les véhicules administratifs ne pourront être utilisés que pour répondre aux nécessités du service.

Source : Services du Premier ministre

En conséquence, chaque DDI doit élaborer un plan de gestion et de réduction de son parc automobile, adhérer au marché d'externalisation de gestion de flotte et engager le remplacement d'une partie des véhicules de plus de sept ans.

b) La mise en oeuvre du volet immobilier de la réforme de l'administration territoriale de l'Etat

L'action 02 « Loyers et charges immobilières des administrations déconcentrées » consacre la consolidation du rôle des préfets dans la gestion immobilière de l'Etat qu'il vise à rationaliser.

(1) Un recalibrage à la baisse du budget de « l'Etat occupant »

Elle retrace les crédits immobiliers à la charge de l'« Etat occupant » (hors outre-mer). Ce dernier est constitué des administrations « occupantes » qui versent, soit un loyer budgétaire représentatif du coût financier d'immobilisation du capital occupé appartenant à l'Etat, soit un loyer externe à un bailleur privé.

Son périmètre est plus large que celui de l'action 01 consacrée aux dépenses de fonctionnement des DDI car elle concerne non seulement ces directions, mais également les préfectures, les SGAR et sous-préfectures, la quasi-totalité des directions régionales et leurs unités départementales ainsi que les rectorats pour la partie de leurs services installés en cité administrative.

Les crédits de cette action sont réduits de 1 % par rapport à la dotation votée en loi de finances initiale pour 2011. Ils sont constitués à hauteur de 72 % par les loyers. La dotation totale s'élève à 306,2 millions d'euros en AE et 348,6 millions d'euros en CP. Elle a été essentiellement modifiée, d'une part, par un abondement de 12,6 millions d'euros au titre des loyers externes, et, d'autre part, par un retrait de 11,8 millions d'euros sur les loyers budgétaires.

Aux interrogations de votre rapporteur spécial sur les justifications de ces mouvements, les services du Premier ministre ont précisé que ces derniers correspondaient à la correction d'une comptabilisation inexacte des loyers budgétaires et externes.

En effet, les nombreux déménagements des DDI dans le cadre de la réforme de la RéATE n'ont pas permis aux services d'accomplir leur travail de recensement des dépenses dans les meilleures conditions à l'été 2010 pour la création du programme.

(2) La mise en oeuvre de la rationalisation des dépenses immobilières

Le Secrétariat Général du Gouvernement pilote, au niveau national, la politique immobilière nécessaire à la mise en place de la réforme RéATE (ou REATE/IMMO).

Ainsi, des contrats régionaux IMMO/REATE sont conclus afin de prévoir notamment une diminution du nombre de sites principaux, des surfaces utiles nettes (SUN) ainsi que du ratio SUN/postes de travail.

A titre d'illustration, le schéma immobilier REATE/IMMO de la région Poitou-Charentes conclu fin 2009 a déjà permis de créer des économies en 2011 sur les :

- cessions de biens domaniaux en 2011 à hauteur de 1,78 million d'euros ;

- gains de loyers externes à hauteur de 1,36 million d'euros.

Avant la mise en oeuvre de ce plan, les différents services étaient implantés sur dix-sept sites principaux représentant plus de 22 000 m² de bureaux à Poitiers et en périphérie immédiate (dont près de 42 % relevant du domaine public ou privé de l'Etat, 29 % au titre de baux à construction avec propriété de l'Etat à terme, 14 % en location et 15 % occupés à titre gratuit).

S'agissant de la réorganisation des implantations immobilières des services déconcentrés, votre rapporteur spécial constate, en réponse à ses demandes, que l'objectif de réduction du nombre de leurs sites a été réalisé au 15 juin 2011 à hauteur de 55 %. Répartis à ce jour sur 1 731 sites, 317 d'entre eux ont déjà été supprimés. 579 sites au total disparaitront à l'issue du processus de réorganisation.

L'effort immobilier a également porté sur la diminution des surfaces occupées par les DDI. Il a été au 15 juin dernier atteint à hauteur de 59 %, ainsi que l'illustre le tableau ci-dessous.

Etat d'avancement de la réorganisation et rationalisation des implantations immobilières des directions régionales

DIMINUTION DU NOMBRE DE SITES DDI

 

Alsace

Aquitaine

Auvergne

Bourgogne

Bretagne

Centre

ChampagneArdennes

Corse

Franche-Comté

Ile-de-France

Languedoc-Roussillon

Avant

22

82

0

91

105

0

165

0

54

0

84

Objectif

- 9

- 49

0

- 47

- 45

0

- 36

0

- 23

0

- 50

situation au 15 juin

- 4

- 21

0

- 1

- 24

0

- 14

0

- 13

0

- 15

Taux de réalisation

44 %

43 %

100 %

2 %

53%

100 %

39 %

100 %

57 %

100 %

30 %

                       

 

