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Projet de loi de finances pour 2012 : Direction de l'action du Gouvernement

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Direction de l'action du Gouvernement ( rapport général - première lecture )

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

· Votre commission des finances a souhaité, cette année, confier à un même rapporteur spécial l'analyse des crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » et ceux du budget annexe « Publications officielles et information administrative ». Ces deux missions, en effet, ont en commun différents aspects de la politique de communication et d'information du Gouvernement.

· Au total, les crédits des deux missions inscrits dans le cadre du projet de loi de finances pour 2012 s'élèvent à 1,27 milliard d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 1,32 milliard d'euros en crédits de paiement (CP). Ils sont répartis à hauteur de 86 % en faveur de l'action du Gouvernement et de 14 % au profit de l'information administrative et de la diffusion publique.

· En ce qui concerne la maquette de la mission « Direction de l'action du Gouvernement », votre rapporteur spécial constate que ses contours ont particulièrement évolué ces quatre dernières années. Vecteur de la réalisation des différentes réformes en matière d'administration et de protection des droits, ses changements de périmètre récurrents visent à mettre en oeuvre des outils et des procédures d'optimisation de gestion dans une architecture particulièrement complexe.

· La mission est à ce jour composée de trois programmes destinés à la coordination du travail gouvernemental, à la mutualisation des moyens des administrations déconcentrées et au fonctionnement de neuf autorités administratives et constitutionnelle indépendantes. Sa portée n'a fait que croître.

· Représentant 52,53 % des crédits de la mission, les dotations du programme 129 « Coordination du travail gouvernemental » progressent globalement de 3 % en 2012 par rapport aux crédits inscrits en loi de finances pour 2011. Cette augmentation est essentiellement due au renforcement des effectifs de l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (ANSSI). Hormis l'effort particulier en faveur de la cyberdéfense, l'enveloppe budgétaire du programme pour 2012 demeure relativement stable.

· Votre rapporteur spécial prend acte de la poursuite de la démarche gouvernementale en matière de stratégie digitale avec la création d'une part, de la mission « Etalab » en février 2011 pour la mise en oeuvre d'un portail interministériel unique et celle, d'autre part, de la direction interministérielle des systèmes d'information et de communication de l'Etat (DISIC) visant à établir un cadre stratégique commun de développement des systèmes d'information.

· Il salue la poursuite de la mise en oeuvre de la révision générale des politiques publiques (RGPP) dans le cadre du programme. Il se félicite notamment de la réduction du nombre de cabinets ministériels à la charge des services du Premier ministre de six à deux, après le dernier remaniement ministériel.

· Constatant, par ailleurs, le large spectre des missions des vingt-trois entités relevant des crédits inscrits au programme 129, votre rapporteur spécial souhaite procéder au cours du premier trimestre de l'année 2012 à un cycle d'auditions de ces différents organismes afin d'évaluer la portée de leur action, l'adéquation de leurs besoins ainsi que l'articulation de leurs missions dans l'ensemble du programme.

· Concernant la performance du programme 129, votre rapporteur spécial déplore que seulement 68 % des crédits du programme fasse l'objet d'une évaluation.

· Il prend acte du nouvel objectif assigné à la mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (MILDT) d'améliorer la coordination des actions interministérielles de lutte contre les drogues et les toxicomanies. Cette nouvelle cible est mesurée par le niveau de connaissance des citoyens sur les dangers des drogues ainsi que par la capacité des chefs de projets départementaux à mobiliser les partenaires locaux. Il salue les efforts réalisés en matière de maîtrise des coûts des fonctions de support.

· S'agissant du programme 333 « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées » créé l'an dernier, votre rapporteur spécial rappelle que celui-ci constitue un des volets de la réforme des administrations territoriales de l'Etat (RéATE) lancée en 2007, au titre de la RGPP. Ainsi, il rassemble en une seule enveloppe budgétaire les crédits de fonctionnement des directions départementales interministérielles (DDI) ainsi que les crédits immobiliers d'une partie des services déconcentrés de l'Etat.

