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Projet de loi relatif à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique

17 janvier 2012 : Fonction publique ( rapport - première lecture )

CHAPITRE III - DISPOSITIONS RELATIVES AUX AGENTS CONTRACTUELS DES ÉTABLISSEMENTS MENTIONNÉS À L'ARTICLE 2 DE LA LOI N° 86-33 DU 9 JANVIER 1986 PORTANT DISPOSITIONS STATUTAIRES RELATIVES À LA FONCTION PUBLIQUE HOSPITALIÈRE

Article 19 - Dérogation temporaire à la règle du recrutement statutaire

Cet article décline, pour les agents des établissements publics hospitaliers, sociaux et médico-sociaux, les principes généraux du dispositif de titularisation déjà retenus pour les non-titulaires de l'Etat et des collectivités locales :

- modes de recrutement réservés valorisant les acquis professionnels pour l'accès aux corps à recrutement externe ;

- caractère temporaire du dispositif limité aux quatre années suivant la publication de la loi.


· Endiguer l'inflation contractuelle ?

Le troisième versant de la fonction publique est celui qui a connu l'évolution la plus massive en faveur de l'emploi contractuel : représentant 9,6 % des effectifs totaux en 1998 (83.971), les non-titulaires constituaient dix ans plus tard, 14,6 % des agents hospitaliers tous statuts confondus (152.138)24(*).

Le mécanisme introduit par l'article 19 devrait permettre de stabiliser le statut d'une partie d'entre eux. Le volume des bénéficiaires dépendra du nombre de postes offerts dans le contexte actuel de contrainte des budgets hospitaliers.

Reste que l'article 19 constitue une perspective salutaire pour ces personnels.

Aussi la commission des lois l'a adopté sans modification.

Article 20 - Conditions d'accès au dispositif de titularisation

L'article 20 transpose aux contractuels de droit public hospitaliers le dispositif déjà retenu pour les non-titulaires de l'Etat et des collectivités territoriales.

1. Conditions d'emploi

L'agent :

- devait occuper, au 31 mars 2011, un emploi à temps complet ou incomplet d'au moins 50 % d'un temps complet, pour répondre à un besoin permanent d'un établissement hospitalier, social ou médico-social ;

- il devait, à la même date, être en fonction ou bénéficier d'un congé (annuel ; de formation ; de représentations ; pour raison de santé ; de maternité ; d'adoption ; de paternité ; pour raisons familiales ou personnelles) ;

- cependant, comme pour les deux autres fonctions publiques, l'article 20 « récupère» les agents qui auraient quitté leurs fonctions au terme de leur contrat entre le 1er janvier et le 31 mars 2011.

2. - Nature du contrat

Il s'agit d'un contrat destiné à pourvoir un emploi permanent par autorisation de la loi.

En application de l'article 9 de la loi du 9 janvier 1986, le recours à un contractuel peut intervenir :

- lorsque la nature des fonctions ou les besoins des services le justifient, notamment en l'absence de corps de fonctionnaires correspondant ou pour des fonctions nouvellement prises en charge par l'administration ou nécessitant des connaissances techniques hautement spécialisées ;

- pour les emplois à temps non complet d'une durée inférieure au mi-temps.

En revanche, l'article 20 exclut du champ de la titularisation :

a) Les emplois régis par une disposition législative écartant le principe de l'emploi titulaire

b) Les dérogations ouvertes par l'article 3 de la loi du 9 janvier 1986 pour les postes de direction des établissements ci-après :

- établissements publics de santé à l'exception des centres hospitaliers universitaires (CHU) ;

- maisons de retraite publiques à l'exclusion de celles rattachées au bureau d'aide sociale de Paris ;

- établissements publics ou à caractère public pour mineurs ou adultes handicapés ou inadaptés, à l'exception des établissements nationaux et des établissements d'enseignement ou d'éducation surveillée ;

- établissements publics ou à caractère public relevant des services départementaux de l'aide sociale à l'enfance et maisons d'enfants à caractère social ;

- centres d'hébergement et de réinsertion sociale, publics ou à caractère public.

