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Projet de loi de finances pour 2012 : Direction de l'action du Gouvernement

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Direction de l'action du Gouvernement ( rapport général - première lecture )

B. UN SOUTIEN BUDGÉTAIRE RECENTRÉ ET CONTRAINT PAR LA RGPP

1. Une forte montée en puissance de la sécurisation des systèmes d'information du programme 129

Le total des crédits inscrits au programme 129 augmente de 3 % par rapport à l'an dernier. Cette moyenne masque une évolution contrastée selon les actions.

A l'exception de l'action « Coordination de la défense et de la sécurité », le montant des dotations pour l'ensemble des actions du programme 129, inscrit dans le projet de loi de finances pour 2012, demeure stable ( + 0,81 % ) après une progression en 2011 de 23,9 % sous l'effet de l'élargissement du périmètre du programme l'an dernier. L'écart à la prévision pluriannuelle pour 2012 n'est, en revanche, que de 1 %.

Evolution des crédits de paiement sur la période 2011-2012
des actions du programme 129

Source : Projet annuel de performances pour la mission « Direction de l'action du Gouvernement »

S'agissant des crédits dédiés à l'action du Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), ces dotations enregistrent une hausse de 8 % par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2011. Cette progression s'explique principalement par le développement de l' ANSSI.

Deux autres actions bénéficient d'une hausse de 2 % de leurs crédits par rapport à 2011 sous l'effet conjugué de transferts entrants et sortants. Il s'agit de l'action 01 « Coordination du travail gouvernemental ». En effet, sont alloués les crédits nécessaires à la rémunération des emplois de la nouvelle Direction des systèmes d'information DISIC ainsi qu'à la création de la mission ETALAB.

En revanche, la dotation de l'action 11 « Stratégie et prospective » est réduite de 2 % par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2011. Son montant est conforme à la prévision pluriannuelle.

Quant au budget de l'action 05 « Administration territoriale », il est maintenu à son niveau de 2011. Il est en réduction de 1 % par rapport à la prévision pluriannuelle.

2. Un « rééquilibrage » des dépenses des DDI du programme 333

L'enveloppe budgétaire du programme 333 augmente respectivement de 2 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2011 et de 3 % par rapport à la programmation pluriannuelle.

L'examen de l'exécution des crédits des DDI, ouverts en 2010, première année opérationnelle pleine, a révélé l'insuffisance de la dotation pour couvrir les besoins de fonctionnement de ces directions en 2011. Le projet de loi de finances pour 2012 procède donc à un réajustement des crédits aux besoins.

3. Le renforcement du soutien à la CNIL et au contrôleur général des lieux de privation de liberté du programme 308

A l'instar du programme 129, les dotations du programme 308 pour 2012, soit 93,87 millions d'euros en CP, progressent de 3 % par rapport à 2011 et sont de 1 % supérieures à la programmation pluriannuelle. Cette hausse est essentiellement imputable aux dépenses de personnel du titre 2, soit 55 millions d'euros en CP qui augmentent de 4 % en 2012.

Evolution des crédits de paiement des actions du programme 308

* Somme des crédits ouverts en 2011 pour le Médiateur, la HALDE, la CNDS et le Défenseur des enfants

Source : projet annuel de performances pour la mission « Direction de l'action du Gouvernement »

La CNIL constitue l'un des principaux bénéficiaires de cette progression des crédits conformément à la programmation triennale qui prévoit l'augmentation de son plafond d'emploi.

En réponse aux interrogations de votre rapporteur spécial sur la finalité des ces nouveaux emplois, les services du Premier ministre ont mis l'accent sur l'émergence de nouveaux besoins issus des récentes attributions confiées à la CNIL par le législateur que sont le contrôle général de la vidéoprotection ainsi que l'obligation de notification des failles de sécurité .

Il convient aussi de souligner la hausse de 10 % des crédits de fonctionnement du contrôleur général des lieux de privation de liberté. Le présent projet de loi de finances ajuste les crédits des précédents budgets qui ne permettaient pas de faire face à l'augmentation croissante des saisines.

Enfin, l'action « Sécurité et protection des libertés » enregistre une réduction des crédits de 48 % en raison du transfert des crédits de la CNDS au profit du Défenseur des droits.

