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Projet de loi de finances pour 2012 : Direction de l'action du Gouvernement

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Direction de l'action du Gouvernement ( rapport général - première lecture )

II. UNE REVALORISATION CIBLÉE DES DOTATIONS GOUVERNEMENTALES STRATÉGIQUES

Les crédits de la Mission « Direction de l'action du Gouvernement » demandés en 2012 traduisent la poursuite de la mise en oeuvre de la RGPP ainsi que la volonté politique de renforcement de certaines missions régaliennes en matière de protection de la sécurité et des droits des citoyens.

A. PROGRAMME 129 : LA POURSUITE DE LA RATIONALISATION DES DÉPENSES DU TRAVAIL GOUVERNEMENTAL

Votre rapporteur spécial a auditionné le Directeur des services administratifs et financiers des services du Premier ministre, notamment sur l'évolution des crédits du programme 129 « Coordination du travail gouvernemental ». Celui-ci a souligné la stabilité du montant des dépenses, hors dotation allouée à la coordination de la sécurité et de la défense. L'enveloppe budgétaire du programme ne progresse que de 0,82 % en 2012 par rapport aux sommes inscrites en loi de finances initiale pour 2011.

1. Des crédits de personnel globalement stables, hors dotation pour la « cyberdéfense »

Le montant total des dotations du programme 129 demandé au titre du projet de loi de finances pour 2012 s'établit à 599,29 millions d'euros en CP et 610,26 millions d'euros en AE, soit une progression globale de 3 %.

Ce programme regroupe en neuf actions essentiellement des fonctions de soutien aux services du Premier ministre exerçant des missions d'état major de l'activité gouvernementale, de stratégie et de prospective ou encore de coordination.

La Coordination de la sécurité et de la défense rassemble plus du tiers des crédits de paiements pour 2012 (39,56 %). Cette dernière bénéficie d'une hausse globale de sa dotation en 2012 de 8 % par rapport à 2011.

Un peu moins de la moitié de la dotation est ensuite répartie entre l'action en faveur de l'Administration territoriale (17,71 %), de la Coordination du travail gouvernemental (14,47 %) et du soutien (12,98 %), comme l'illustre le graphique ci-dessous. L'ensemble de leurs crédits est relativement stable par rapport à l'an dernier.

Répartition des crédits de paiements pour 2012 entre les actions du programme 129

Source : Projet annuel de performances pour la mission « Direction de l'action du Gouvernement »

Au-delà des montants demandés, votre rapporteur spécial juge nécessaire de souligner l'apport des trois fonds de concours (FDC) et des cinq attributions des produits (ADP) au fonctionnement des organismes relevant du programme 129 pour un montant global de 10,64 millions d'euros.

Liste des fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP)
rattachés au programme 129

Trois fonds de concours abondent la mission :

- Partenariat de gestion avec la commission européenne pour la communication sur l'Europe. Par sa nature, il concerne le SIG ;

- Remboursement par le conseil de l'Union des frais de déplacement des délégués français aux réunions du conseil et de ses instances. Ce FDC bénéficie au secrétariat général aux affaires européennes ;

- Participation du fonds pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique au renforcement des mesures d'insertion dans les services du Premier ministre. La DSAF est chargée de la gestion de ce fonds.

Cinq attributions de produits alimentent également le programme 129 :

- Produits des cessions des études réalisées par le centre d'études prospectives et d'informations internationales (CEPII). Cet organe est placé auprès du centre d'analyse stratégique (CAS) ;

- Recettes provenant de la vente de documents et de publications et de l'utilisation, par des tiers, de documents, d'études, de publications ou de banques de données informatiques réalisés par le CAS ;

- Participations des tiers aux frais de colloques organisés par le CAS ;

- Produit des cessions de biens mobiliers bénéficiant aux services du Premier ministre. La gestion de ces produits incombe à la DSAF ;

- Produits des cessions de biens confisqués dans le cadre de la lutte contre les produits stupéfiants. Ces produits sont reversés à la MILDT.

Source : services du Premier ministre

a) Un plafond d'emplois conforme à la programmation pluriannuelle

Le nombre d'emplois du programme 129 en 2012 enregistre une hausse globale de 2 %. Un plafond de 2 814 ETPT est demandé pour 2012 contre 2 772 ETPT autorisé en loi de finances initiale pour 2011, soit une hausse de 1 %.

Cette moyenne masque des évolutions contrastées. D'une part, Le nombre d'ETPT de l'action 02 « Coordination de la sécurité et de la défense » progresse de 13 % en raison de la montée en puissance de l'ANSSI. D'autre part, le nombre d'ETPT des autres actions diminue de 0,5 % en 2012.

