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Projet de loi organique relatif au remboursement des dépenses de campagne de l'élection présidentielle

10 janvier 2012 : Élection présidentielle ( rapport - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION - Mardi 10 janvier 2012

La commission examine le rapport et le texte qu'elle propose pour le projet de loi organique n° 211 (2011-2012), adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, relatif au remboursement des dépenses de campagne de l'élection présidentielle.

M. Gaëtan Gorce, rapporteur. - A quelques semaines de l'élection présidentielle, on peut s'interroger sur l'opportunité de modifier les règles de calcul du plafond des dépenses de campagne et du montant remboursable par l'Etat. Il n'est d'ailleurs pas certain que ce projet de loi organique atteigne l'objectif affiché par le gouvernement, qui est de faire participer les partis politiques et les candidats à l'effort d'économie budgétaire prévu par les différents plans annoncés par le Premier ministre ces derniers mois.

Le texte transpose à l'élection présidentielle les mesures d'économies déjà appliquées aux autres scrutins par la loi de finances pour 2012 en apportant deux modifications à la loi du 6 novembre 1962. La première est le gel transitoire du plafond de dépenses applicable aux candidats éliminés au premier tour et de celui applicable aux candidats admis au second tour au niveau fixé par le décret de 2009, ce qui revient à remettre en cause la revalorisation annuelle en fonction de l'inflation, décidée en avril 2011. Ce gel durerait tant que les finances publiques ne seront pas ramenées à l'équilibre ; autant dire qu'il sera durable...

La seconde modification, définitive, consiste en une diminution de 5 % des taux de remboursement des dépenses de campagne : pour les candidats obtenant moins de 5 % des suffrages, il serait ainsi ramené de 5 % à 4,75 % du plafond de dépenses, et de 50 % à 47,5 % au-delà de 5 % des voix.

On estime la baisse conséquente de remboursement à 900 000 euros pour les candidats admis au second tour, 700 000 euros pour les candidats non admis au second tour mais ayant obtenu plus de 5 % des voix, et à 70 000 euros pour les candidats ayant recueilli moins de 5 % des suffrages, soit une économie pour l'Etat de 3,7 millions d'euros sur 220 millions de coût global de cette élection, à la condition que, comme en 2007, quatre candidats obtiennent plus de 5 % des voix, et que six autres candidats obtiennent moins de 5 % des suffrages. Modeste, cette économie est également très aléatoire, car nous ne connaissons pas encore le nombre de candidats à l'élection de 2012.

Plutôt qu'une modification des règles de l'élection qui ne me semble pas très pertinente, et dont le résultat s'annonce faible et incertain, il conviendrait de souhaiter une campagne propre et transparente, comme les révélations de ces dernières semaines en ont révélé la nécessité. Ne pourrait-on saisir l'occasion de ce texte pour réfléchir à des améliorations possibles du dispositif d'ensemble de financement de l'élection présidentielle ? C'est l'objet des amendements que je propose.

Les deux premiers renforcent l'interdiction d'utilisation au profit de la campagne de moyens liés à l'exercice d'un mandat public. Nous pourrions la rendre plus explicite en nous appuyant sur la jurisprudence du Conseil d'Etat qui distingue l'exercice d'un mandat et la participation au débat politique national, la campagne électorale entrant dans cette dernière catégorie. Cette disposition serait essentiellement symbolique puisqu'il reviendrait à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques et au Conseil constitutionnel d'en apprécier la portée, mais un tel rappel semble néanmoins fort utile au vu de récentes polémiques.

Mon troisième amendement est de portée plus pratique. Lorsque l'élection présidentielle est terminée, les candidats doivent déposer leurs comptes auprès de la Commission des comptes de campagne. Or, le Conseil constitutionnel prononçant le résultat définitif de l'élection avant que ces comptes n'aient pu être validés, le respect des règles de financement des campagnes n'a aucun impact sur le résultat final, ce qui est compréhensible, et ne peut pas donner lieu à d'autre sanction qu'une diminution voire une suppression pure et simple du remboursement, sans conséquence pénale ou politique.

