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Projet de loi organique relatif au remboursement des dépenses de campagne de l'élection présidentielle

10 janvier 2012 : Élection présidentielle ( rapport - première lecture )

EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE

Article unique

(art. 3 et 4 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel)

Diminution du plafond de remboursement public des dépenses électorales exposées par les candidats à l'élection présidentielle

En lien avec les mesures de diminution du coût des élections adoptées à l'occasion de la loi de finances pour 2012, le présent article vise à limiter le montant maximal du remboursement forfaitaire versé par l'État aux candidats à l'élection présidentielle.

Les modalités de remboursement des dépenses exposées
par les candidats à l'élection présidentielle

Aux termes de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962, les dépenses électorales (c'est-à-dire les dépenses engagées par les candidats dans l'année qui précède le premier tour de scrutin de l'élection et qui sont exposées en vue d'obtenir les suffrages des électeurs) font l'objet d'un remboursement forfaitaire versé par l'État après l'élection et sur la base des comptes de campagne déposés par les candidats.

On rappellera, en outre, que certaines dépenses sont prises en charge directement par l'État (tel est, par exemple, le cas des dépenses pour l'impression des professions de foi) et que l'ensemble des candidats dont le nom apparaît sur la liste établie par le Conseil constitutionnel, qui contrôle la recevabilité des candidatures au regard des critères posés par la loi du 6 novembre 1962, perçoit une avance forfaitaire de 153 000 euros.

Le montant du remboursement forfaitaire ne peut pas être supérieur au montant des dépenses exposées par les candidats et dépend directement du montant des plafonds de dépenses électorales15(*).

Plus précisément :

- pour les candidats ayant obtenu moins de 5 % des suffrages, le remboursement est plafonné à hauteur de 5 % du plafond de dépenses pour le premier tour : ceci correspondait, en 2007, à 808 300 euros ;

- pour les candidats ayant obtenu plus de 5 % des suffrages, le remboursement maximal correspond à 50 % du plafond (soit, en 2007, 8,083 millions d'euros pour les candidats présents seulement au premier tour, et 10,797 millions d'euros pour les deux candidats du second tour).

Soulignons que les plafonds de dépenses s'établissaient, pour l'élection de 2007, à 16,166 millions d'euros pour les candidats du premier tour et à 21,594 millions pour ceux du second tour.

On rappellera également que, au-delà de la question du montant du plafond du remboursement, le montant effectivement versé par l'État est arrêté, depuis la loi organique n° 2006-404 du 5 avril 2006 relative à l'élection du Président de la République, par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques -CNCCFP-, le Conseil constitutionnel n'étant compétent que si la décision de la Commission est contestée par le candidat concerné ; cette contestation peut intervenir dans le délai d'un mois suivant la notification de la décision de la Commission au candidat.

Le montant effectif du remboursement dépend de plusieurs facteurs :

- la CNCCFP peut, comme dans le droit commun, réformer le compte de campagne pour en retirer des dépenses indûment retracées ou, à l'inverse, pour y ajouter des dépenses que le candidat avait négligé d'y intégrer ;

- elle peut moduler le montant du remboursement pour sanctionner les irrégularités les moins graves, c'est-à-dire celles qui n'entraînent pas le rejet pur et simple du compte ;

- en cas d'irrégularité grave, de non-dépôt du compte de campagne dans les délais fixés par la loi du 6 novembre 1962 ou de dépassement du plafond de dépenses, le compte est rejeté et le candidat perd tout droit au remboursement forfaitaire de l'État.

Enfin, il convient de souligner que, contrairement à ce qu'affirme l'étude d'impact jointe au présent projet de loi organique, le montant du remboursement ne peut être supérieur au montant des dépenses exposées par le candidat ; cette limitation vise à éviter tout enrichissement personnel du fait de l'élection présidentielle.

· Le dispositif prévu par le projet de loi organique

Dans sa rédaction initiale, le projet de loi organique était porteur de deux mesures de réduction du coût du remboursement forfaitaire de l'État aux candidats aux élections présidentielles.