· Convenant du bien fondé de la création d'un tel programme à vocation de mutualisation, votre rapporteur spécial s'interroge sur la pertinence du maintien en dehors du programme 333 de l'action 05 « Administration territoriale » du programme 129. Celle-ci retrace en effet les crédits de rémunération notamment des directeurs des Directions départementales interministérielles (DDI) et des secrétaires généraux pour les affaires régionales (SGAR). La reconstitution du coût de leurs dépenses totales conduit à interroger quatre actions, trois programmes et deux missions (« Direction de l'action du Gouvernement » et « Administration territoriale »).

· Les crédits du programme 333 qui représentent 39,23 % de l'ensemble des crédits de paiement de la mission demandés en 2012 ont été revalorisés à hauteur de 2 % par rapport à 2011. Les délais trop brefs de mise en oeuvre du programme en 2011 n'ont pas permis dans le cadre du projet de loi de finances pour 2011 d'évaluer l'ensemble des dépenses nécessaires aux besoins de fonctionnement des services déconcentrés regroupés dans les DDI.

· Quant à la performance du programme, celle-ci est perfectible. Il eut été souhaitable qu'un indicateur mesure l'efficience de la gestion du parc automobile compte tenu des instructions de rationalisation des dépenses formulées à ce sujet dans le cadre de la circulaire du 2 juillet 2010 dite « Etat exemplaire ».

· Enfin, votre rapporteur spécial salue la création du Défenseur des droits dans le cadre budgétaire du programme 308. Il observe que la nouvelle autorité constitutionnelle a été instituée à budget constant en regroupant les crédits du Médiateur de la République, de la Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS), de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (HALDE) ainsi que ceux du Défenseur des enfants.

· Un réajustement des crédits du Défenseur pourrait s'avérer, néanmoins, nécessaire en 2013 afin de prendre en compte tant les synergies qui seront réalisées que les dépenses supplémentaires liées à la fusion des autorités.

· L'ensemble des dotations du programme 308 représente un peu moins de 9 % des crédits de paiement de la mission en 2012. Si elles progressent globalement de 3 % en 2012, cette évolution bénéficie principalement à la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) dont les effectifs ont été augmentés afin de faire face à ses nouvelles missions en matière de vidéosurveillance. Les dotations des autres autorités sont, en revanche, globalement stables.

· La mesure de la performance du programme 308 révèle une situation contrastée, selon les autorités. La CNIL a substantiellement réduit ses délais de traitement. L'optimisation des fonctions de support fait apparaître une marge de progression que le Défenseur des droits devrait permettre de réaliser.

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION

A. UNE ARCHITECTURE GLOBALE DE L'ACTION DU GOUVERNEMENT EN VOIE DE STABILISATION ?

La maquette de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » a connu de substantielles modifications ces trois dernières années.

En 2009, le programme 308 « Protection des droits et libertés » a été créé par regroupement des crédits des autorités administratives indépendantes inscrites sur le programme 129 « Coordination du travail gouvernemental » et sur le 213 « Conduite et pilotage de la politique de la justice et organismes rattachés ».

En 2010, le programme 306 « Présidence française de l'Union européenne » disparaissait. Celui-ci a retracé les crédits destinés à l'exercice de la Présidence française de l'Union européenne du 1er juillet au 31 décembre 2008.

En 2011, la maquette de la mission était à nouveau modifiée afin d'y intégrer notamment les dépenses de fonctionnement des directions départementales interministérielles (DDI) ainsi que les crédits concernant les charges immobilières d'une grande partie des services déconcentrés dans un nouveau programme 333 « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées ».

Cette dernière évolution a traduit la mise en oeuvre au 1er janvier 2010 du volet départemental de la réforme des administrations territoriales de l'Etat (RéATE) lancée en 2007, au titre de la révision générale des politiques publiques (RGPP).