3. - Exclusions générales

Les agents licenciés pour insuffisance professionnelle ou faute disciplinaire après le 31 décembre 2010 ne peuvent pas bénéficier du dispositif dérogatoire ouvert par l'article 19.


· L'article 20 transpose à la fonction publique hospitalière les mécanismes retenus pour les deux autres versants.

La commission des lois l'a adopté sans modification.

Article 21 - Conditions d'ancienneté pour les contrats à durée déterminée
et inclusion des agents « CDIsables »

Une condition d'ancienneté analogue à celle exigée des contractuels de l'Etat et des collectivités locales est requise des agents hospitaliers en CDD :

La durée de services publics effectifs doit être au moins égale à 4 ans en équivalents temps plein auprès de l'établissement employeur, au 31 mars 2011 ou entre le 1er janvier et le 31 mars 2011 pour les contrats échus au cours du premier trimestre de cette année.

- soit au cours des 6 ans précédant le 31 mars 2011,

- soit à la date de clôture des inscriptions au recrutement professionnalisé à condition que deux années de service en équivalent temps plein aient été accomplis au cours des 4 années précédant le 31 mars 2011.

Précisons que, pour le calcul de l'ancienneté, selon les principes déjà retenus pour l'Etat et la territoriale :

1. les services accomplis à temps partiel et à temps incomplet correspondant au moins à un mi-temps, sont assimilés à des services à temps complet. En-deça, les services sont pris en compte pour un trois quarts du temps complet ;

2. - Les transferts d'activités, d'autorités ou de compétences entre l'Etat et les collectivités locales ou établissements hospitaliers ayant conduit au transfert ou au renouvellement du contrat, sont sans incidence sur l'ancienneté acquise au titre du précédent contrat.

En revanche, les services accomplis dans les emplois permanents non soumis à la règle de l'emploi titulaire, ne sont pas pris en compte (article 3 de la loi du 9 janvier 1986 et lois spéciales).

3. - Bénéficiaires supplémentaires

Le bénéfice du dispositif de titularisation est étendu aux agents remplissant les conditions d'accès à un CDI en application de l'article 25 du projet de loi.

Le contractuel doit être en fonction -ou en congé- à la date de la publication de la loi et occuper un des emplois suivants :

a) remplacement momentané d'un fonctionnaire

-  indisponible

- ou autorisé à exercer ses fonctions à temps partiel

b) pour faire face temporairement à la vacance d'un emploi ;

c) besoin occasionnel

La condition d'ancienneté -appréciée selon les mêmes modalités que les quatre années- exige une durée de services publics effectifs auprès du même établissement d'au moins 6 ans au cours des 8 années précédant la publication de la loi (ou de 3 années de services au cours des 4 années précédant la publication de la loi pour les agents d'au moins 55 ans).

Le service assuré doit être au moins égal à 50 % d'un temps complet.


· Sur amendement de son rapporteur, la commission des lois a modifié la présentation rédactionnelle de l'article 21 afin de mieux en assurer la lisibilité.

Elle a adopté l'article 21 ainsi rédigé.

Article 22 - Modes de titularisation

Cet article introduit pour les agents hospitaliers les 3 voies d'accès réservées déjà prévues pour les contractuels de l'Etat, également fondées sur les acquis de l'expérience professionnelle correspondant aux fonctions auxquelles destine le corps d'accueil que souhaite rejoindre le candidat :

- examens professionnalisés ;

- concours ;

- recrutements sans concours pour l'accès au premier grade des corps de catégorie C accessibles sans concours.

Les deux premiers sont soumis aux principes généraux qui régissent les concours de la fonction publique :

- classement par ordre de mérite des candidats déclarés aptes ;

- établissement, dans le même ordre, d'une liste complémentaire ;

- limitation de l'effectif de la liste complémentaire au pourcentage fixé par les statuts particulier, en général à 100 %. Cependant, notons que, souvent, dans le silence du statut, ce pourcentage est fixé par le jury ;

- invalidité de la liste complémentaire à la date d'ouverture du concours suivant et, au plus tard, un an après la date d'établissement de la liste complémentaire ;

- nomination dans l'ordre de classement de la liste principale puis de la liste complémentaire.