Si la Commission des comptes de campagne est amenée à réformer les comptes d'un candidat, seul celui-ci peut exercer un recours de pleine juridiction devant le Conseil constitutionnel. Quand un candidat est en désaccord sur l'imputation de telle ou telle dépense pour son concurrent, la contestation n'est pas possible devant une juridiction susceptible de dire le droit. On en a eu l'exemple récemment sur la question des transports et des déplacements du Président de la République : la Commission des comptes de campagne, qui n'y était pas tenue, a donné un point de vue ; celui-ci, qui n'était pas contestable devant le Conseil d'Etat puisque le juge de l'élection présidentielle est le Conseil constitutionnel, et puisqu'il ne s'agit pas d'une décision faisant grief, ne l'est pas non plus par un autre candidat, puisque seul le candidat concerné par une éventuelle modification de son compte peut saisir la haute juridiction.

Je vous propose donc d'ouvrir aux candidats à l'élection présidentielle la possibilité de contester devant le Conseil constitutionnel les comptes de campagne d'un des candidats, de façon que ce dernier puisse examiner l'ensemble des comptes, si nécessaire. Les conséquences d'une telle saisine sont nulles sur le plan électoral puisque la décision du Conseil interviendra après la proclamation des résultats et qu'aucune sanction d'inéligibilité n'est prévue par la loi du 6 novembre 1962. En revanche, une telle action aurait des conséquences jurisprudentielles et financières sur le candidat mis en cause en cas de dépenses irrégulières.

L'élection présidentielle est en effet la seule élection pour laquelle le non respect des règles relatives au financement des comptes de campagne n'est pas sanctionné autrement que par une réformation du montant des comptes et des remboursements.

En outre, sans doute par voie d'amendement extérieur, et à titre personnel, je vous proposerai une autre modification. Je m'interroge en effet sur la justesse et l'efficacité du dispositif de remboursement forfaitaire : à l'heure actuelle, les candidats ayant obtenu moins de 5 % des voix bénéficient de 800 000 euros de remboursement, tandis que ceux qui ont dépassé ce seuil peuvent percevoir jusqu'à 8 millions. Pour quelques centaines de voix de plus ou de moins, l'inégalité est considérable. Ce dispositif a d'ailleurs pour effet d'encourager de toutes petites candidatures, alors qu'une élection présidentielle doit conduire à un débat sur les grandes questions. Je ne suis pas certain que mon groupe partage cette opinion ; je déposerai donc peut être à titre personnel un amendement pour que le remboursement soit proportionnel aux suffrages obtenus. Ainsi, les 42 millions prévus pour l'élection présidentielle seraient non pas indicatifs mais limitatifs et répartis entre les candidats au prorata des voix recueillies, une prime étant accordée aux candidats parvenant au deuxième tour.

M. Jean-Jacques Hyest. - Ce projet de loi organique est modeste. Son but est d'éviter une augmentation des dépenses électorales. Sans doute y a-t-il eu des dépassements de plafond par le passé.

M. Michel Delebarre. - Croyez-vous ?

M. Jean-Jacques Hyest. - On peut le supposer...

Ce texte ne me dérange pas. En revanche, les amendements de notre rapporteur sont assez subtils.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - M. Gorce est très subtil !

M. Jean-Jacques Hyest. - Je ne comprends pas bien le premier. Le Président de la République sortant doit remplir des missions : que faut-il imputer sur son compte de campagne ? Et lorsque le président du conseil général de la Corrèze présente des voeux, qui ont une audience nationale, ne faut-il pas également les prendre en compte ? S'agit-il d'une participation d'une collectivité publique ? Si nous entrons dans ce genre de débat, nous allons avoir du mal à en sortir. Je ferai des remarques similaires sur l'amendement n° 2.

Le troisième amendement est sympathique, mais pourquoi ne pas ouvrir ce recours à n'importe quel citoyen...

M. René Garrec - ... ou contribuable ?

M. Jean-Jacques Hyest. - Pourquoi le réserver aux seuls candidats ? Nous ne partageons pas votre souhait.

Quand nous avions refusé de tenir compte, pour le calcul de l'aide publique aux partis politiques, des suffrages obtenus par les candidats aux élections législatives n'ayant pas obtenu 5 % des voix, le Conseil constitutionnel l'a refusé. La question est en effet extrêmement délicate. Il s'agit de préserver la liberté de candidature et l'égalité entre candidats, mais rappelez-vous que le responsable d'une association de défense des animaux a perçu pendant cinq ans des crédits d'Etat non négligeables après avoir présenté des candidats dans chaque département.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Dans sa subtilité, notre rapporteur a mentionné l'exercice de tout mandat électif, ce qui permet de viser à la fois le président de la République et les présidents de conseils généraux.