Récapitulation des crédits de paiement (CP) demandés pour 2012 par programme et par actions

Numéro et intitulé du programme et de l'action

Prévision pluriannuelle pour 2012

CP ouverts en LFI pour 2011 hors FDC et ADP

CP demandés en PLF pour 2012

FDC et ADP attendus en 2012

Ecart à la prévision en %

Ecart à la LFI en %

129 Coordination du travail gouvernemental

590 498 268

579 398 234

599 294 010

10 672 200

+ 1 %

+ 3 %

01 Coordination du travail gouvernemental

83 047 864

85 290 729

86 742 297

 

+ 4 %

+ 2 %

02 Coordination de la sécurité et de la défense

232 605 312

219 993 287

237 095 815

 

+ 2 %

+ 8 %

03 Coordination de la politique européenne

14 588 368

14 359 856

14 815 403

445 000

+ 2 %

+ 3 %

05 Administration territoriale

107 488 661

106 533 049

106 116 189

 

- 1 %

- 0 %

10 Soutien

76 166 604

76 450 369

77 778 451

127 200

+ 2 %

+ 2 %

11 Stratégie et prospective

28 353 075

28 870 252

28 261 064

100 000

- 0 %

- 2 %

13 Ordre de la Légion d'honneur

23 270 000

22 962 560

23 270 000

 

+ 0 %

+ 1 %

14 Ordre de la Libération

1 096 231

1 088 429

1 326 231

 

+ 21 %

+ 22 %

15 Mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie

23 882 153

23 849 703

23 888 560

10 000 000

+ 0 %

+ 0 %

308 Protection des droits et libertés

92 921 721

91 207 370

93 871 052

50 000

+ 1 %

+ 3 %

01 Médiateur de la République

12 826 083

12 770 178

       

02 Commission nationale de l'informatique et des libertés

17 085 889

15 864 168

17 322 769

 

+ 1 %

+ 9 %

03 Conseil supérieur de l'audiovisuel

38 292 901

38 313 265

38 308 119

 

+ 0 %

- 0 %

04 HALDE

13 118 325

12 758 084

       

05 Contrôleur général des lieux de privation de liberté

4 099 659

4 055 403

4 469 672

 

+ 9 %

+ 10 %

06 Autres autorités indépendantes

2 601 201

2 564 842

2 833 172

 

+ 9 %

+ 10 %

07 Sécurité et protection des libertés

1 723 875

1 708 787

881 252

 

- 49 %

- 48 %

08 Défenseur des enfants

3 173 788

3 172 643

       

09 Défenseur des droits (nouveau)

   

30 056 068

50 000

   

333 Moyens mutualisés des administrations déconcentrées

435 004 677

438 579 069

447 540 661

3 359 000

+ 3 %

+ 2 %

01 Fonctionnement courant des directions départementales interministérielles

85 992 181

86 822 415

98 882 672

3 359 000

+ 15 %

+ 14 %

02 Loyers et charges immobilières des administrations déconcentrées

349 012 496

351 756 654

348 657 989

 

- 0 %

- 1 %

Source : Direction des services administratifs et financiers des services du Premier ministre

Récapitulation des crédits de paiements (CP) demandés en 2012 par programme et par titre

Numéro et intitulé du programme et du titre

CP ouverts en LFI pour 2011

CP demandés
pour 2012

FDC et ADP
attendus
en 2012

Ecart à la LFI
pour 2011
en %

129 Coordination du travail gouvernemental

579 398 234

599 294 010

10 672 200

3 %

Titre 2 Dépenses de personnel

244 511 848

254 065 433

27 000

4 %

Autres dépenses :

334 886 386

345 228 577

10 645 200

3 %

Titre 3 Dépenses de fonctionnement

213 562 931

220 818 864

6 645 200

3 %

Titre 5 Dépenses d'investissement

89 805 784

94 044 313

3 500 000

5 %

Titre 6 Dépenses d'intervention

31 517 671

30 365 400

500 000

- 4 %

308 Protection des droits et libertés

91 207 370

93 871 052

50 000

3 %

Titre 2 Dépenses de personnel

52 856 597

55 006 361

 

4 %

Autres dépenses :

38 350 773

38 864 691

50 000

1 %

Titre 3 Dépenses de fonctionnement

38 094 773

38 693 691

50 000

2 %

Titre 5 Dépenses d'investissement

175 000

120 000

 

- 31 %

Titre 6 Dépenses d'intervention

81 000

51 000

 

- 37 %

333 Moyens mutualisés des administrations déconcentrées

438 579 069

447 540 661

3 359 000

2 %

Titre 3 Dépenses de fonctionnement

438 579 069

441 540 661

3 359 000

1 %

Titre 5 Dépenses d'investissement

 

6 000 000

 

 

Total pour la mission

1 109 184 673

1 140 705 723

14 081 200

3 %

Dont :

 

 

 

 