En réponse à l'interrogation de votre rapporteur spécial sur l'évolution de la structure des services du Premier ministre, la Direction des services administratifs et financiers a fait observer que :

- les départs en retraite prévus pour les trois prochaines années ne représentent qu'un faible pourcentage des effectifs totaux (moins de 5 %) ;

- la mobilité est relativement importante : un huitième des agents auront quitté les services du Premier ministre dans les trois ans. Ce constat s'explique par la spécificité des cabinets ministériels ainsi que la culture d'accueil d'agents provenant d'autres ministères, inhérente aux services du Premier ministre ;

- un tiers des agents est âgé de plus de cinquante ans. Leur parcours professionnel devra tenir compte de la modernisation des services ainsi que de la nécessaire professionnalisation des métiers.

(1) Une stabilisation des effectifs, hors action pour la « cybersécurité »
(a) « Coordination du travail gouvernemental » : une baisse des ETPT corrélative au changement de périmètre

Rappelons à titre liminaire que l'action 01 « Coordination du travail gouvernemental » constitue essentiellement une enveloppe budgétaire de crédits de rémunération  des personnels (titre 2) des organismes ci-après, alors que l'action 10 « Soutien » rassemble leurs crédits de fonctionnement (hors titre 2). Les organismes concernés sont donc :

- les cabinets ministériels (du Premier ministre et du ministre auprès du Premier ministre, chargé des relations avec le Parlement) ;

- le Commissaire à la diversité et à l'égalité des chances ;

- le Commissaire général à l'investissement ;

- le Secrétariat général du Gouvernement ;

- la DISIC ;

- la Mission « Etalab » ;

- le SIG ;

- le Secrétariat général de la mer ;

- la Mission interministérielle de vigilance et de lutte contre les dérives sectaires (« MIVILUDES ») ;

- l'Académie du renseignement ;

- la Commission des archives constitutionnelles de la Vème République ;

- la Commission supérieure de codification.

Aux fins de clarté, deux exceptions doivent toutefois être apportés à la règle de répartition des crédits entre l'action 01 « Coordination du travail gouvernemental », dévolues aux dépenses de personnel (titre 2) et l'action 10 « Soutien », dédiée aux dépenses de fonctionnement (hors titre 2).

- les rémunérations des agents de la DSAF relèvent de l'action 10 « Soutien » et non de l'action 01 ;

- l'action 01 rassemble également les crédits hors dépenses de personnel destinés à l'accomplissement des missions dévolues au SIG, à l'intendance du cabinet du Premier ministre ainsi qu'au versement des subventions accordées par le Premier ministre aux fondations et associations oeuvrant en faveur des droits de l'homme et du développement de la citoyenneté.

Ces observations préalables quant à la répartition des dotations entre actions étant faites, votre rapporteur spécial observe que l'action 01 a atteint en 2012 son plus bas plafond d'emplois depuis 2008.

Après comptabilisation des nombreux transferts entrants et sortants dus au changement de périmètre de l'action, le nombre d'ETPT de l'action est en baisse de 4 %, en s'établissant à 654 en 2012. En effet, en dehors des structures habituelles rattachées à cette action, ont disparu de son champ d'intervention, le secrétariat général de l'administration, et le comité stratégique pour le numérique.

En outre, on ne dénombre que deux cabinets ministériels relevant de cette action, celui du Premier ministre ainsi que celui du ministre chargé des relations auprès du Parlement. Les cabinets du ministre de l'espace rural et de l'aménagement du territoire, de la mise en oeuvre du plan de relance et de la secrétaire d'Etat chargée de la prospective et du développement de l'économie numérique ne figurent plus parmi les structures prises en charge par le programme.

Conformément au schéma d'emplois arbitré en 2012 lors de l'élaboration de la programmation triennale, le nombre d'emplois des deux cabinets restants a été réduit entre 2011 et 2012, de vingt pour le premier et de cinq pour le second.

En revanche, les deux nouvelles structures, la mission « Etalab » et la DISIC, tendent à compléter le plafond d'emplois de l'action 01 de vingt-six ETPT supplémentaires dont cinq sont transférés depuis cinq ministères.

La DISIC a été créée le 21 février 2011 afin d'animer et de coordonner les actions des administrations de l'Etat en matière d'efficacité et de qualité du service rendu par les systèmes. Sa mission se décline selon un triple axe : la simplification des relations entre les usagers et les administrations d'Etat, le pilotage de la mutualisation des systèmes de communication, la promotion de l'innovation de l'économie nationale dans le secteur des technologies de l'information. A cette fin, la DISIC élabore un cadre stratégique commun. Elle peut définir, pour l'ensemble des administrations, les orientations en matière de sous-traitance et d'achats de matériels et de logiciels.

Quant à la mission « Etalab », également mise en place le 21 février 2011, sa mission la conduit à coordonner l'action des administrations de l'Etat afin de permettre la réutilisation la plus large possible de leurs informations publiques.