M. Jean-Jacques Hyest. - Je n'ai pas dit le contraire !

M. André Reichardt. - En ce qui concerne le premier amendement, en quoi la proposition de notre rapporteur serait-elle moins floue que la notion de dépense électorale ? Que sont ces dépenses qui « ne sont pas dénuées de lien avec le débat politique national » ? Il sera possible d'inclure n'importe quelles dépenses ! C'est ce qui s'appelle tomber de Charybde en Scylla ! Autant je comprends que vous souhaitiez être plus explicite, autant je ne peux vous suivre ici, M. le rapporteur.

M. Christophe Béchu. - Le président Hyest n'a sans doute pas suffisamment rendu justice à la subtilité de notre rapporteur. Les trois amendements auraient des effets contraires à ceux présentés dans leur exposé des motifs. Entre le premier, qui renforce le flou, et le deuxième, je note une certaine contradiction. Aux termes du premier, il faut retracer toutes les dépenses dans le compte de campagne, y compris celles effectuées dans le cadre d'un mandat électif, tandis que selon le deuxième, les candidats détenteurs d'un mandat électif ne peuvent utiliser les moyens procurés par ce mandat ! Après avoir élargi les moyens de susciter un contentieux, on augmente le nombre de ceux qui peuvent le provoquer. Ce n'est pas ainsi que l'on progressera. De plus, le fait que nous ne soyons qu'à quelques semaines de l'élection présidentielle ne donne sans doute pas toutes les garanties de sérénité pour réfléchir sur cette question.

Le contentieux consécutif à l'élection présidentielle évoque le débat sur le sexe des anges, car le vainqueur sera fort de la légitimité démocratique qu'il tirera de son élection au suffrage universel. Contentons-nous donc de l'objet initial de ce projet de loi organique : parvenir à des économies symboliques.

M. Jean-Pierre Michel. - La campagne électorale est ouverte, même si le principal candidat n'est pas encore officiellement déclaré. La meilleure mesure serait de faire en sorte que tout candidat abandonne son mandat, quel qu'il soit, cent jours avant l'élection.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - M. le président du Sénat serait ravi !

M. Jean-Pierre Michel. - Aujourd'hui, tous les candidats à toutes les élections utilisent les moyens matériels de leurs autres mandats pour leur campagne électorale. Ce n'est pas l'apanage de tel ou tel parti, c'est général et cela défavorise les candidats qui n'ont pas de mandat ou les nouveaux candidats. Je déposerai une proposition de loi pour mettre fin à ces pratiques.

M. Alain Richard. - Est-il possible de tirer les conséquences sur le financement des campagnes électorales du principe dégagé par le Conseil d'Etat en matière d'accès aux médias ? Les objectifs et les principes ne sont, en effet, pas forcément les mêmes. L'égalité doit prévaloir entre les candidats en matière d'accès aux médias, alors que l'objectif de la législation sur le financement est de limiter les dépenses et d'assurer leur transparence. Les types de sanctions ne sont pas les mêmes : celui qui n'a pas respecté les règles de financement peut être privé de son mandat, y compris, théoriquement, pour l'élection présidentielle. Faire référence aux moyens offerts par l'exercice d'un mandat est donc une arme redoutable. Le Conseil constitutionnel disposerait alors d'une arme absolue.

M. Yves Détraigne. - Ces amendements partent d'une bonne intention, mais ne fait-on pas du Warsmann ? En voulant clarifier les choses, vous ne simplifiez rien du tout, vous créez du flou. Le mieux est l'ennemi du bien : la sagesse ne serait-elle pas de s'en tenir au texte qui nous est soumis ?

M. Hugues Portelli. - Je rejoins notre collègue Richard : la jurisprudence du Conseil d'Etat n'a strictement rien à voir avec le financement des campagnes, puisqu'elle se borne à indiquer dans quelles rubriques les prises de parole du Président de la République dans les médias doivent être placées.

