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Projet de loi relatif à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique

17 janvier 2012 : Fonction publique ( rapport - première lecture )

TITRE II - ENCADREMENT DES CAS DE RECOURS AUX AGENTS CONTRACTUELS

Le titre II vise à clarifier le régime du recours à des contractuels dans chacun des trois versants de la fonction publique -Etat, territoriale et hospitalière.

CHAPITRE PREMIER - DISPOSITIONS RELATIVES AUX AGENTS CONTRACTUELS DE L'ETAT ET DE SES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS

Les articles 27 à 32 réorganisent les dispositions de la loi du 11 janvier 1984 régissant l'emploi de non-titulaires « afin de consacrer un article à chaque motif de recrutement »25(*).

Article 27 - Réorganisation textuelle

Dans l'objectif de reclasser les éléments de la loi consacrés au recours à des non-titulaires, l'article 27 supprime :

- d'une part, les deux derniers alinéas de l'article 3 de la loi de 1984, consacrés au remplacement de fonctionnaires momentanément absents. Ces dispositions sont reprises dans un nouvel article 6 quater inséré par l'article 30 du projet de loi (cf. infra) ;

- d'autre part, les quatre derniers alinéas de l'article 4 de la loi du 11 janvier 1984, fixant la durée des contrats conclus pour pourvoir un emploi permanent à temps complet et les conditions de leur renouvellement. Ces dispositions sont transférées dans le nouvel article 6 bis créé par l'article 30 du projet de loi (cf. infra).


· Vers une plus grande lisibilité de la loi

L'article 27 annonce une réorganisation opportune du régime des contrats qui, au fil du temps, était devenu touffu.

Votre rapporteur approuve cet exercice de clarification nécessaire au respect du principe de lisibilité de la loi.

A son initiative, la commission l'a prolongé en toilettant l'article 3 de la loi du 11 janvier 1984 pour actualiser les références des textes mentionnés dans ses 4° et 5° :

- l'ordonnance n° 58-1373 du 30 décembre 1958 relative à la création de centres hospitaliers et universitaires mentionnée au 4° a été abrogée. Les personnels médicaux et scientifiques visés à l'article 5 de cette ordonnance relèvent désormais des articles L. 952-21 du code de l'éducation nationale et L. 6151-1 du code de la santé publique ;

- le décret du 24 septembre 1965 relatif au régime des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat a été remplacé par le décret n° 2004-1056 du 5 octobre 2004 relatif au régime des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat ;

- l'article L. 426-1 du code de l'aviation civile a été abrogé par l'ordonnance n° 2010-1037 du 28 octobre 2010 et recodifié à l'article L. 6527-1 du code des transports.

La commission des lois a adopté l'article 27 ainsi rédigé.

Article 27 bis (nouveau) (art. 3 de la loi n° 84-16 du 26 janvier 1984) - Agents contractuels des institutions et établissements de l'Etat non soumis à la règle de l'emploi titulaire

L'article 27 bis (nouveau) sécurise, sur la proposition du Gouvernement, la situation des contractuels de l'Etat employés par les établissements et institutions qui, par l'effet de l'article 3, 2° et 3°, de la loi du 11 janvier 1984, ne sont pas soumis à la règle de l'emploi titulaire.

1- La liste des établissements concernés est fixée par un décret du 18 janvier 1984. Selon les cas, tous leurs emplois ou seulement certaines catégories d'entre eux échappent à la règle de l'emploi titulaire.

On y trouve les centres régionaux de la propriété forestière, l'agence nationale des fréquences (certains emplois de catégories A et B), la caisse d'amortissement de la dette sociale (emplois d'opérateurs de marché et de post-marché), les centres régionaux des oeuvres universitaires et scolaires -CROUS (emplois de personnels ouvriers)...

La situation des agents de ces établissements, rappelons-le, a déjà été prise en compte pour l'accès aux dispositifs de titularisation et de CDIsation prévus aux articles 1er et 7 (cf. supra article 2 bis).

2- La liste des institutions est, elle, fixée par un décret du 14 juin 1984.

Elle comprend notamment les autorités administratives indépendantes que sont la CNIL, le CSA (conseil supérieur de l'audiovisuel)...