Si le nombre d'ETPT diminue de 4 % en 2012, votre rapporteur spécial relève que la masse salariale progresse de près de 5 % se fixant à 55,64 millions d'euros en CP en 2012. En réponse à ses interrogations sur la portée de l'impact budgétaire des nouvelles structures sur les dépenses de titre 2, la direction des services administratifs et financiers a précisé que « les transferts entrants en projet de loi de finances pour 2012 correspondent à la DISIC et à Etalab, valorisés à des coûts moyens très élevés  [qui] annulent les effets des suppressions d'emplois et des transferts sortants ».

(b) « Coordination de la politique européenne » et « stratégie et prospective » : une réduction répondant à la prévision pluriannuelle

Les actions 03 « Coordination de la politique européenne » et 11 « Stratégie et prospective » enregistrent chacune, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2012, une baisse de 1 % de leurs plafonds d'emplois, soit respectivement deux et trois ETPT.

Ces réductions correspondent au schéma d'emploi décidé dans le cadre du budget triennal couvrant la période de 2011 à 2013. En conséquence, les actions 03 et 11 comptent respectivement en 2012, 147 et 203 ETPT correspondant en CP à une dotation de 10,74 millions d'euros et 13,73 millions d'euros.

(c) « Administration territoriale » : un plafond constant

L'action 05 « Administration territoriale », créée en 2010, constitue une des traductions budgétaires de la réforme de l'administration territoriale déconcentrée. Cette dernière a notamment visé à renforcer le pilotage des politiques publiques autour du préfet de région.

Ce dernier dispose d'un secrétariat général pour les affaires régionales (SGAR) qui, non seulement, assure le lien entre les ministères et la région, mais constitue un levier de la réforme de l'Etat et de la modernisation de l'administration. En effet, la mission du SGAR a été étendue à l'organisation des mutualisations des fonctions de support, en matière de gestion de ressources humaines.

Ainsi, ont été créées au sein des SGAR en 2010, les missions régionales d'achat afin de mettre en oeuvre des stratégies de fourniture décidées au niveau national par le service des achats de l'Etat. Elles veillent à la diffusion des bonnes pratiques.

Enfin, la réforme a également permis le décloisonnement des services départementaux afin de simplifier les démarches des usagers et des collectivités territoriales en organisant les administrations de l'Etat autour de trois fonctions de cohésion sociale, de protection des populations et de développement des territoires prises en charge par les DDI.

L'action 05 vise donc à regrouper en 2012 les emplois et les crédits relatifs à :

- la rémunération  des « Secrétariats généraux pour les affaires régionales » (SGAR), des SGAR-adjoints, des chargés de missions ainsi que les agents dans les services des SGAR, soit 319 ETPT ;

-  les emplois et crédits des échelons régionaux du « Service des achats de l'Etat » qui comprend pour chaque région un chargé de mission « achats » placé auprès du SGAR et un collaborateur, soit 22 ETPT ;

- la rémunération des directeurs départementaux interministériels et de leurs adjoints, soit 497 ETPT.

Son plafond d'emplois en 2012 est constant par rapport à l'an dernier. Il s'élève donc à 838 ETPT comme en 2011, conformément à la programmation pluriannuelle. Les crédits demandés en 2012 au titre des dépenses de personnel s'élèvent donc à 105,5 millions d'euros en CP au lieu de 105,03 millions d'euros en 2011.

(d) « Ordre de la légion d'honneur » et « Ordre de la libération » : un budget stabilisé

L'Ordre de la légion d'honneur bénéficie de subventions pour charges de service public qui regroupent les crédits de personnel, de fonctionnement et d'investissement pour la gestion des ordres nationaux et de la Médaille militaire, du musée consacré à l'histoire des ordres et des décorations et des maisons d'éducation destinées à la descendance féminine des membres des ordres nationaux ainsi que de celle des légionnaires étrangers.

Ces subventions s'élèvent en 2012 à 23,27 millions d'euros en AE et en CP, soit une progression de 1,21 % par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiales pour 2011. Plus de 87 % de ces sommes sont destinées aux charges de personnel. Son plafond d'emploi demeure constant en 2012, soit 410 ETPT. Le budget de fonctionnement s'élève, quant à lui, à un peu plus de 4 millions d'euros.

A l'instar de l'Ordre de la légion d'honneur, les ressources de l'Ordre de la libération sont assurées par le versement d'une subvention pour charges de service public. Son montant s'élève, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2012, à 1,32 million d'euros en AE et en CP. Les charges de personnel représentent un peu plus de 45 % de l'ensemble de la subvention pour 14 ETPT prévus en 2012, soit 0,68 million d'euros en CP.

(e) « Soutien » : une augmentation des crédits en réponse aux besoins de nouvelles expertises

Si l'action 10 « Soutien » regroupe essentiellement les crédits hors titre 2 dévolus au fonctionnement des services du Premier ministre, elle rassemble, néanmoins, les dotations de personnel de la DSAF.