Précisons que les examens professionnalisés et concours sont normalement organisés par chaque établissement pour ses agents (les recrutements sans concours sont prononcés par l'autorité de nomination de chaque établissement). Cependant ils peuvent l'être pour le compte de plusieurs établissements de la région ou du département, à la demande du directeur général de l'ARS, par l'autorité de nomination de l'établissement comptant le plus grand nombre de lits.

Comme elle l'a exprimé à votre rapporteur, la Fédération hospitalière de France privilégie le recrutement par établissement pour mieux tenir compte du contexte local.

Chaque établissement a été invité à dresser un état des lieux des personnels éligibles et à déterminer les modalités d'accès à la titularisation en concertation avec les organisations syndicales.


· la faculté de regrouper les procédures de sélection pour le compte de plusieurs établissements permettra de rationnaliser les titularisations pour les plus petits d'entre eux.

La commission des lois, a procédé à une rectification rédactionnelle proposée par son rapporteur puis adopté l'article 22 ainsi rédigé.

Article 23 - Corps accessibles à chaque candidat - Conditions de nomination et de classement

L'article 23 organise la détermination des corps accessibles par la voie de la titularisation et prévoit les conditions de nomination et de classement des agents déclarés aptes.

1. Détermination des corps accessibles

A l'égal des modalités retenues pour la fonction publique de l'Etat, l'accès à l'emploi titulaire est ouvert, pour chaque candidat, aux corps de catégorie hiérarchique -A, B ou C- équivalente à celle des fonctions exercées pendant les quatre années de services précédant soit la date de clôture des inscriptions du recrutement, soit le terme de son dernier contrat.

Mais si les fonctions exercées au cours de cette période ont relevé de catégories hiérarchiques différentes, l'accès à la titularisation s'exerce dans la catégorie inférieure dans laquelle l'agent a exercé ses fonctions le plus longtemps.

2. Les conditions de nomination et de classement sont celles prévues par le statut particulier des corps pour les agents contractuels lauréats des concours internes.


· Le respect des services fournis

Sur la proposition de son rapporteur, la commission des lois a procédé à une clarification analogue à celle déjà opérée dans les deux autres versants de la fonction publique (cf. supra articles 5 et 14). Elle a donc fondé le classement hiérarchique des corps accessibles au candidat sur les services accomplis par celui-ci en distinguant contrat à durée indéterminée et contrat à durée déterminée.

La titularisation des agents en CDI pourra s'effectuer dans un corps dont les fonctions sont de même niveau que celles occupées au 31 mars 2011.

Pour les agents en CDD, les quatre années de services exigées pour accéder au dispositif de titularisation coïncident bien avec les quatre années d'ancienneté accomplies dans l'administration auprès de laquelle ils sont éligibles. En conséquence :

- si l'agent a quatre ans d'ancienneté, il accède à la catégorie dans laquelle il a exercé le plus longtemps ;

- s'il présente plus de quatre ans d'ancienneté, il accède à la catégorie la plus élevée quel que soit le temps qu'il y a passé.

La commission des lois a adopté l'article 23 ainsi rédigé.

Article 24 - Modalités d'ouverture des dispositifs de titularisation

Les modalités d'ouverture des dispositifs de titularisation relèvent du pouvoir règlementaire, le nombre de postes correspondant de l'autorité de gestion. Précisons que la détermination des corps accessibles est fondée sur les besoins du service et les objectifs de la GPEC :

- sur la base de ces critères, des décrets en Conseil d'Etat fixent la liste des corps d'accès, les modalités selon lesquelles sont définis, pour chaque agent candidat, le ou les corps qui lui sont accessibles ainsi que le mode de recrutement retenu ;

- le nombre de postes ouverts dans les corps intéressés est fixé dans chaque établissement par l'autorité de nomination, c'est-à-dire son directeur.

Mission a été fixée à la direction générale de l'offre de soins (DGOS) de préparer les projets de texte nécessaires à l'ouverture des recrutements, après s'être concertée avec les partenaires sociaux et les représentants des employeurs hospitaliers. La circulaire du 24 novembre 2011 insiste sur l'objectif fixé à leur publication : en même temps que la loi.