Titre 2 : Dépenses de personnel

297 368 445

309 071 794

27 000

4 %

Autres dépenses :

811 816 228

831 633 929

14 054 200

2 %

Titre 3 Dépenses de fonctionnement

690 236 773

701 053 216

10 054 200

2 %

Titre 5 Dépenses d'investissement

89 980 784

100 164 313

3 500 000

11 %

Titre 6 Dépenses d'intervention

31 598 671

30 416 400

500 000

- 4 %

Source : Direction des services administratifs et financiers des services du Premier ministre

4. La poursuite de la mise en oeuvre de la RGPP

Les économies réalisées dans le cadre de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » résultent d'une double démarche : d'une part, l'application des mesures décidées au titre de la RGPP au périmètre des services du Premier ministre et, d'autre part, la mise en oeuvre de dispositions de rationalisation des fonctions dites « support » entreprise par la Direction des services administratifs et financiers.

a) Les cinq chantiers de mutualisation de la RGPP

Cinq axes de rationalisation de la fonction support ont été définis sur la période 2011-2013 dans le cadre de la RGPP décidée par le conseil de modernisation des politiques publiques du 30 juin 2010. Ils concernent la mutualisation et /ou la rationalisation :

- des services de ressources humaines ;

- de la gestion des systèmes d'information ;

- de l'organisation des services logistiques et immobiliers ;

- des services financiers au sein de la DSAF ;

- des structures de documentation et la gestion des ressources de secrétariat.

La bonne conduite de ces projets est assurée par deux comités, l'un pour le pilotage, l'autre pour le suivi, associant, pour le premier, les chefs des services  et, pour le second, les représentants du personnel.

Les économies budgétaires attendues au titre du programme 129 ont été chiffrées à 85 ETPT dans le cadre de la programmation triennale couvrant la période de 2011 à 2013.

En effet, l'application de la règle du « non remplacement d'un départ à la retraite sur deux » conduit à la suppression de onze ETPT en 2009, de douze ETPT en 2010 et quatorze ETPT en 2011, d'un ETPT en 2012 et en 2013.

La diminution prévisionnelle des crédits de fonctionnement est fixée à 10 % en moyenne sur la période 2011-2013 sur l'action 10 « Soutien » du programme 129. La politique de mutualisation des activités de « support » des structures indépendantes appartenant au programme 129 telles que le CAS, le SGAE, le SGDSN, comme des fonctions de secrétariat des cabinets ministériels, s'est ainsi matérialisée par la suppression de dix ETPT en 2011, de vingt-neuf ETPT en 2012 et de sept ETPT en 2013 conformément à la programmation triennale sur 2011-2013.

b) L'approfondissement de la démarche de rationalisation des dépenses par la DSAF

Les objectifs de mutualisation des structures et de rationalisation de la gestion en matière de ressources humaines, de systèmes d'information, de logistiques, d'immobilier, de secrétariats, et de services financiers ont conduit la DSAF à en renforcer la dynamique dans le cadre des crédits de soutien qu'elle gère au titre du programme 129.

Ainsi, la direction a mis en place une nouvelle organisation des achats au sein des services du Premier ministre afin d'optimiser l'achat courant. Elle vise également à promouvoir les comportements éco-responsables. Elle tend à réaliser des mesures d'économies ciblées, notamment en matière d'abonnements de presse, en réduction de 18 % sur la période de 2008 à 2010.

L'un des principaux leviers de sa démarche réside tout d'abord dans l'application des instructions relatives à l'Etat exemplaire en matière de gestion du parc automobile ou de dépenses de fonctionnement des cabinets ministériels.

En outre, votre rapporteur spécial relève que la procédure de la notification et du suivi des enveloppes de gestion contribue à la maîtrise des coûts de la fonction soutien. Ces enveloppes constituent un véritable support du dialogue de gestion avec ces services. D'une part, elle représente un plafond à ne pas dépasser. D'autre part, elles permettent de reconstituer, par nature de dépenses, le coût global des services. En effet, en début d'exercice, le secrétaire général du Gouvernement notifie aux services le montant de leur enveloppe de crédits. Puis la DSAF les informe mensuellement de leur consommation. Au cours du troisième trimestre, le directeur de la DSAF rencontre les responsables des services concernés afin de prendre en compte leurs besoins en moyens humains, logistiques et informatiques.

La création du centre de services partagés et financiers (CSPF) participe également à cette optimisation de gestion des crédits budgétaires. Il vise notamment à harmoniser et à simplifier les pratiques comptables de l'ensemble des services du programme 129 ainsi que celles de certaines autorités administratives indépendantes relevant du programme 308. Ce centre a accompagné le déploiement, dans les services du Premier ministre, du nouveau système d'information financière de l'Etat Chorus.