Son plafond d'emplois enregistre une hausse globale de 4 % en 2012, se fixant ainsi à 487. Le schéma d'emplois de 2011 de la DSAF tend à prévoir une augmentation du recrutement d'agents de catégorie B et A, corrélativement à une diminution des recrutements d'agents de catégorie C. Ainsi, six ETPT de catégorie C ont été supprimés dans le cadre du schéma d'emploi prévisionnel. Au total, la dotation budgétaire pour 2012 est en baisse de près de 500 000 euros, s'établissant à 29,67 millions d'euros.

Ce plan se fonde sur une démarche de requalification des emplois de gestion nécessaire grâce à la mise en oeuvre des projets de l'opérateur national de paye (ONP) et de Chorus. La DSAF doit également recruter des agents de catégorie A ayant des compétences, notamment dans le domaine des marchés publics afin d'assurer son rôle de conseil et de partenariat avec le service des achats de l'Etat (SAE).

(2) Un accroissement du plafond d'emplois pour un renforcement de la cybersécurité

Le Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) joue un rôle primordial en matière de sécurité nationale puisqu'il assiste le Premier ministre dans l'exercice de ses responsabilités en ce domaine. A ce titre, il élabore la planification interministérielle de défense et de sécurité nationale et coordonne la mise en oeuvre des mesures correspondantes.

Parmi ses nombreuses missions, il convient de relever qu'il met en oeuvre la politique gouvernementale de sécurité des systèmes d'information. Or, l'évolution du budget du SGDSN s'inscrit principalement dans la montée en puissance de la politique de protection des intérêts nationaux contre la cybercriminalité. Celle-ci s'est traduite par la création en 2009 de l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (ANSSI).

De surcroît, face à la recrudescence des attaques informatiques visant les administrations, le Premier ministre a annoncé, lors du conseil des ministres du 25 mai 2011, le lancement d'un plan d'action en faveur du renforcement de la sécurisation des systèmes d'information de l'Etat.

Les dispositions interministérielles retenues par ce plan seront mises en oeuvre par l'ANSSI. Elles conduisent donc à un renforcement supplémentaire des moyens opérationnels de l'agence.

En conséquence, l'évolution du plafond d'emploi de l'action, fixé à 463 ETPT en 2012, est principalement induite par l'augmentation des effectifs de l'ANSSI.

D'une part, les travaux de la programmation pluriannuelle des finances publiques pour les années 2011-2013 prévoient le doublement des effectifs de l'agence à échéance de 2012, soit une cible initiale de 250 agents. Afin d'atteindre cet objectif, les créations d'emplois au sein de l'ANSSI sont de quarante ETPT en 2011 et de trente-huit ETPT en 2012.

D'autre part, le Premier ministre a autorisé la création d'emplois supplémentaires au sein de l'ANSSI, au nombre de quarante-deux ETPT en 2012 et de soixante-cinq ETPT en 2013, afin de répondre aux nouveaux besoins de personnel requis dans le cadre du plan d'action gouvernemental de mai 2011.

Il convient toutefois de préciser que la prise en compte de ces emplois supplémentaires et rémunérations correspondantes, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2012, soit vingt-et-un ETPT, est réalisée à plafond d'emplois et budget constants, par transfert en provenance de l'ensemble des ministères concernés par le plan.

En conséquence, la nouvelle cible d'effectifs de l'agence est de 357 agents à l'horizon 2013.

Corrélativement, le plafond d'emplois du SGDSN (hors ANSSI) subit une diminution de onze emplois, dont cinq en 2011, cinq en 2012 et un en 2013.

Votre rapporteur spécial a examiné les principales actions qui ont été engagées en 2011 en matière de lutte contre les cyberattaques. Elles ont pour objectif, soit de les prévenir, soit de les traiter.

Ainsi, le centre de détection précoce des attaques informatiques, dont la mise en place était annoncée par le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2008, est entré en phase opérationnelle début 2010. Les principaux ministères y sont désormais reliés. Quant à la mission de l'ANSSI de surveillance des systèmes d'information des acteurs de la société, l'agence a déjà émis 639 avis, 21 alertes et 52 bulletins d'actualité.

En outre, l'ANSSI a traité plusieurs cyberattaques visant des administrations ou des grandes entreprises nationales à des fins d'espionnage informatique. Parmi ces intrusions, seule celle visant le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a été rendue publique, en mars 2011, trois mois après le début de l'intervention de l'agence. En outre, l'action de l'ANSSI a été renforcée à la suite du rapport classifié du conseil général de l'industrie, de l'énergie et des technologies (CGIET), au printemps 2011, relatif à la collaboration entre l'Etat et les entreprises d'importance vitale en matière de faille de sécurité informatique des systèmes de production.

b) Une évolution relativement stable des dotations de fonctionnement hors « cybersécurité »

Les dotations hors dépenses de personnel des titres 3, 5 et 6 (dépenses de fonctionnement, d'investissement et d'intervention) augmentent au total de 3,3  %. Cependant, cette hausse est corrélative au renforcement des moyens de l'ANSSI, ainsi que votre rapporteur spécial l'a précédemment souligné.