· La mise en place rapide du volet réglementaire du plan de titularisation est pour votre rapporteur une nécessité absolue pour respecter les termes de l'accord négocié avec les organisations syndicales et stabiliser au plus vite la situation des personnels concernés.

La commission des lois a adopté l'article 24 sans modification.

Article 25 - Transformation d'un CDD en CDI

L'article 25 introduit pour les agents hospitaliers le dispositif de CDIsation automatique à la date de publication de la loi ouvert aux agents remplissant les conditions qu'il fixe.

1. - Nature du contrat

Sont concernés les besoins permanents comme les temporaires :

a) emplois permanents ouverts aux contractuels par l'article 9 de la loi du 9 janvier 1986 :

- si la nature des fonctions ou les besoins du service le justifient, notamment lorsqu'il n'existe pas de corps correspondant ou s'il s'agit de fonctions nouvellement prises en charge par l'administration ou qui nécessitent des connaissances techniques hautement spécialisées.

Soulignons que le recours à l'emploi contractuel est alors possible dans toutes les catégories hiérarchiques alors que le statut de la fonction publique de l'Etat le limite, dans ce cas, aux emplois de catégorie A (sauf pour les représentations de l'Etat à l'étranger) ;

- les emplois à temps non complet d'une durée inférieure au mi-temps.

En revanche, le droit à CDIsation n'est pas ouvert aux contractuels nommés sur des emplois de direction des établissements, par dérogation à la règle de l'emploi titulaire comme l'y autorise l'article 3 de la loi du 9 janvier 1986.

Il ne l'est pas non plus aux autres exceptions prévues par une disposition législative.

Par ailleurs, les services accomplis dans ces emplois ne sont pas pris en compte pour l'ancienneté requise du droit à CDIsation.

b) La seconde catégorie des contrats éligibles à la CDIsation concerne des fonctions temporaires :

- remplacement momentané d'un fonctionnaire indisponible ou autorisé à exercer ses fonctions à temps partiel ;

- pour faire face à la vacance d'un emploi qui ne peut pas être immédiatement pourvu ;

- pour exercer des fonctions occasionnelles.

2. - Conditions de service

Pour prétendre à la CDIsation le non-titulaire doit remplir une condition de services publics effectifs auprès du même établissement d'une durée de 6 ans au moins au cours des huit années précédant la publication de la loi.

Cette exigence est allégée pour les agents ayant, à cette date, atteint l'âge de 55 ans au moins : elle est réduite à 3 années au moins accomplies sur la période quadriennale précédant la publication de la loi.

Les transferts d'activités, d'autorités ou de compétences entre l'Etat, les collectivités locales et les établissements hospitaliers, sociaux ou médico-sociaux sont sans incidence pour le titulaire du contrat transféré ou renouvelé en conséquence ; il conserve l'ancienneté acquise au titre du précédent contrat.


· L'accès au CDI permettra de sécuriser a minima la situation des agents qui ne pourront pas accéder à l'emploi titulaire en leur garantissant un emploi stable.

Aussi la commission des lois a adopté l'article 25 sans modification.

Article 26 - Modification des fonctions assumées dans le cadre du nouveau contrat

Très logiquement, puisque le CDD ne concernait pas un emploi permanent, le contrat nouveau proposé par l'effet de la CDIsation à l'agent précédemment recruté pour remplacer momentanément un fonctionnaire, pour faire face temporairement à la vacance d'un emploi ou pour exercer des fonctions occasionnelles, peut prévoir la modification des fonctions de son titulaire : dans ce cas, celles-ci doivent être du même niveau de responsabilités que les précédentes.

Si l'agent refuse la modification proposée, il conserve le bénéfice de son CDD en cours à la date de publication de la loi.


· L'article 26 permettra, sous condition, d'ajuster les termes du contrat devenu à durée indéterminée.

La commission des lois l'a adopté sans modification.


* 24 Cf. étude d'impact du projet de loi.