En premier lieu, il abaissait le montant du plafond de ce remboursement : de 5 % du montant du plafond de dépenses électorales pour les candidats ayant obtenu moins de 5 % des suffrages et 50 % de ce même montant pour ceux qui ont obtenu plus de 5 % des voix, il prévoyait ainsi de porter le montant maximal du remboursement forfaitaire à respectivement 4,75 % et à 47,5 %. Cette diminution de 5 % du plafond de remboursement constitue la transposition à l'élection présidentielle des mesures prévues, pour toutes les autres élections, par l'article 112 de la loi de finances pour 201216(*).

En second lieu, le texte visait à suspendre, « jusqu'à l'année au titre de laquelle le déficit des administrations publiques est nul », l'application du mécanisme d'actualisation annuelle des plafonds de dépenses en fonction de l'inflation : tel est l'objet du 2° de l'article unique, qui permet d'appliquer à l'élection présidentielle l'article L. 52-11 dans sa rédaction issue de la loi de finances pour 2012 (et non plus dans sa rédaction issue de la loi du 14 avril 2011). Cette mesure aurait un impact direct sur le montant du plafond du remboursement forfaitaire de l'État -dont on rappellera qu'il est calculé par référence au montant du plafond de dépenses. Rappelons que, sous l'empire des règles en vigueur avant la loi précitée d'avril 2011 (qui prévoyaient une actualisation du montant des plafonds de dépenses tous les trois ans), la plus récente revalorisation du plafond de dépenses a eu lieu en 200917(*).

Ici encore, le projet de loi organique transposerait donc à l'élection présidentielle les mesures qui ont été prévues pour les autres élections par la dernière loi de finances.

Les députés ont apporté leur soutien à ce dispositif.

Ils ont, en outre, adopté en séance publique un amendement présenté par MM. Juanico et Urvoas afin de préciser le délai de dépôt des comptes de campagne : en effet, les règles posées par l'article L. 52-12 (qui s'appliquent à l'élection présidentielle en vertu du V de l'article 3 de la loi du 6 novembre 1962) ont été modifiées par la loi du 14 avril 201118(*) qui a prévu, dans une optique de simplification et d'uniformisation, que les comptes devraient être déposés auprès de la CNCCFP non plus le neuvième vendredi suivant le tour de scrutin où l'élection est acquise, mais le neuvième vendredi suivant le premier tour de scrutin. Or, le délai entre les deux tours -qui est d'une semaine pour l'ensemble des autres élections- est de deux semaines pour l'élection présidentielle : la rédaction retenue par le législateur en avril dernier aurait eu pour conséquence de réduire la durée dont disposent les candidats à l'élection présidentielle pour déposer leur compte de campagne, alors même que ces comptes sont particulièrement lourds et complexes. Dès lors, l'Assemblée nationale a souhaité mettre en place un régime plus adapté à la campagne présidentielle : elle a ainsi prévu que les candidats devraient déposer leur compte de campagne « au plus tard à 18 heures le onzième vendredi suivant le premier tour de scrutin ».

· Les apports de votre commission des lois

Malgré le bref délai d'examen qui lui était imparti, votre commission a largement enrichi le projet de loi organique afin de tenir compte des difficultés révélées par les auditions du rapporteur.

Par ailleurs, tout en marquant ses doutes sur l'efficacité de la baisse du plafond du remboursement forfaitaire de l'État et sur la pertinence d'une telle mesure, elle n'a pas souhaité, à ce stade de ses travaux, remettre en cause les dispositions portées par l'article unique.

* La diminution du plafond de remboursement : un dispositif peu opportun et inefficace

Votre commission a considéré que le dispositif de diminution du plafond de remboursement était porteur de nombreux inconvénients et que les économies qu'il permettrait de réaliser étaient négligeables et incertaines.

En effet, les auditions menées par votre rapporteur ont révélé que le présent texte comportait de réels défauts.

Tout d'abord, M. Jean-Claude Colliard a estimé que la diminution du plafond du remboursement forfaitaire pour l'élection présidentielle était une mesure « démagogique » et que la réforme se faisait « au prix d'une perte de lisibilité » de la législation : le taux de 5 % (ou de 50 %) est, en effet, plus facile à appréhender pour les candidats que le taux de 4,75 % (ou de 47,5 %).