(1) « Coordination du travail gouvernemental » : la contraction des dépenses

Votre rapporteur spécial a précédemment rappelé que l'action 01 constitue essentiellement une enveloppe budgétaire de crédits de rémunération de titre 2 des services du Premier ministre ainsi que des nombreux organismes qui lui sont rattachés.

Celle-ci comporte néanmoins deux types de dépenses hors titre 2 :

- les crédits de fonctionnement de l'intendance du Premier ministre ;

- la dotation dédiée à l'accomplissement des missions du service d'information du Gouvernement (SIG)

L'ensemble de ces crédits est en baisse de 2,58 % en 2012. Ils s'établissent à 31,09 millions d'euros en AE et en CP en 2012 contre 32,01 millions d'euros en 2011.

Cette contraction de la dotation résulte principalement de la diminution des crédits du SIG de 0,6 million d'euros en 2012. Ces derniers s'élèvent à 19,2 millions d'euros, soit 61,7 % du total de l'action 01.

Ils tendent à financer les deux principaux axes de la stratégie de communication du SIG :

l'analyse de l'opinion pour un montant de 4 millions d'euros en baisse de 7 % par rapport à 2011 ;

la mise en oeuvre des campagnes de communication gouvernementale à hauteur de 10,9 millions d'euros contre 13,2 millions d'euros en 2011, soit une réduction de 17 %. Une partie de ces dépenses devraient être réaffectée, selon les réponses au questionnaire budgétaire, à hauteur de 2 millions d'euros aux activités « web et sites internet ».

Les réponses au questionnaire budgétaire indiquent que « L'accroissement significatif intervenu sur le budget du SIG s'est fait au bénéfice des campagnes de communication, puisque la part de celles-ci dans les dépenses globales passe de 19 % en 2006 à 62 % en 2010. En y ajoutant les prestations web, la communication à destination du grand public représente plus de 80 % du budget du SIG en 2010. La part de l'activité « analyse de l'opinion, des médias et veille » ne représente quant à elle que 16 % du total du budget sur le même exercice ».

En outre, il convient de souligner que la « stratégie digitale » du SIG, axée sur les sites que le service d'information pilote, tels que le portail du Gouvernement du site France.fr ou encore la plateforme vidéo gouvernementale, bénéficie de crédits à hauteur de 4 millions d'euros en 2012 contre 2 millions d'euros en 2011, soit une augmentation de 100 %.

A la demande de votre rapporteur spécial sur le contenu de l'enrichissement de la communication gouvernementale « digitale », le SIG a précisé que, s'agissant de l'exercice 2011, les dépenses effectuées sont « déjà largement au-dessus des 2 millions d'euros prévus au projet annuel de performances et nous avons dû effectuer des rééquilibrages entre les répartitions initiales. Les sites gérés par le SIG comme le site du gouvernement, gouvernement.fr, mais aussi France.fr et les sites des différentes missions rattachées administrativement au Premier ministre ou à thématique interministérielle (Défenseur des droits, commissariat aux investissements d'avenir, site visage-découvert, etc.) nécessitent des investissements pour répondre aux demandes dans un secteur en perpétuelle évolution. [...] Pour 2012, l'effort en faveur du web et notamment la poursuite du processus de rationalisation des sites publics porté par le SIG (dans la ligne du rapport Riester) ont conduit la direction à anticiper une nouvelle augmentation de ce poste budgétaire dans un budget global en baisse. »

(2) « Coordination de la politique européenne » : un ajustement budgétaire

La dotation de fonctionnement de l'action 03 « Coordination de la politique européenne » progresse de 275 000 euros en AE et CP en 2012 pour s'établir à 4,06 millions d'euros en 2012, soit une hausse de 7,2 %

Cette augmentation résulte en réalité d'un transfert interne depuis l'action 10 pour un montant de 0,19 million d'euros pour les crédits d'action sociale ainsi que d'une augmentation du loyer budgétaire (1,92 million d'euros en 2012 contre 1,88 million d'euros en 2011).

(3) « Administration territoriale » : la réduction des crédits

Les dépenses de fonctionnement de l'action 05 « Administration territoriale », qui représentent moins de 0,6 % du budget de l'action, sont réduites de plus de la moitié. Elles se fixent à 0,61 million d'euros en 2012 contre 1,5 million d'euros en 2011. Elles correspondent aux indemnités pour frais de changement de résidence versées aux personnels relevant de l'action.