En 2012, l'architecture en programmes de la mission semble se stabiliser puisqu'elle n'a pas subi de nouvelles modifications. Elle se décline en trois unités :

- le programme 129 « Coordination du travail gouvernemental » retrace les crédits relatifs aux fonctions d'état-major, de stratégie, de prospective et de coordination permettant de soutenir l'action du Premier ministre dans ses missions de direction de l'action du Gouvernement. Les crédits demandés pour 2012 s'élèvent à 599,29 millions en CP et 610,26 millions d'euros en AE ;

- le programme 333 « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées » vise à faciliter la gestion des moyens de fonctionnement des directions départementales interministérielles. Son enveloppe budgétaire s'établit à 447,54 millions d'euros en CP et 405,04 millions d'euros en AE pour 2012 ;

- le programme 308 « Protection des droits et libertés » rassemble les dotations allouées aux autorités administratives ou constitutionnelle indépendantes qui concourent à la défense des droits et à la protection des libertés publiques. Elles s'élèvent pour 2012 à 93,87 millions d'euros en CP et 82,14 millions d'euros en AE.

Répartition des crédits de paiement de la mission
Direction de l'action du Gouvernement en 2012

* Crédits demandés hors fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP)

Source : Projet annuel de performances pour la mission « Direction de l'action du Gouvernement »

1. La « Coordination du travail gouvernemental » : des changements de périmètre au sein de la même maquette

La maquette du programme 129 demeure inchangée en 2012, après avoir intégré les dotations de l'ordre national de la légion d'honneur et de l'ordre de la libération en 2008, celles de la mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (MILDT) en 2009 ainsi qu'une nouvelle action intitulée « Administration territoriale » en 2010.

Cette dernière regroupe les crédits de rémunération des secrétaires généraux aux affaires régionales (SGAR), auparavant inscrits à l'action 10 « Soutien ». De surcroît, elle rassemble ceux des chargés de mission sectoriels des plates-formes d'appui à la gestion des ressources humaines ainsi que ceux des responsables régionaux du service des achats de l'Etat (SAE) placés auprès du SGAR.

En conséquence, le programme 129 est composé de neuf actions :

- Action 01 « Coordination du travail gouvernemental » ;

- Action 02 « Coordination de la sécurité et de la défense » ;

- Action 03 « Coordination de la politique européenne » ;

- Action 05 « Administration territoriale » ;

- Action 10  « Soutien » ;

- Action 11 « Stratégie et prospective » ;

- Action 13 « Ordre de la Légion d'honneur » ;

- Action 14 « Ordre de la Libération » ;

- Action 15 « Mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie ».

Votre rapporteur spécial relève néanmoins que le périmètre du programme 129 continue d'évoluer au sein de cette architecture.

Le Conseil de la création artistique, créé en février 2009, a été dissous après deux ans d'existence. Objet d'interrogations quant à ses actions et son financement, son président, Marin Karmitz, a toutefois déclaré « Nous considérons que nous avons fini notre mission. Nous avons remis au président de la République notre bilan, qui est, je crois, assez conséquent [...] C'est quelque chose qui dès le départ était conçu comme provisoire, expérimental et n'était pas appelé à durer ».

En revanche, de nouvelles structures intègrent les programmes 129. Les services du Premier ministre poursuivent leur politique d'information et de coordination, grâce notamment à la création de la mission dite « Etalab » en février 2011 qui est chargée de mettre en place un portail unique interministériel « data.gouv.fr ».

De surcroît, une direction interministérielle des systèmes d'information et de communication de l'Etat (DISIC) a été créée à la même date. Celle-ci « oriente, anime et coordonne les actions des administrations de l'Etat visant à améliorer la qualité, l'efficacité, l'efficience et la fiabilité du service rendu par les systèmes d'information et de communication ».