· Des situations potentiellement évolutives

Les listes prévues au 2° et 3° de l'article 3 de la loi du 11 janvier 1984 sont par nature ouvertes, le Gouvernement pouvant à tout moment inscrire de nouveaux établissements mais aussi en supprimer du fait :

- des évolutions juridiques affectant le statut des structures inscrites ;

- des évolutions des corps de fonctionnaires aptes à assumer les missions concernées ;

- des évolutions des missions des structures elles-mêmes dont le caractère particulier ne serait en conséquence plus avéré.

· « Sécuriser » les aléas

Il importe d'autoriser, par la loi, les agents recrutés antérieurement au retrait de la liste à conserver le bénéfice de leur contrat obtenu en raison de la précédente inscription de leur emploi sur les listes annexées aux décrets d'application de l'article 3 -2° et 3°. Ainsi serait sécurisée la situation de ces agents qui verraient l'assise juridique de leur contrat disparaître du fait de la suppression de l'inscription de leur emploi sur le décret-liste.

C'est pourquoi l'article 27 bis (nouveau) prévoit que les agents occupant un emploi d'un établissement public administratif ou d'une institution administrative dont l'inscription sur les « décrets-liste » serait supprimée, conservent le bénéfice de leur contrat obtenu en raison de l'inscription antérieure de leur emploi.

En effet, ils sont alors soumis à la règle de l'emploi titulaire. Ils doivent pouvoir conserver les stipulations de leur contrat jusqu'à leur terme et bénéficier de la transformation de leur CDD en CDI dans les conditions déterminées par la loi, ce que prévoit cet article additionnel.

La commission des lois a adopté l'article 27 bis (nouveau) ainsi rédigé.

Article 28 (art. 6 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984) - Recrutement en CDI sur des emplois permanents à temps non complet

S'il s'inscrit dans la même volonté de clarification que l'article 27, l'article 28 légalise du même coup la faculté offerte par l'article 6 du décret du 17 janvier 1986 de recruter pour une durée indéterminée les contractuels de l'Etat recrutés sur un besoin permanent impliquant un service à temps incomplet.

Il affermit de ce fait la sécurité des contrats fondés sur ce motif en affirmant dans la loi le principe du recours direct, dans ce cas, à un CDI.

Les dispositions en vigueur du second alinéa de l'article 6 de la loi du 11 janvier 1984 concernant le recrutement de non-titulaires pour « absorber » un besoin saisonnier ou occasionnel, sont renvoyées à un nouvel article 6 sexies, créé par l'article 30 du présent projet de loi.


· La commission des lois a approuvé ce principe de nature à sécuriser d'emblée le statut des personnels recrutés.

Elle a adopté l'article 28 sans modification.

Article 29 - Recrutement expérimental en CDI sur des emplois permanents à temps complet non pourvus par des corps existants

L'article 29 ouvre la faculté, à titre expérimental, de recruter un agent contractuel en CDI sur les emplois qui ne peuvent être pourvus par les corps de fonctionnaires existants.

L'article 4-1 de la loi du 11 janvier 1984 permet, dans ce cas, le recours au contrat mais pour une durée maximale de 3 ans renouvelable une fois pour la même durée. A l'issue de la période de 6 ans, le contrat ne peut être reconduit que pour une durée indéterminée.

La novation introduite par l'article 29 pour le recours, par l'Etat, à des non-titulaires, est prévue, depuis la loi n° 2005-843 du 26 juillet 2005, pour les emplois hospitaliers. Elle n'est d'ailleurs pas limitée à l'absence de corps de fonctionnaires correspondants aux besoins d'emploi : elle concerne tous les cas de recours au contrat lorsqu'il est justifié par la nature des fonctions ou les besoins du service ainsi que les emplois permanents impliquant un service correspondant au plus à un mi-temps (cf. article 9 de la loi du 9 janvier 1986).

Les auteurs du projet de loi motivent l'expérimentation introduite par l'article 29 par les difficultés de recrutement sur ces emplois à compétences spécialisées26(*).

Prévue pour 4 ans à compter de la date de publication de la loi, elle fera l'objet d'une évaluation par le Conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat saisi par le Gouvernement, 6 mois avant son terme, d'un rapport sur sa mise en oeuvre.