(4) « Soutien » : la stabilisation des dépenses

L'action 10 « Soutien » regroupe les crédits nécessaires au fonctionnement des services du Premier ministre dont les dépenses de rémunération sont prises en charge au titre de l'action 01 « Coordination du travail gouvernemental ».

S'y ajoutent également celles de la DSAF, du commissaire général pour le développement de la vallée de la Seine, de la mission interministérielle « Union pour la Méditerranée » (UPM), du centre d'analyse stratégique (CAS), de la commission nationale consultative des droits de l'homme (CNCDH) et enfin de la CADA en ce qui concerne les dépenses de fonctionnement au titre d'une convention de gestion

Les crédits de l'action 10 hors personnel (fonctionnement et investissement) sont gérés par la DSAF dans sa fonction de soutien aux services centraux rattachés au Premier ministre, dans le domaine des ressources humaines, de la gestion financière, des systèmes d'information et du patrimoine. Elle concerne donc essentiellement les fournitures de bureau, les travaux d'impression, les abonnements, le mobilier, les loyers, les frais liés à l'entretien des locaux immobiliers, les dépenses automobiles, informatiques et de télécommunications, les frais de représentation....

Votre rapporteur spécial constate que la dotation pour 2012 est en légère augmentation, 1,63%, en 2012. Elle s'élève à 47,61 millions d'euros en CP contre 46,84 millions d'euros en CP en 2011. Cette évolution résulte des différents mouvements entrants et sortants de structures relevant de l'action.

(5) « MILDT » : la reconduction de la dotation de 2011

Après avoir subi une réduction de 20 % de ses crédits hors titre 2 en 2011, l'action 15 « Mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie » voit son budget reconduit en 2012, soit 22 millions d'euros en AE et en CP.

Cette dotation se décompose en dépenses d'intervention pour la lutte contre les drogues à hauteur de 15,4 millions d'euros, en crédits de fonctionnement d'un montant de 6,3 millions d'euros et en frais d'équipement dédiés à cette lutte tels que la détection de produits stupéfiants pour 0,3 million d'euros.

2012 constitue une année charnière pour la MILDT puisqu'un nouveau plan gouvernemental couvrant la période 2012-2015 sera finalisé. Dans la continuité du précédent, il devrait tendre à réduire les expérimentations chez les plus jeunes, limiter l'abus des drogues licites, lutter contre les usages de drogues illicites et contre l'ensemble des trafics, maintenir l'équilibre d'une approche intégrée (prévention, application de la loi, soins et recherche).

(6) « Stratégie et prospective » : la poursuite de l'effort de diminution des dépenses

La contraction des crédits hors dépenses de personnel de l'action 11 « Stratégie et prospective » se poursuit en 2012. Elle concerne le Centre d'analyse stratégique, le Conseil d'analyse économique, le Conseil d'orientation des retraites, le Conseil d'analyse de la société, le Conseil d'orientation pour l'emploi ainsi que l'Institut de recherches économiques et sociales (IRES), l'Institut français des relations internationales (IFRI) et l'Institut de relations internationales et stratégiques (IRIS).

Après une réduction des dotations de 6,3 %, en CP et en AE l'an dernier, l'action enregistre une nouvelle baisse de 0,92 % en 2012. Les crédits de fonctionnement demandés en 2012 s'élèvent en AE et en CP à 9,4 millions d'euros.

(7) Les Ordres : un budget de fonctionnement stable

Les subventions de fonctionnement de l'ordre de la légion d'honneur et de l'ordre de la libération représentent respectivement 13 % et 37 % de la totalité des dotations en 2012, soit un peu plus de 4 millions d'euros pour le premier et 0,4 million d'euros pour le second. Leur évolution est stable.

(8) « Coordination de la sécurité et de la défense » : une hausse des dotations pour la mise en oeuvre de projets SSI

Les crédits hors titre 2 de l'action 02 « Coordination de la sécurité et de la défense » progressent en 2012 de 6,18 % en s'établissant à 215,11 millions d'euros en AE et 200,71 millions d'euros en CP.

L'ensemble de ces dépenses suivent la même évolution que la masse salariale. Elles traduisent la politique de renforcement des moyens de l'ANSSI dans sa lutte contre les attaques portées aux systèmes d'information.

En effet, les ressources consacrées aux activités de l'ANSSI ont été définies selon la progression suivante, conformément aux travaux de la programmation budgétaire triennale sur 2011-2013 :

En 2011 : 48 millions d'euros en AE et 47,4 millions d'euros en CP ;

En 2012 : 53,1 millions d'euros en AE et 48,5 millions d'euros en CP ;

En 2013 : 57,7 millions d'euros en AE et 56,2 millions d'euros en CP.