Ces structures viennent compléter la liste des vingt-trois organismes rattachés aux services du Premier ministre. Il s'agit notamment des entités suivantes :

_ au titre de l'action 01 et 02 : le cabinet du Premier ministre et celui du ministre auprès du Premier ministre, chargé des relations avec le Parlement, le Commissaire à la diversité et à l'égalité des chances,  le Commissaire général à l'investissement,  le Secrétariat général du Gouvernement (SGG), le service d'information du Gouvernement (SIG) , le secrétariat général de la mer,  la mission interministérielle de vigilance et de lutte contre les dérives sectaires (« MIVILUDES »), l'académie du renseignement, la commission des archives constitutionnelles de la Vème République  et la commission supérieure de codification ;

_ au titre de l'action 02 uniquement, le commissaire général pour le développement de la vallée de la Seine, la mission interministérielle « Union pour la Méditerranée » (UPM), le Centre d'analyse stratégique (CAS), la commission nationale consultative des droits de l'homme (CNCDH) et la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA) ;

_ au titre de l'action 11, à nouveau le CAS, le Conseil d'analyse économique, le Conseil d'orientation des retraites, le Conseil d'analyse de la société, le Conseil d'orientation pour l'emploi, l'Institut de recherches économiques et sociales (IRES), l'Institut français des relations internationales (IFRI), et l'Institut des relations internationales et stratégiques (IRIS).

Constatant le large spectre d'intervention des organismes ainsi couverts par le programme 129, votre rapporteur spécial souhaite entreprendre un cycle d'auditions au premier trimestre 2012 afin d'évaluer la portée et l'impact de l'action de ces structures à l'aune des crédits budgétaires alloués.

S'agissant des autres évolutions notables de périmètre, il convient de souligner la poursuite de la montée en charge de l'action « Coordination de la sécurité et de la défense », en raison du renforcement des actions de lutte contre la recrudescence des attaques informatiques, menées par l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (ANSSI).

2. Les « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées » : une enveloppe budgétaire unique au service des DDI et de l'Etat locataire

Créé en janvier 2011, le programme 333 « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées » s'inscrit dans la mise en oeuvre du volet départemental de la réforme RéAte réalisée en 2010.

Cette dernière tend à réorganiser les services déconcentrés afin de les rendre plus accessibles aux usagers, tout en optimisant leur gestion. C'est pourquoi ces services ont été regroupés en 2009 au sein de deux ou trois directions départementales interministérielles (DDI), selon le cas.

Assurant un service public de proximité dans un cadre interministériel, les DDI s'organisent autour de trois fonctions clairement identifiées : la cohésion sociale, la protection des populations et le développement des territoires. Dans les départements de moins de 400 000 habitants, ces deux premières directions n'en forment qu'une.

Dans ce nouveau cadre administratif, le programme 333 a pour objet de mutualiser deux catégories de coûts. Il s'agit, d'une part, des dépenses des moyens de fonctionnement courant des DDI et, d'autre part, des charges immobilières non seulement des DDI mais aussi des autres services déconcentrés de l'Etat tels que les directions régionales, les préfectures et sous-préfectures, les SGAR et certains services de l'éducation nationale.

En conséquence, le programme comprend deux actions :

- Action 01 : « Fonctionnement courant des directions départementales interministérielles » ;

- Action 02 : « Loyers et charges immobilières des administrations déconcentrées ».

En réponse aux interrogations de votre rapporteur spécial sur la pertinence de la création d'un nouveau programme au sein de la mission « Direction de l'action gouvernemental » au caractère déjà fort hétérogène, les services du Premier ministre ont souligné que ce programme poursuivait une finalité de simplification et d'optimisation de la gestion des DDI.

En effet, le programme tend à prévoir une seule enveloppe budgétaire consacrée à leurs moyens de fonctionnement. Le nombre de programmes budgétaires distincts, dont dépendaient les modalités d'opérations de ces directions, constituait une rigidité.