Ensuite, et sur un terrain différent, M. François Logerot a déploré qu'une règle relative au financement des campagnes soit modifiée moins d'un an avant le premier tour du scrutin, c'est-à-dire après l'ouverture de la période électorale : rappelons, en effet, que les comptes de campagne doivent retracer l'ensemble des dépenses électorales exposées ou engagées à partir du 1er avril 2011. Il a néanmoins estimé que la diminution du plafond de remboursement présentait moins d'inconvénients qu'une diminution du plafond de dépenses (cette solution avait également été envisagée par le gouvernement pour réduire le coût de l'élection présidentielle19(*)) et que le projet de loi organique, s'il était adopté, pourrait aisément être intégré par les candidats dans leurs prévisions financières20(*).

M. François Logerot a également souligné que la baisse du montant maximal du remboursement de l'État aurait un impact négatif sur les candidats dont les recettes sont largement constituées par leur apport personnel, plutôt que par des dons de personnes physiques ou par la contribution de la formation politique qui les soutient : les candidats les moins « institutionnalisés » sont donc susceptibles de pâtir de l'adoption du présent texte.

Les travaux conduits par votre rapporteur ont, par ailleurs, mis en lumière les insuffisances du chiffrage présenté par le gouvernement, qui a retenu une méthode de calcul contestable pour quantifier les économies susceptibles d'être produites par le projet de loi organique.

Le gouvernement estime en effet à 3,665 millions d'euros, le montant des économies devant être réalisées à la suite de l'adoption du présent texte. Or, le mode calcul retenu pose plusieurs problèmes :

- premièrement, il suppose que le remboursement perçu par chacun des candidats soit égal au plafond de remboursement. Votre rapporteur relève que cette situation n'est pas advenue en 2007 et que rien n'indique qu'elle adviendra davantage en 2012 : la baisse de 5 % du plafond de remboursement ne devrait donc pas entraîner, à elle seule, une baisse de 5 % des dépenses engagées par l'État ;

- deuxièmement, et comme le soulignait M. Jean-Claude Colliard lors de son audition, la diminution du plafond de dépenses n'exclut en rien une augmentation, en valeur absolue, du coût des remboursements. En effet, le principal facteur d'évolution de la dépense publique est le nombre de candidats ayant obtenu plus de 5 % des suffrages au premier tour : le plafond de remboursement passe alors de 800 000 à 8 millions d'euros, soit une hausse du coût de 7,2 millions par candidat. Il suffit donc que, par rapport à 2007, un seul candidat supplémentaire recueille plus de 5 % des voix pour que le coût des remboursements dépasse, de très loin, le montant des économies résultant des estimations du gouvernement. Cette observation a d'autant plus de poids que si, en 2007, seuls quatre candidats avaient obtenu plus de 5 % des voix, les sondages récents laissent à penser que cinq, voire six candidats atteindront ce score lors du scrutin de 2012 ;

- troisièmement, votre rapporteur constate que les économies réalisées (qui seront, au mieux, égales à l'estimation du gouvernement, soit 3,6 millions d'euros) seront d'un montant négligeable par rapport aux coûts de l'élection présidentielle (environ 220 millions d'euros). Il remarque que, malgré les mesures prévues par le présent texte, le total des dépenses engagées pour l'élection présidentielle de 2012 seront en augmentation de 6 % par rapport à 2007, en raison notamment de la hausse du coût de la propagande officielle.

Élection présidentielle de 2012
Coût prévisionnel

 

Élection PR 2007

(en €)

Élection PR 2012

Évolution 2007/2012

(en €)

Évolution 2007/2012

(en %)

Postes de dépenses

PLF 2012

(en €)

PLF 2013

(en €)

Total

(en €)

Indemnités pour travaux supplémentaires

2 664 574

3 000 000

-

3 000 000

335 426

13 %

Frais de la commission de propagande

38 533 447

46 300 000

-

46 300 000

7 766 553

20 %

Autres indemnités

596 233

800 000

-

800 000

203 767

34 %

Remboursement de la propagande officielle

45 197 365

43 300 000

4 000 000

47 300 000

2 102 635

5 %

Remboursement forfaitaire aux candidats

44 014 596

42 200 000

-

42 200 000

1 814 596

- 4 %

Transferts directs aux communes

14 430 086

16 200 000

-

16 200 000

1 769 914

12 %

Acheminement de la propagande électorale

47 757 330

49 000 000

-

49 000 000

1 242 670

3 %

Campagnes audiovisuelles

2 109 376

-

2 300 000

2 300 000

190 624

9 %

Frais divers (procurations, frais d'impression, etc.)