· Ne pas affaiblir le principe de l'emploi titulaire

Votre rapporteur prend en compte le pragmatisme de la démarche proposée par l'article 29. L'étroitesse ou la nouveauté de certains besoins ne conduit raisonnablement pas à modifier en conséquence l'architecture statutaire.

La multiplication de « petits » corps complexifie la gestion des effectifs et entrave la mobilité des agents, donc la conduite de parcours professionnels diversifiés.

Mais il convient d'observer à cet égard une grande prudence : le recrutement direct en CDI ne doit pas devenir une voie concurrente du recrutement par concours, sauf à affaiblir le statut de la fonction publique.

Cependant, l'expérimentation proposée est précisément circonscrite. Parallèlement, le mouvement de fusion de corps entrepris depuis 2005 devrait permettre, en élargissant la base du recrutement de chacun des corps « regroupés », d'absorber plus facilement de nouveaux emplois.

Votre rapporteur suivra avec attention le déroulement de cette expérimentation.

Dans l'attente, sous réserve de ces observations, la commission des lois a adopté l'article 29 sans modification.

Article 30 (art. 6 bis à 6 septiès [nouveaux] de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984) - Clarification du régime du recours au contrat

L'article 30 réécrit, au sein de six nouveaux articles 6 bis à 6 septies insérés dans la loi du 11 janvier 1984, le régime des différents cas de recours au contrat dans les administrations et établissements publics de l'Etat.

L'article 30 le clarifie en fixant dans la loi des dispositions jusque là éparpillées entre la loi et le règlement selon les motifs de l'emploi d'un non titulaire.

Désormais, la loi fixerait la durée de l'ensemble des types de contrats sur des emplois permanents.

1) Durée du CDD pour un recrutement sur emploi permanent et modalités de transformation du contrat en CDI (art 6 bis [nouveau])

L'article 6 bis réaffirme tout d'abord les conditions de durée et de renouvellement du contrat conclu par exception à la règle de l'emploi titulaire. Sont concernés :

- d'une part, le recrutement d'un non-titulaire à défaut de corps correspondant ou si les besoins du service ou la nature des fonctions le justifient pour les emplois de catégorie A, ou des autres catégories dans les représentations de l'Etat à l'étranger ;

- d'autre part, les emplois permanents impliquant un service à temps non complet d'au plus 70 % d'un temps complet.

Ces contrats sont conclus pour une durée de trois ans, renouvelables dans la limite d'une durée maximale de six ans comme le prévoit, aujourd'hui, l'article 4 de la loi du 11 janvier 1984 dans le premier cas et l'article 6 du décret du 17 janvier 1986 dans le second.

En maintenant à six ans la période d'emploi maximale sur CDD, le Gouvernement entend « encourager les agents contractuels à accéder, avant ce terme, à l'emploi titulaire par la voie des concours internes, en cohérence avec l'objectif de professionnalisation de ces concours »27(*).

La durée des contrats successifs ne peut donc excéder six ans.


· Assouplissement des conditions de renouvellement en CDI

En revanche, l'article 30 modifie le calcul de la condition d'ancienneté qui fonde la transformation obligatoire du CDD en CDI à l'issue d'une période de six ans depuis l'intervention de la loi n° 2005-843 du 26 juillet 2005 et du décret n° 2007-338 du 12 mars 2007, lesquels ont respectivement modifié la loi du 11 janvier 1984 et le décret du 17 janvier 1986.

Aujourd'hui, si le CDD est reconduit à l'issue de la période de six ans, il ne peut l'être que pour une durée indéterminée.

Destinée à limiter l'enchaînement multiple des contrats de courte durée et à stabiliser la situation de leurs titulaires, la loi de 2005 a permis à plus de 8 900 non-titulaires de l'Etat de bénéficier d'un CDI au titre de ses dispositions transitoires28(*).

Désormais, ce ne seront pas seulement les fonctions exercées par le seul contrat renouvelé qui seront prises en compte au titre de la période sexennale déclenchant la CDIsation. L'ensemble de celles de niveau équivalent assurées sur le fondement des contrats autorisés par la loi du 11 janvier 1984 le sera à condition qu'elles l'aient été au bénéfice du même employeur -département ministériel, autorité publique ou établissement public.

