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Projet de loi autorisant la ratification de l'accord de passation conjointe de marché en vue de la désignation par adjudication de plates-formes d'enchères communes

7 décembre 2011 : Plates-formes d'enchères communes ( rapport - première lecture )

II. LE DISPOSITIF RETENU

En vertu de l'article 10, paragraphe 4 de la directive précitée, la Commission européenne a adopté le règlement n° 1031/2010 du 12 novembre 2010 relatif au calendrier, à la gestion et aux autres aspects de la mise aux enchères des quotas d'émission de gaz à effet de serre (règlement « enchères »).

A. L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE DU SYSTÈME DES ENCHÈRES

Le règlement, qui comporte 66 articles, prévoit que, désormais, chaque État-membre vendra aux enchères les quotas qui lui seront attribués en utilisant une plateforme électronique d'enchères6(*). Compte tenu des allocations gratuites « fuite de carbone », ce sont environ 1 milliard de tonnes qui seront mis aux enchères dans l'Union européenne en 2013, dont 60 millions par la France.

Les quotas seront mis, chaque semaine, aux enchères selon un calendrier. Les enchères sont faites « au 1er tour à prix unique ». Les soumissionnaires apporteront leurs offres durant une fenêtre d'enchères donnée sans voir les offres des autres soumissionnaires. A la fermeture de la fenêtre d'enchère, les volumes des offres sont additionnés à partir de l'offre proposant le prix le plus élevé. Le prix de clôture est le prix auquel la somme des volumes des offres est égale ou supérieure au volume des quotas mis aux enchères. Toutes les offres prises en compte sont attribuées au prix de clôture. Si les enchères ne couvrent pas la totalité du volume des quotas, la séance d'enchère est annulée. Il en sera de même si l'on observe un prix de clôture nettement inférieur au prix prévalant sur le marché secondaire.

La mise aux enchères a vocation à aboutir à un transfert de propriété des quotas de l'Etat à des acteurs privés. Toute transaction donnera donc lieu à une livraison physique de quotas et à un paiement monétaire.

Les quotas pourront, comme c'est le cas actuellement, être utilisés par les adjudicataires, soit pour les restituer aux États en compensation de leurs émissions, soit pour les négocier auprès d'autres entreprises sur le marché secondaire7(*).

Une instance de surveillance des enchères contrôlera tous les processus d'enchères. Elle sera désignée par les États membres à l'issue d'une procédure conjointe de passation de marché entre la Commission et les États membres pour une durée maximale de 5 ans.

Le règlement prévoit la désignation d'une plateforme commune d'enchères par les États membres participants à une action commune avec la Commission et les fonctions de celle-ci, mais aussi les modalités de désignation et les fonctions des plateformes nationales par les États qui ont choisi cette option.

La clause d'« opting out » : le choix de plateformes nationales

L'Allemagne, la Grande-Bretagne et la Pologne, qui sont les principaux émetteurs de gaz à effet de serre de l'Union européenne8(*), ont décidé d'utiliser la clause d'option prévue et choisi la mise en place de plateformes nationales.

L'Allemagne et la Grande-Bretagne ont anticipé la mise en oeuvre généralisée du système des enchères, en utilisant cette procédure, dès la phase II pour allouer une partie de leurs quotas d'émission et ont eu recours à des plateformes d'enchères gérées par des opérateurs du marché secondaire. Elles ont donc logiquement opté pour la continuité. L'utilisation d'une plateforme conjointe ne leur a pas paru plus économique compte tenu de l'expérience acquise et des volumes conséquents qui seront alloués, sans compter, à la marge, l'avantage économique que peut représenter un opérateur installé sur le territoire national.

La Pologne a tenu le même raisonnement.

Ces États ne sont donc pas Parties à l'accord pour la désignation de plateformes d'enchères communes, mais le règlement « enchères » prévoit néanmoins des règles qui encadrent les modalités de désignation et le fonctionnement de ces plateformes selon un dispositif proche de celui retenu pour la plateforme commune. L'accord conjoint aussi prévoit une forme d'association avec ces États comme observateurs pour faciliter les échanges d'information et ménager leur capacité à rejoindre sans difficultés techniques la plateforme commune.

L'option nationale ne concerne pas l'instance de surveillance qui a vocation à assurer la surveillance de l'ensemble des plateformes européennes communes ou nationales.

Le Gouvernement a considéré que l'intérêt de la France était d'utiliser la plateforme commune pour des raisons inverses. Tous les quotas d'émission ont été alloués à titre gratuit jusqu'à maintenant. L'utilisation de la plateforme commune est susceptible de s'avérer moins coûteuse que l'utilisation d'une plateforme nationale. Cette situation n'est pas pénalisante pour les opérateurs français sur le marché secondaire des quotas d'émission, comme Bluenext, qui pourront se porter candidat au marché pour devenir opérateur de la plateforme commune comme aux compétitions qui seront organisées par les États non signataires pour désigner les opérateurs de leur plateforme nationale.

Dès juillet 2012, une plateforme transitoire sera mise en place qui préfigurera la plateforme définitive qui n'entrera en fonction qu'en 2013. Cette plateforme transitoire permettra d'allouer une partie des quotas pour 2013 par anticipation. Elle n'aura pas à respecter l'ensemble des dispositions prévues par le règlement. Il s'agit d'une solution pragmatique qui permettra de passer le marché pour la plateforme définitive dans de meilleures conditions.

Le règlement précise également les procédures d'accès aux enchères. Cet accès est réservé à des personnes admises soit comme exploitant d'installations ou d'aéronefs pour leur propre compte ou à des intermédiaires agréés ou des groupements économiques d'exploitants. En effet, les petites et moyennes entreprises auront probablement, pour des raisons économiques, recours à l'intermédiation.

Le règlement établit de même les modalités de désignation par les États et les fonctions des adjudicateurs qui seront chargés de mettre aux enchères le volume de quotas, de percevoir le produit des enchères et de le verser aux États. Pour la France, l'Agence France Trésor sera désignée comme adjudicateur.

Il définit enfin les règles relatives au paiement et transfert des produits des enchères, à la gestion des garanties, à la répartition des coûts du processus d'enchères, à la surveillance des enchères, aux mesures correctives et sanctions, à la transparence et à la confidentialité.


* 6 Sauf exception en faveur des «secteurs ou sous-secteurs exposés à un risque important de fuite de carbone »

* 7 On distinguera les quotas « activités aériennes » des quotas « installations fixes » : si les exploitants de transports aériens peuvent acquérir des quotas « installations fixes » pour les restituer en fonction de leurs émissions effectives, les exploitants d'installations fixes ne sont pas autorisés à apporter des quotas « activités aériennes » à la restitution.

* 8 Voir tableau page 9