Limousin

Lorraine

Midi-Pyrénées

Nord-Pas-de-Calais

Basse-Normandie

Haute-Normandie

Pays de la Loire

Picardie

Poitou-Charentes

Provence-Alpes-Côte-d'Azur

Rhône-Alpes

Avant

30

81

211

54

65

27

163

37

59

401

0

Objectif

- 13

- 43

- 66

- 22

- 21

- 15

- 35

- 18

- 30

- 57

0

situation au 15 juin

- 9

- 38

- 42

- 14

- 7

- 6

- 33

- 15

- 21

- 40

0

Taux de réalisation

69 %

88 %

64 %

64%

33 %

40 %

94 %

83 %

70 %

70 %

100 %

                       

DIMINUTION DES SURFACES DES DDI (M2 SUN)

 

Alsace

Aquitaine

Auvergne

Bourgogne

Bretagne

Centre

ChampagneArdennes

Corse

Franche-Comté

Ile-de-France

Languedoc-Roussillon

Avant

42 471

79 092

0

61 508

81 285

0

93 795

0

55 435

0

73 293

Objectif

- 1 959

- 18 111

0

- 10 850

- 20 169

0

- 8 883

0

- 11 116

0

- 20 947

situation au 15 juin

- 1 919

- 7 344

-

- 280

- 9 435

-

- 4 045

-

- 6 647

-

- 966

Taux de réalisation

98 %

41 %

100 %

3 %

47 %

100 %

46 %

100 %

60 %

100 %

5 %

                       

 

Limousin

Lorraine

Midi-Pyrénées

Nord-Pas-de-Calais

Basse-Normandie

Haute-Normandie

Pays de la Loire

Picardie

Poitou-Charentes

Provence-Alpes-Côte-d'Azur

Rhône-Alpes

Avant

39 930

59 137

167 315

57 527

53 265

31 233

124 505

43 128

62 024

294 813

0

Objectif

- 5 749

- 9 191

- 25 193

- 11 077

- 7 748

- 1 682

- 13 741

- 8 976

- 15 567

- 24 705

0

situation au 15 juin

- 6 049

- 8 290

- 16 476

- 5 494

- 2 481

- 896

- 10 280

- 6 027

- 13 641

- 27 824

-

Taux de réalisation

105 %

90 %

65 %

50 %

32 %

53 %

75 %

67 %

88 %

113 %

100 %

* Les données sont recueillies par France domaine qui n'a pu à cette date disposer de celle relatives à la région Rhône Alpes

Source : Services du Premier ministre

Quant aux directions départementales, le tableau ci-dessous illustre l'ampleur du projet de réorganisation des services départementaux afin de permettre leur regroupement sur un même site dans la mesure du possible.

Etat d'avancement des déménagements des directions interministérielles

Source : Services du Premier ministre

2. Un approfondissement souhaitable de la démarche de la performance 

La performance du programme 333 est évaluée à l'aune de deux objectifs:

- Optimiser les dépenses de fonctionnement ;

- Améliorer l'efficience de la gestion immobilière des services déconcentrés de l'Etat.

Si ces deux objectifs semblent appropriés, leurs indicateurs respectifs sont perfectibles. Votre rapporteur spécial rappelle que l'enjeu de ce programme est l'optimisation de la gestion. La démarche de performance doit être non seulement précise mais également la plus exhaustive possible.

a) Le nécessaire  renforcement de la mesure de la rationalisation des dépenses de fonctionnement des DDI

Le dispositif de performance demeure inchangé par rapport au projet de loi de finances pour 2011. L'optimisation des dépenses de fonctionnement de l'action 01 est donc mesurée grâce à deux indicateurs :

- le ratio des dépenses de fonctionnement par agent ;

- le ratio d'efficience bureautique.

Sans remettre en cause leur pertinence, votre rapporteur spécial considère que ceux-ci sont perfectibles. Les délais trop courts d'élaboration du dispositif de performance du programme ont certainement pesé sur leur conception. En effet, les circuits d'information qui alimentent les indicateurs de performance pouvaient difficilement être mis en oeuvre dès la création du programme.

Toutefois, il serait souhaitable que soient élaborés de nouveaux indicateurs permettant d'apprécier la rationalisation de la gestion du parc automobile, objectif clairement affiché par l'« Etat exemplaire » dans le cadre d'une circulaire du 2 juillet 2010.

b) Une évaluation de la gestion immobilière à enrichir

L'indicateur tendant à mesurer l'efficience de la gestion immobilière des services déconcentrés de l'Etat évalue « l'optimisation de l'occupation de l'immobilier de bureau » par rapport à surface utile nette (SUN) en m² des services déconcentrés de l'Etat rapporté au nombre d'ETPT dans ces services.

Il pourrait être utilement complété par un ratio mesurant le prix du loyer charges incluses par rapport au m².

Les principales observations de votre rapporteur spécial
sur le programme 333 « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées »

Votre rapporteur spécial observe que les crédits du programme 333, qui représentent 39,23 % de l'ensemble des crédits de paiement de la mission, ont été revalorisés à hauteur de 2 % par rapport à 2011. Ils avaient été sous-évalués dans le cadre du projet de loi de finances pour 2011 en raison des délais trop courts d'élaboration du cadre budgétaire du programme.

- S'agissant de la performance du programme, elle pourrait être approfondie afin de faire écho aux objectifs fixés dans le cadre de la circulaire du 2 juillet 2010 dite « Etat exemplaire » notamment en matière de gestion du parc automobile.