En conséquence :

1. La durée de six ans est comptabilisée au titre de l'ensemble des emplois occupés sous contrat quel qu'en soit le motif -qu'il s'agisse des emplois permanents pourvus sur le fondement des articles 4 et 6 de la loi du 11 janvier 1984, du remplacement momentané d'un fonctionnaire, d'une vacance temporaire d'emploi ou d'un besoin saisonnier ou temporaire. Ainsi, la durée des fonctions accomplies pour des besoins temporaires pourra alimenter la condition d'ancienneté.

2. En revanche, les services publics effectifs doivent avoir été accomplis dans des fonctions relevant de la même catégorie hiérarchique, quelle que soit la condition d'emploi.

Cela permet de résoudre la difficulté soulevée par la notion de contrats successifs définie par le Conseil d'Etat, dans le silence de la loi, « comme un contrat faisant suite à un contrat initialement conclu entre les mêmes personnes » et impliquant que « la nouvelle mission réponde à un besoin analogue à celui pour lequel l'agent a été initialement recruté (et que) les fonctions proposées soient d'un niveau comparable à celui des fonctions qu'il exerçait précédemment ».29(*)

Les critères ainsi dégagés conduisent à considérer les changements de fonction en interne, selon le cas, soit comme un nouveau contrat, soit comme le renouvellement ou la poursuite du contrat en cours.

La constitution du droit à CDI est de ce fait aléatoire.

3. La condition de services doit avoir été remplie dans sa totalité auprès du même employeur -département ministériel, autorité publique, établissement public.

Le choix de l'Etat-employeur unique a été rejeté pour « responsabiliser les différents départements ministériels et (de) donner une réelle portée aux dispositions relatives à l'accès au CDI »30(*).

4. Le calcul de la condition d'ancienneté est assoupli :

- les services accomplis à temps incomplet et à temps partiel sont assimilés à du temps complet ;

- les interruptions de trois mois au plus entre deux contrats sont indifférentes à la comptabilisation des services correspondants.

5. Le bénéfice des six ans est l'élément déclencheur de la CDisation du contrat.

En conséquence, s'il est acquis avant l'échéance du contrat en cours, la transformation du CDD en CDI intervient à la même date. Son titulaire en est averti par une proposition d'avenant le confirmant qui lui est adressée par son autorité d'emploi.

6. Notons que la transformation du CDD en CDI ne bénéficie pas aux contrats conclus pour la mise en oeuvre d'un programme de formation, d'insertion, de reconversion professionnelle ou de formation professionnelle d'apprentissage.

Seuls les contrats qui répondent à un besoin du service fondent cette sécurisation offerte aux non-titulaires.

Les assouplissements proposés par cet article constituent une véritable avancée pour conforter la situation des contractuels : fondant la condition d'ancienneté de services publics effectifs sur la comparabilité hiérarchique des fonctions exercées, elle assure un traitement équitable de ces personnels.

2) Conditions du maintien du bénéfice du CDI (article 6 ter [nouveau])

Dans un nouvel article 6 ter, l'article 30 prévoit le maintien possible du bénéfice du CDI à l'intérieur de la fonction publique de l'Etat pour tout nouveau contrat conclu avec l'Etat ou un établissement public administratif pour pourvoir à un emploi permanent sur le fondement des articles 4 (absence de corps correspondant ; nature des fonctions et besoins des services) et 6 (emploi permanent impliquant un temps incomplet) de la loi du 11 janvier 1984.

Pour prétendre au bénéfice d'un nouveau CDI, les fonctions exercées dans le cadre du nouveau contrat doivent relever de la même catégorie hiérarchique que celles du CDI existant.

La faculté ouverte à une administration ou un établissement public de l'Etat de recruter dans ces conditions en CDI devrait favoriser, selon ses promoteurs, « la mobilité géographique et fonctionnelle dans l'ensemble de la fonction publique de l'Etat. »

Elle permettra surtout aux non-titulaires de conduire de véritables parcours professionnels et aux administrations de bénéficier de l'expérience déjà acquise par l'agent au service de l'Etat.

3) Recrutement de contractuels pour des besoins temporaires (article 6 quater à 6 sexies [nouveaux])

Les trois nouveaux articles 6 quater à 6 sexies reprennent les dispositions des articles 4 et 6 de la loi du 11 janvier 1984 supprimées aux alinéas 27-II et 28.