Transposer la typologie du Conseil d'Etat aux comptes de campagne me semble totalement arbitraire.

Entre 1986 et 1988, François Mitterrand a fait un tour de France, dont les commentateurs soulignaient le caractère nettement pré-électoral. Afin de moraliser la vie politique de l'époque, une loi sur le financement de partis politiques a été adoptée en mars 1988. Que cette loi ne se soit pas appliquée à l'élection présidentielle de 1988 explique d'ailleurs bien des dérives financières.

Aujourd'hui, on nous demande d'appliquer rétroactivement des mesures à une campagne qui a déjà commencé. Le calcul des comptes de campagne démarrant douze mois avant le premier tour, il est curieux de vouloir modifier les règles du jeu quand la campagne électorale a déjà démarré depuis huit mois. Je suis donc hostile aux propositions d'amendements d'autant plus que nous en connaissons très bien le but.

M. Christian Cointat. - Après MM. Portelli et Détraigne, dont j'approuve les propos, j'ajouterai qu'un élu doit pouvoir, en République, exercer son mandat électif jusqu'au dernier jour. Attention de ne pas jouer aux apprentis sorciers : la frontière entre activités de campagne et exercice d'un mandat est extrêmement ténue. Mieux vaut donc repousser ces amendements, même s'ils partent d'un bon sentiment.

M. Michel Delebarre. - Comme tous les commissaires, j'ai apprécié le rapport de M. Gorce, qui est tout à fait remarquable. D'ailleurs, notre réflexion se focalise plutôt sur les amendements. Spontanément, j'aurai tendance à suivre notre rapporteur, mais sous certaines réserves. L'amendement n° 1 a un fonds d'utilité : à l'heure actuelle, qui comprendrait que l'on ne s'interroge pas sur la notion de dépense électorale ? Poser la question de sa définition n'est pas inutile, trouver les moyens d'y répondre serait une bonne chose. Le débat vaut aussi bien pour le président de la Corrèze que pour celui de la République.

Je ne suis pas certain du degré d'avancement de l'amendement n° 2. Le rapporteur le considère-t-il vraiment comme essentiel ? En tout cas, nous pouvons l'adopter.

En revanche, avec l'amendement n° 3, l'affaire est compliquée : un candidat pourrait déposer un recours sur les comptes de campagne des autres candidats devant le Conseil constitutionnel... Je prévois déjà qui usera de cette possibilité contre deux ou trois rivaux. Les esprits chagrins font avancer la jurisprudence ; mais faut-il les encourager ? J'en doute...

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Ce projet de loi organique est totalement démagogique. Vouloir réduire les dépenses de campagne quelques semaines avant le démarrage officiel de la campagne, franchement ! Je préfère donc m'intéresser aux amendements plutôt qu'à ce texte que mon groupe, en l'état actuel des choses, ne peut que repousser. Nous approuvons les deux premiers amendements, je n'ai pas d'avis sur le troisième. Nous proposerons, de notre côté, d'abaisser le seuil des 5 %. Ce qui est flagrant dans l'élection présidentielle au suffrage universel, dont nous n'avons jamais été des adeptes fervents, est l'inégalité entre les candidats. Au nom du pluralisme, nous demandons des conditions plus équitables.

Mme Corinne Bouchoux. - J'adhère totalement à l'analyse de Mme Borvo Cohen-Seat : ce texte est démagogique. Nous sommes, nous aussi, attachés à l'équité. Le système, tel qu'il existe aujourd'hui, verrouille déjà le nombre de candidats via l'obligation des 500 signatures. Faut-il en rajouter avec ce système inique du seuil des 5 % qui donne beaucoup à ceux qui ont beaucoup et peu à ceux qui ont peu ?

M. Portelli a rappelé que certaines moeurs ont eu cours par le passé. Est-ce une raison pour les pérenniser ? Nous soutenons complètement le rapporteur : il faut moraliser la vie publique, par tous les moyens. Commençons par ces trois amendements. Tous, ici, avons en tête un mot ; disons-le : Karachi. Devons-nous vraiment attendre encore que l'histoire soit faite et que les dés en soient jetés, pour contester un compte de campagne ? Nous ne pourrons pas faire l'économie de ce débat, merci à M. Gorce de l'avoir ouvert.