12 446 079

13 400 000

-

13 400 000

953 921

8 %

TOTAL

207 749 086

214 200 000

6 300 000

220 500 000

12 750 914

6 %


Source : ministère de l'intérieur

En somme, le projet de loi organique ne répond pas à l'objectif qui a lui a été assigné par le gouvernement -à savoir la réalisation d'économies budgétaires.

Malgré ces réserves, votre commission a estimé que, en l'état de ses travaux, il ne lui était pas possible de proposer un dispositif alternatif qui soit à la fois plus efficace en termes de lutte contre les déficits, et plus juste pour les candidats.

À titre personnel, votre rapporteur considère que, pour que les candidats à l'élection présidentielle soient réellement associés à l'effort de réduction des déficits publics, il est nécessaire de repenser en profondeur le système de remboursement public de leurs dépenses électorales. Il s'associe ainsi à la proposition formulée, lors de son audition, par M. Jean-Claude Colliard, qui préconisait la mise en place d'un système dans lequel le montant maximal du remboursement de l'État serait proportionnel au nombre de voix obtenu par les candidats.

Plus en détail, le fonctionnement du système soutenu par votre rapporteur serait le suivant :

- le montant total des remboursements forfaitaires serait défini par la loi de finances de l'année de l'élection : il s'agirait donc d'une enveloppe « fermée », et non plus de crédits évaluatifs comme c'est actuellement le cas ;

- une prime serait attribuée aux deux candidats du second tour : pour reprendre les termes employés par M. Colliard, le plafond de dépenses de ces deux candidats serait ainsi augmenté d'un « supplément égal et forfaitaire », ayant vocation à financer les deux semaines de campagne entre les deux tours. Par analogie avec le système actuellement en vigueur -dans lequel le plafond de remboursement pour les candidats du second tour est augmenté d'environ 2,5 millions d'euros par rapport à celui qui s'applique aux candidats du seul premier tour-, le montant de cette prime serait fixé, pour chacun des candidats, à 5 % de l'enveloppe consacrée aux remboursements ;

- les sommes restantes (c'est-à-dire l'enveloppe totale diminuée du montant des primes allouées aux candidats du second tour) seraient réparties entre les autres candidats, au prorata du nombre de voix qu'ils ont obtenues au premier tour. La somme ainsi obtenue ne serait toutefois pas automatiquement versée au candidat en cause : en effet, elle pourrait être diminuée pour tenir compte des critères prévus par la législation actuelle (montant des dépenses, sanction des irrégularités les moins graves, etc.). Elle constituerait donc un plafond de remboursement.

Aux yeux de votre rapporteur, ce système présenterait deux avantages principaux :

- il permettrait de proportionner le subventionnement public à l'importance relative du candidat dans le débat démocratique. De manière plus générale, ce système mettrait fin aux effets de seuil produits par la législation actuelle et faciliterait le financement de leur campagne par les candidats qui recueillent environ 5 % des voix ;

- il garantirait une meilleure maîtrise de la dépense publique, puisque le plafond du montant total des remboursements forfaitaires versés par l'État serait connu à l'avance et ne dépendrait plus des résultats des différents candidats.

L'examen du présent texte en séance publique pourra donner au Sénat l'opportunité de débattre de ce nouveau système de remboursement.

Parallèlement, votre commission a jugé que l'évolution des plafonds de dépenses pour le scrutin présidentiel devait demeurer alignée sur celle qui s'applique, depuis la loi de finances pour 2012, à tous les autres scrutins : dès lors, elle n'a pas supprimé le 2° de l'article unique.

En ce qui concerne l'augmentation du délai de dépôt des comptes de campagne pour les candidats à l'élection présidentielle (1° bis), elle a estimé qu'il s'agissait d'une mesure de bon sens, qu'il convenait également d'adopter sans modification.