Enfin, des secrétariats mutualisés ont été mis en place auprès des sous-directions et divisions de la DSAF, au titre de la rationalisation des fonctions de support.

c) Un effort particulier en matière d'immobilier locatif

La mise en oeuvre d'une politique immobilière financièrement efficiente conduit d'une part, à mettre en oeuvre un projet de regroupement des différents services du Premier ministre ainsi que des AAI qui le souhaitent, et d'autre part, à renégocier les contrats de location des autorités ne souhaitant pas déménager.

(1) La réalisation du « centre du Gouvernement »

Votre rapporteur spécial tient à rappeler que la politique immobilière de l'Etat, a pour objet de rassembler les services pour une utilisation optimale des espaces afin de résorber les coûts liés à un fonctionnement en mode dispersé. Celle-ci est formulée dans une circulaire du 16 janvier 2009.

Les services du Premier ministre ont souhaité renforcer cette démarche de rationalisation immobilière en concevant une nouvelle capacité d'accueil ayant pour objet de regrouper les services administratifs des services du Premier ministre ainsi que certaines autorités administratives indépendantes.

Ce nouveau « centre du Gouvernement » situé au 20 avenue de Ségur dans le septième arrondissement de Paris, constituera, une fois rénové, un ensemble immobilier d'une surface d'environ 56 000 m² offrant une occupation de 2 500 à 2 800 postes de travail.

Le premier bénéfice attendu d'une telle opération réside dans la réalisation d'économies directes, telles que la cession de sites et la résiliation de certains contrats de bail. Une optimisation de la gestion peut également être espérée en raison de la mutualisation de moyens (soutien logistique et informatique) et des synergies fonctionnelles entre des services ayant des missions voisines ou complémentaires.

En ce qui concerne la réalisation de ce projet, les travaux de rénovation du centre devraient débuter au second semestre 2012 pour une livraison prévue en 2015. Le coût des travaux est estimé à environ 200 millions d'euros. La Société de valorisation foncière et immobilière (SOVAFIM) a été mandatée afin de procéder à la définition du programme technique et fonctionnel. Elle devrait remettre un projet à cette fin au Gouvernement au début de l'année 2012.

Dans un souci de rationalisation des dépenses, la DSAF assure la gestion du site depuis le 1er juin 2010. Elle y accueille des services de ministère en recherche de locaux temporaires jusqu'au commencement des travaux. C'est ainsi que le bâtiment compte ainsi près de 2 000 occupants, issus des ministères sociaux, de l'intérieur, des affaires étrangères et de l'écologie ainsi que de nombreuses entités de taille plus réduite telles que le groupement d'intérêt public pour l'éducation numérique en Afrique, l'Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués ou encore le Conseil supérieur de la magistrature.

(2) La situation locative des AAI en voie de résolution

Force est de constater que la situation locative des AAI a été améliorée depuis deux ans. A titre d'illustration, le Conseil supérieur de l'audiovisuel est parvenu, en juillet 2010, à obtenir une réduction de son bail après une année de négociation. Aux termes du nouveau contrat de location, le Conseil bénéficie d'une franchise de quatorze mois de loyer assortie d'une participation « travaux » de la part du propriétaire.

En conséquence, le loyer économique du Conseil s'élève à 431 euros par m² HT hors charge hors travaux valorisés, selon les services du Premier ministre. L'économie annuelle qui en résulte est de l'ordre d'un million d'euros pour l'Etat sur la durée totale de neuf ans du bail.

Quant au Défenseur des droits, il devrait rejoindre le nouveau centre du Gouvernement dès l'achèvement de ce dernier. Aux interrogations de votre rapporteur spécial sur les modalités d'hébergement temporaire du Défenseur, il a été précisé qu'il « aurait vivement souhaité que ses services soient très rapidement regroupés en un seul lieu. La situation actuelle, quatre sites dans Paris, n'est, en effet, satisfaisante ni du point de vue financier, ni du point de vue managérial. Toutefois, les perspectives de regroupement se heurtent aux conditions juridiques des baux pris par les autorités indépendantes auxquelles succède le Défenseur des droits et aux contraintes budgétaires du triennal 2011-2013. »

En effet, les termes des contrats de location respectifs du Médiateur de la République et de la HALDE sont respectivement le 30 novembre 2014 et le 14 janvier 2014. Quant aux baux de la CNDS et du Défenseur des enfants, les stipulations de leur contrat autorisent plus facilement une résiliation. Il y sera donc mis fin, sous réserve d'un préavis de six mois.