La mise en oeuvre de moyens de communication gouvernementale sécurisés ainsi que la protection informatique des réseaux sensibles de l'Etat et de certains opérateurs d'importance vitale conduisent l'ANSSI, et plus généralement le SGDSN, à élaborer des projets innovants tels que le plan interministériel de modernisation des produits de sécurité gouvernementaux (PMPS) et le programme de cryptophonie de nouvelle génération (CNG).

L'évolution des dépenses hors titre 2 est également marquée par l'importance des besoins de financement des capacités techniques interministérielles CTIM relatifs à des projets défense sensibles.

Prévisions de transfert de crédits vers le ministère de la défense
au titre des projets interministériels

- pour les besoins en capacités techniques interministérielles (CTIM) :

en 2012 : 55,4 millions d'euros en AE et 54,4 millions d'euros en CP ;

en 2013 : 48,06 millions d'euros en AE et 45,06 millions d'euros en CP ;

- au titre du plan interministériel de modernisation des produits de sécurité gouvernementaux (PMPS) :

en 2012 : 6 millions d'euros en AE et 6 millions d'euros de CP ;

en 2013 : 9,4 millions d'euros en AE et 3 millions d'euros en CP ;

- au titre du programme de cryptophonie nouvelle génération (CNG) :

en 2012 : 4 millions d'euros de CP ;

en 2013 : 1 million d'euros de CP.

Source : Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale

Il convient d'observer également qu'un projet immobilier est actuellement en cours de réalisation au Fort du Mont Valérien, à Suresnes. Il tend à répondre aux nouveaux besoins d'accueil du centre opérationnel (COSSI) de l'ANSSI dans un contexte général d'accroissement des effectifs de l'agence. En effet, le SGDSN héberge actuellement l'agence à l'hôtel national des Invalides où elle dispose de 180 postes de travail. En conséquence, une ressource supplémentaire de 9,3 millions d'euros en AE a été demandée en 2012 dans la perspective de la notification des marchés de travaux prévue mi 2012.

S'agissant des autres missions du SGDSN hors ANSSI, l'évolution des crédits est conforme aux orientations générales du Gouvernement avec une diminution globale de 10 % à échéance de 2013 par rapport à la loi de finances initiale pour 2011.

(9) Une réduction homothétique des crédits de fonctionnement proposée par le Gouvernement

Votre rapporteur spécial tient à souligner que les dotations de fonctionnement du programme telles que présentées ci-dessus ont fait l'objet d'un amendement du Gouvernement adopté par la commission élargie de l'Assemblée nationale.

Celui-ci vise à réduire les dépenses du programme à hauteur de cinq millions d'euros afin de contribuer au plan d'économies supplémentaires d'un milliard d'euros annoncé par le Premier ministre le 24 août 2011.

L'amendement procède de manière homothétique en diminuant les dotations de chacune des actions du programme, à l'exception des dépenses du SGAE jugées incompressibles et de celles des opérateurs du programme.

La contraction des crédits concerne donc la coordination de la sécurité et de la défense à hauteur de 3,10 millions d'euros, le soutien du programme pour 0,81 million d'euros, la coordination du travail gouvernemental pour un montant de 0,53 million d'euros, la MILDT pour 0,31 million d'euros, la stratégie et la prospective pour 0,25 million d'euros et enfin l'administration territoriale pour 0,01 million d'euros.

Votre rapporteur spécial approuve une telle initiative qui ne devrait pas remettre en cause les principales orientations du programme.

2. Des évaluations de la performance encourageantes sur un échantillon incomplet
a) Une évaluation des deux tiers des crédits du programme

Près de 68% des crédits en autorisations d'engagement du programme pour 2012 sont couverts par un dispositif de performance dont le pilotage est défini au travers d'une charte de gestion. En effet, les fonds spéciaux, les crédits destinés aux cabinets ministériels, ceux des secrétaires généraux aux affaires régionales et de leurs collaborateurs, ainsi que les crédits alloués aux commissions rattachées aux services centraux ne font pas l'objet d'une évaluation de la performance de leur emploi en 2012.

Les principaux indicateurs du programme 129 sont reconduits en 2012, à l'exception de ceux évaluant la mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (MILDT).

La mesure de la performance se décline en sept objectifs :

- Objectif 1 : Publier, dans les meilleurs délais, les décrets d'application des lois ;

- Objectif 2 : Améliorer l'information du citoyen sur les actions du Gouvernement ;

- Objectif 3 : Optimiser le coût et la gestion des fonctions support ;

- Objectif 5 : Eclairer la décision politique en offrant une expertise reconnue ;

- Objectif 6 : Améliorer la sécurité des systèmes d'information de l'Etat ;

- Objectif 7 : Favoriser la transposition, dans les meilleurs délais, des directives européennes en droit interne.