En ce qui concerne l'objectif d'optimisation des coûts, votre rapporteur spécial relève que les fonctions de support de l'Etat offrent un potentiel d'économies important puisqu'elles couvrent la gestion financière, la gestion des ressources humaines, les systèmes d'information, les achats ou encore les dépenses de communication.

Il en est de même des crédits immobiliers à la charge d'une grande partie des services déconcentrés de l'Etat. Le regroupement des dotations budgétaires, jusqu'à présent dispersées sur plusieurs programmes ministériels, devrait conduire à une gestion plus efficiente des dépenses de l'Etat en matière d'occupation de locaux et de charges afférentes.

Cette création répond également aux recommandations de la mission d'information relative à la mise en oeuvre de la loi organique relatives aux lois de finances (MILOLF) ainsi qu'aux observations de la Cour des Comptes.

Convenant du bien-fondé de la création du programme 333, votre rapporteur spécial s'interroge toutefois sur la complexité de la grille d'analyse des crédits alloués aux DDI ainsi qu'aux SGAR. Ces dotations doivent être reconstituées à partir de quatre actions réparties sur trois programmes de deux missions.

En effet, s'agissant des DDI, les dépenses de personnel de leurs directeurs et directeurs adjoints sont retracées par l'action 05 « Administration territoriale » du programme 129 de la mission, les crédits de fonctionnement par l'action 01 « Fonctionnement courant des directions départementales interministérielles »  du programme 333 et les charges immobilières par l'action 02 « Loyers et charges immobilières des administrations déconcentrées » du programme 333.

Quant au SGAR, à l'instar des DDI, les crédits de personnel sont inscrits dans l'action 05 du programme 129, leurs charges immobilières dans l'action 02 du programme 333 alors que leurs dépenses de fonctionnement figurent au programme 307 « Administration territoriale » de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat ».

3. La « Protection des droits et libertés » : une « nouvelle autorité constitutionnelle », le Défenseur des droits

La maquette du programme 308 est substantiellement restructurée en 2012 puisqu'elle accueille une nouvelle action, le « Défenseur des droits », issue du regroupement de quatre autorités relevant du programme. Il s'agit du Médiateur de la République, de la Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS), de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (HALDE) ainsi que du Défenseur des enfants.

Prévu à l'article 71-1 de la Constitution modifiée en 2008, le Défenseur des droits a été institué par la loi organique du 29 mars 2011. Les pouvoirs des quatre autorités précitées lui ont été officiellement transmis le 1er mai 2011.

En conséquence, le programme 308 comprend en 2012  six actions :

- Action 02 « Commission nationale de l'informatique et des libertés » (CNIL) ;

- Action 03 « Conseil supérieur de l'audiovisuel » (CSA) ;

- Action 05 « Contrôleur général des lieux de privation de liberté » (CGLPL) ;

- Action 06 « Autres autorités indépendantes » ;

- Action 07 « Sécurité et protection des libertés » ;

- Action 09 « Défenseur des droits ».

Ces actions concernent au total neuf autorités, administratives ou constitutionnelles, indépendantes. En effet, l'action 06 « Autres autorités indépendantes » retrace les crédits alloués :

- à la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA) ;

- au Comité consultatif national d'éthique pour les sciences de la vie et de la santé (CCNE) ;

- à la Commission nationale consultative des droits de l'Homme (CNCDH).

Quant à l'action 07 « Sécurité et protection des libertés », son enveloppe budgétaire est dédiée à :

- la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité (CNCIS) ;

- la Commission consultative du secret de la défense nationale (CCSDN).

Si la maquette du programme 308 a été modifiée, son périmètre demeure, en revanche, constant puisque cette restructuration a été réalisée à moyens constants. A l'exception du transfert d'un ETPT au profit du CCNE et de certains redéploiements depuis le programme 129, aucun autre transfert entrant n'a impacté les crédits du programme 308.