En attendant 2015, France Domaine a été chargée d'étudier les différents scenarii d'hébergement de la nouvelle autorité constitutionnelle. Un troisième site, rue de Richelieu, a été envisagé. Cette solution s'est révélée néanmoins plus onéreuse qu'annoncée.

Un projet intermédiaire consisterait en la location de surfaces supplémentaires au rez-de-chaussée des adresses actuelles du Médiateur et de la HALDE pour une fin de bail concordant avec la fin des baux des immeubles principaux en 2014.

Récapitulatif des modalités d'hébergement du Médiateur de la République,
de la HALDE, de la CNDS et du défenseur des enfants

 

Médiateur de la République

HALDE

CNDS

Défenseur des enfants

Date du terme du bail

30 novembre 2014

14 janvier 2014

31 mars 2012

Mars 2013

Montrant annuel TTC du loyer et des charges de location

1 935 438 €

1 970 744 €

140 000 €

380 000 €

Nombre d'ETP

100

85

8

27

Nombre de m²

3 349

2 143

220

754

Montant des charges de location rapporté au nombre d'ETPT

19 354 €*

23 185 €*

17 500 €*

14 074 €*

Prix au m² TTC

578 €

919 €

636 €

504 €

Source : Services du Premier ministre

(*) Le dénominateur utilisé ici n'est toutefois pas représentatif puisqu'il ne prend pas en compte l'ensemble des postes de travail existants consacrés aux stagiaires, aux personnels mis à disposition, aux différents prestataires (courriers, accueil, logistique, plateforme téléphonique, accompagnement des personnes handicapées...). Ces personnes occupent, en effet, des postes de travail au-delà du plafond d'emplois.

S'agissant de la CNIL, la commission devrait également intégrer les locaux du nouveau centre du Gouvernement.

Modalités d'hébergement de la CNIL

Date du terme du bail privé

31 décembre 2014

Montant annuel TTC du loyer et des charges

161 753 €

Nombre d'EPTPT

165

Nombre de m²

3 192

Montant des charges de location rapporté au nombre d'ETPT

980 euros/ ETPT

Source : services du Premier ministre

Votre rapporteur spécial espère qu'aucun retard dans les travaux de rénovation du centre ne viendra compromettre ce déménagement car son bail vient à terme le 31 décembre 2014.

Enfin il tient à souligner le loyer annuel « modeste » du Contrôleur général des lieux de privation de liberté qui s'élève à 168 870 euros hors charge, soit 334 euros par m² HT hors charges.

Les principales observations de votre rapporteur spécial
sur la présentation générale de la mission « Direction de l'action du gouvernement »

- Votre rapporteur spécial prend acte des différents changements de périmètre de la maquette « Direction de l'action du Gouvernement ».

- Il en constate la particulière complexité, plus particulièrement en ce qui concerne les crédits affectés à la mise en oeuvre du volet départemental de la réforme territoriale des services déconcentrés de l'Etat dont les dotations relèvent à la fois des programmes 129 et 333.

- Les crédits alloués au programme 129 apparaissent stabilisés en 2012, à l'exception de ceux dédiés à la cybersécurité qui tendent à progresser de 8 %.

- Il salue les efforts de gestion des fonctions de support menés dans le cadre de la RGPP ainsi que la mise en oeuvre de la politique immobilière de l'Etat visant à réduire les charges locatives tant des services du Premier ministre que celles des AAI dépendant de la mission.

- Il espère que les travaux de rénovation du nouveau centre du Gouvernement, seront achevés dans les délais prévus, c'est-à-dire en 2015, afin de permettre l'accueil de structures dont le loyer est à ce jour onéreux (la CNIL, les services de la HALDE intégrée désormais au Défenseur des droits ...).

- Il constate que les crédits du programme 333 de mutualisation des moyens des administrations déconcentrées, qui a été créé l'an dernier, ont été sous-évalués en 2011 si bien qu'ils sont réajustés à la hausse en 2012, à hauteur de 2 %.

- Il se félicite de la création à coût constant du Défenseur des droits dans le cadre du programme 308, tout en craignant qu'une révision de sa dotation ne soit nécessaire éventuellement l'an prochain.

- Il observe que si les budgets de fonctionnement des diverses AAI du programme 308 sont stables, voire en légère diminution, la CNIL voit sa dotation augmentée afin de faire face à ses nouvelles missions, notamment en matière de contrôle de la vidéosurveillance.