Si l'élection présidentielle est l'affrontement de grands projets pour diriger le pays, pourquoi ces débats seraient-ils l'apanage de certains et pourquoi faudrait-il que deux ou trois grands partis monopolisent les moyens financiers publics ?

M. Gaëtan Gorce, rapporteur. - Ce débat montre qu'il y a question. Si l'interrogation sur la rétroactivité d'une loi s'appliquant à une campagne déjà engagée s'adresse davantage au Gouvernement qu'à la commission, l'important est notre volonté de renforcer la législation progressivement adoptée depuis 1988. Et M. Portelli a eu raison de rendre hommage à M. Mitterrand...

M. Jean-Pierre Sueur, président. - ... à sa belle campagne rustique !

M. Gaëtan Gorce, rapporteur. - Les dispositions actuelles sont vagues. Il est difficile pour le législateur d'être plus précis pour s'adapter à toutes les situations : le candidat exerce-t-il un mandat public, et lequel ? La situation est d'autant plus compliquée que l'on peut être candidat ou avoir l'intention d'être candidat sans ouvrir de compte de campagne à la date prévue ; soit, pour cette présidentielle, avril 2011. Cela imposera un formidable travail d'inventaire de l'ensemble des dépenses engagées.

Comme nous n'avons aucun moyen de dissiper ces incertitudes, l'interrogation sur la manière dont le droit devrait être appliqué est constante. De fait, durant la campagne, il est impossible de contester les actions engagées par un candidat et d'obtenir des réponses sur leur légalité ou d'engager un recours pour déterminer leur imputabilité. Je rappelle que l'avis sur les déplacements présidentiels, que la Commission des comptes de campagne n'avait pas pour obligation de rendre, n'emporte aucune conséquence juridique puisqu'il ne peut pas faire l'objet d'une contestation devant une juridiction. Autrement dit, le candidat concerné reste dans l'incertitude, de même que ses adversaires.

Et le flou subsiste après la campagne. Supposons que la Commission des comptes de campagne rende une décision sur un sujet qui a fait débat et que cette décision soit contraire à l'esprit de la loi ou au sentiment de la majorité des citoyens et des candidats. Nous n'avons aucun moyen, sauf si le candidat fait preuve d'un extrême civisme en saisissant lui-même le Conseil constitutionnel, de fixer une jurisprudence.

Si nous ne fixons pas des règles, nous ne saurons jamais, présidentielle après présidentielle, à quoi nous en tenir. Prolonger cette situation d'instabilité juridique serait d'autant plus dommageable que nos concitoyens ont l'oeil rivé sur la question du financement des campagnes. Faisons oeuvre de clarification.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Egalité des voix ; l'amendement n° 1 n'est pas adopté.

M. Christian Cointat. - J'approuve le principe de l'amendement n° 2. En revanche, les termes « directement ou indirectement » créent la confusion. Peut-être pourriez-vous les supprimer ?

M. Gaëtan Gorce, rapporteur. - Volontiers, si cette rectification permet l'adoption de cet amendement ! L'idée est de faire progresser la réflexion puisque, de toute façon, l'Assemblée nationale va vraisemblablement reprendre son texte.

L'amendement n° 2 rectifié est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Egalité des voix ; l'amendement n°  3 n'est pas adopté.

M. Gaëtan Gorce, rapporteur. - Bien qu'un seul amendement ait été adopté, cela constitue déjà un progrès. Je suis donc favorable à l'adoption de l'ensemble du texte.

L'article unique est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article unique
Diminution du plafond de remboursement public des dépenses électorales exposées par les candidats à l'élection présidentielle

M. GORCE, rapporteur

1

Présomption du caractère électoral des dépenses exposées par les candidats.

Rejeté

M. GORCE, rapporteur

2

Séparation entre l'exercice d'un mandat électif et la conduite de la campagne.

Adopté avec modification

M. GORCE, rapporteur

3

Ouverture de la saisine du Conseil constitutionnel pour contestation des décisions de la CNCCFP à tous les candidats.

Rejeté

L'ensemble du projet de loi organique est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.