* La réaffirmation de la stricte séparation entre la conduite de la campagne électorale et l'exercice d'un mandat électif

M. François Logerot a, en outre, estimé nécessaire que le législateur réaffirme explicitement, au sein de la loi du 6 novembre 1962, le principe selon lequel un candidat détenant un mandat public ne doit pas tirer profit de ce même mandat pour la conduite de sa campagne.

En théorie, ce principe est déjà garanti par le droit en vigueur, dans la mesure où la loi de 1962 prévoit l'application à l'élection présidentielle de l'article L. 52-8 du code électoral, qui prohibe les dons de personnes morales ; or, l'utilisation de moyens procurés par un mandat électif dans le cadre d'une campagne électorale s'assimile à un don consenti par une personne morale de droit public (c'est-à-dire la collectivité à laquelle se rattache le mandat). Mais l'application de cette règle reste perfectible : le Conseil constitutionnel juge en effet que les dons de personnes morales de droit public peuvent être « absous » et ne donner lieu à aucune sanction s'ils ont été remboursés, ex post, par le candidat ou par son parti politique.

Ce constat est alarmant : pour assurer la pleine confiance des citoyens en la classe politique et le bon emploi des deniers publics, il est crucial que les pouvoirs publics préviennent effectivement et sanctionnent lourdement toute utilisation de moyens publics à des fins politiciennes.

En conséquence, votre commission a adopté un amendement de son rapporteur rappelant que l'exercice des mandats éventuellement détenus par un candidat devait être strictement séparé du déroulement de sa campagne. Cette précision permettra non seulement de mettre fin aux pratiques discutables auxquelles peuvent se livrer certains candidats, mais aussi d'inviter le Conseil constitutionnel à revenir sur sa jurisprudence et à appliquer des sanctions financières s'il constate l'existence d'un don de personne morale21(*) : il est en effet choquant que l'intervention a posteriori d'un remboursement par le biais de recettes autorisées puisse faire obstacle à la mise en oeuvre d'une sanction, alors même que les dons de personnes morales font partie des atteintes les plus graves à la législation sur la transparence financière de la vie politique.

Votre rapporteur souhaite que cette précision, bien qu'elle ait avant tout une valeur symbolique et pédagogique, incite les candidats à la prudence et leur rappelle que l'ensemble des leurs dépenses électorales doivent être financées par des recettes dont le code électoral autorise l'inscription sur un compte de campagne (à savoir les dons de personnes physiques -dans la limite du plafond fixé par le législateur-, l'apport personnel et les contributions de partis politiques).

Votre commission a adopté l'article unique ainsi modifié.


* 15 Deux plafonds distincts sont en effet fixés par la loi du 6 novembre 1962 : l'un pour les candidats présents au premier tour, et l'autre pour les candidats du second tour. Ils sont révisables par décret, en vertu de l'article L. 52-11 du code électoral (dont la loi de 1962 prévoit qu'il s'applique à l'élection présidentielle), en fonction de l'indice du coût de la vie établi par l'INSEE (Institut national de la statistique et des études économiques).

* 16 Loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011.

* 17 Décret n° 2009-1730 du 30 décembre 2009 portant majoration du plafond des dépenses électorales ; ce texte avait fixé le montant du plafond pour le premier tour à 16,851 millions d'euros, et celui du second tour à 22,509 millions d'euros. Aux termes du présent texte, ces plafonds s'appliqueraient, sans modification, en 2012.

* 18 Loi n° 2011-412 du 14 avril 2011 portant simplification de dispositions du code électoral et relative à la transparence financière de la vie politique.

* 19 Voir, notamment, l'audition de M. Claude Guéant, ministre de l'Intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration, par votre commission des lois le 8 novembre 2011 :

http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20111107/lois.html#toc6

* 20 Selon M. François Logerot, les candidats engagent en effet la majorité de leurs dépenses dans les quelques mois qui précèdent l'élection : la plupart des dépenses électorales pour l'élection présidentielle devraient ainsi être exposées à partir de janvier 2012.

* 21 On notera que la CNCCFP a sanctionné, en 2007, le non-respect des dispositions du code électoral en matière de dons de personnes physiques dans sa décision sur le compte de campagne de M. Sarkozy. Il est probable, dans ce contexte, qu'elle appliquerait des sanctions financières si elle constatait qu'un candidat a bénéficié de dons de personnes morales.