La répartition des indicateurs du programme en 2012 est de 42 % du point de vue du citoyen, de 42 % du point de vue du contribuable et de 16 % du point de vue de l'usager.

b) Un nouvel objectif pour la MILDT

L'objectif de la MILDT, fixé en 2011, consistait à « Impulser et coordonner les actions de l'Etat en matière de lutte contre les drogues et les toxicomanies ». Il était mesuré par l'indicateur de « mise en oeuvre des objectifs du plan gouvernemental ». Or le plan 2008-2011 de lutte contre la drogue et la toxicomanie qui a servi de base à l'évaluation de l'action de la MILDT est arrivé à son terme.

La nouvelle cible (objectif 4) consiste désormais à « améliorer la coordination des actions interministérielles de lutte contre les drogues et les toxicomanies ». Celle-ci est évaluée à l'aune du niveau de connaissance des citoyens sur les dangers des drogues ainsi que sur la capacité des chefs de projets départementaux à mobiliser les partenaires locaux.

c) Des résultats encourageants

Les deux indicateurs relatifs au taux d'exécution des lois ainsi qu'au taux de déficit de transposition des directives européennes relevant respectivement des premier et septième objectifs relatifs aux délais de publication existent depuis le début du plan triennal. La mesure du taux d'exécution des lois affiche une progression de sept points entre le début de la treizième législature en 2007 et le 30 juin 2010. Quant au taux de déficit de transposition des directives européennes en droit interne, il demeure stable sur la même période.

S'agissant du deuxième objectif concernant l'amélioration de l'information du citoyen sur les actions du Gouvernement mesurant ainsi la performance du SIG, votre rapporteur spécial tient à rappeler qu'il a été initialement mesuré par le nombre de visiteurs des sites du Gouvernement par rapport à la population internaute française. Il a été ensuite modifié dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2011. L'évaluation porte désormais sur le niveau de satisfaction à l'égard de la communication gouvernementale. Les premiers résultats pour 2010 affichent un taux de satisfaction de 59,5 % contre une prévision de 60 %.

Le troisième objectif évalue la DSAF en termes de maîtrise des coûts des fonctions de support. Il reste inchangé en 2012 alors qu'il avait été complété en 2010 par un ratio d'efficience bureautique, un ratio immobilier ainsi qu'un ratio d'efficience de la fonction « ressources humaines ». En 2011, il avait été à nouveau modifié afin d'y faire figurer des indicateurs relatifs au respect des coûts et délais des grands projets d'investissement ainsi qu'au taux d'emploi des personnes handicapées.

Votre rapporteur spécial observe que le ratio d'efficience bureautique révèle que les dépenses sont en 2010 de 9 % supérieures à la cible de 2013. En matière immobilière le ratio de surface occupée par agent est de 10 % supérieur à la cible fixée à 14 m²/ agent. Celui de l'indicateur d'efficience de la gestion des ressources humaines est d'ores et déjà atteint. Enfin, le taux d'emploi des personnes handicapées, dont la cible est fixée à 6 %, est réalisé à près de 60 %.

S'agissant du quatrième objectif, la MILDT achèvera à la fin de l'année 2011 la réalisation du plan gouvernemental (2008-2011) en tant que coordonatrice des actions de l'Etat. Le taux de réalisation des objectifs du plan était de 74 % à la fin de l'année 2010 avec un objectif de 100 % en 2011 qui devrait être presque atteint.

La réalisation du cinquième objectif témoigne de la qualité des travaux du centre d'analyse stratégique. Il en est de même du sixième objectif relativement à l'action du SGDSN en matière d'amélioration de la sécurité des systèmes d'information de l'Etat.

Les principales observations de votre rapporteur spécial
sur le programme 129 « Coordination du travail gouvernemental »

- Votre rapporteur spécial constate un relèvement du plafond d'emplois de l'action « Coordination du travail gouvernemental » de 1 %. Il s'établit à 2 814 ETPT en 2012 pour une augmentation salariale de 4 %. Cette hausse résulte principalement d'un renforcement de la stratégie en matière de protection des systèmes d'information dont les crédits de paiement ont progressé de 8 % et les ETPT de 13 %.

- Il prend acte de la réduction des crédits du SIG de 0,6 million d'euros en 2012. La dotation dévolue à l'analyse de l'opinion ainsi que celle dédiée aux campagnes de communication gouvernementale diminuent respectivement de 7 % et 17 % soit au total 3,6 millions d'euros alors que les crédits affectés à la « stratégie digitale » sont doublés, passant ainsi de 2 millions à 4 millions d'euros en 2012.

- Concernant la performance du programme 129, votre rapporteur spécial déplore que seulement 68 % des crédits du programme fasse l'objet d'une évaluation.

- Il prend acte du nouvel objectif assigné à la mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (MILDT) d'améliorer la coordination des actions interministérielles de lutte contre les drogues et les toxicomanies.