Ils s'inscrivent dans le souci de clarifier la lisibilité des dispositions régissant le recours à des contractuels :

a) Principe général de remplacement sur des emplois permanents

- l'article 6 quater est une disposition « chapeau » qui, reprenant l'avant-dernier alinéa de l'article 3 de la loi du 11 janvier 1984 (supprimé à l'article 27) proclame le principe selon lequel un fonctionnaire occupant un emploi permanent correspondant à un besoin prévisible et constant, doit être remplacé par un autre fonctionnaire.

b) Exceptions au principe

La règle posée permet de réintroduire les exceptions prévues par la loi du 3 août 2009 en les élargissant aux absences d'un non-titulaire :

1. Remplacement momentané de fonctionnaires ou de contractuels autorisés à exercer leurs fonctions à temps partiel ou indisponibles en raison d'un congé, de l'accomplissement des obligations liées au service national ou de la participation à une réserve.

Le contrat, par nature à durée déterminée, est renouvelable dans la limite de la durée de l'absence de l'agent remplacé.

Notons que l'article 30 actualise les cas de remplacement pour congé en intégrant le congé de solidarité familiale mis en place par la loi du 2 mars 2010 visant à créer une allocation journalière d'accompagnement d'une personne en fin de vie. Si le régime de congé des agents publics y avait été élargi, l'article 3 de la loi du 11 janvier 1984 n'avait cependant pas été modifié en conséquence.

Le congé de solidarité familiale permet d'assister un proche souffrant d'une pathologie mettant en jeu le pronostic vital ou étant en phase avancée ou terminale d'une affection grave et incurable, quelle qu'en soit la cause.

2. - Recrutement de non-titulaires pour faire face à une vacance temporaire d'emploi dans l'attente du recrutement d'un fonctionnaire pour assurer la continuité du service.

Cette circonstance était jusqu'alors prévue avec le remplacement momentané d'un fonctionnaire par le dernier alinéa de l'article 3 de la loi du 11 janvier 1984.

Désormais l'objet d'un article spécifique qui en assure la lisibilité, le régime de ce type de contrat, introduit par la loi du 3 août 2009, est aussi précisé :

- sa validité est conditionnée au respect de la publicité de la vacance, prévue par l'article 61 de la loi du 11 janvier 1984, afin de permettre aux fonctionnaires pouvant y postuler de s'y porter candidat. La faculté de recourir à un contractuel est en effet motivée, dans ce cas, par l'impossibilité, pour l'administration, de pourvoir le poste vacant dans les conditions prévues par le statut ;

- si la durée initiale du contrat reste limitée à un an comme le prévoit déjà le droit en vigueur, le nouvel article 6 quinquiès prévoit sa prolongation dans la limite d'une durée totale de deux ans : le maintien en poste du non-titulaire doit être justifié par l'échec de la procédure de recrutement. Cet allongement de la durée totale du contrat est motivé par les délais des procédures de recrutement d'un titulaire, « compte tenu des délais moyens d'organisation de concours ou de recrutement par voie de mobilité »31(*).

Il va sans dire qu'il doit s'agir alors de vacances soudaines puisque les départs programmés de fonctionnaires (comme la mise à la retraite) doivent être anticipés selon les sains principes de la gestion prévisionnelle des effectifs.

3. - Accroissement temporaire ou saisonnier d'activité

L'article 6 sexies est consacré au recrutement de contractuels fondé sur des besoins saisonniers ou occasionnels aujourd'hui prévu par le second alinéa de l'article 6 de la loi de 1984.

Notons, cependant, qu'en individualisant ce type de contrat au sein d'un article spécifique, le projet de loi en précise la notion : celle-ci consisterait en un « accroissement temporaire ou saisonnier d'activité » qui, en effet, en souligne le caractère quantitatif et la charge supplémentaire pour les fonctionnaires en fonction.

Pour le reste, comme dans le texte actuel, les durées de ces contrats sont renvoyées au pouvoir réglementaire. Rappelons que le décret du 17 janvier 1986 (article 7) les limite au cours d'une période de douze mois consécutifs à :

- six mois pour le besoin saisonnier ;

- dix mois pour le besoin occasionnel.

L'exposé des motifs du projet de loi indique que les durées des contrats seront fixées par le pouvoir réglementaire « en cohérence avec les dispositions prévues pour les deux autres versants de la fonction publique », c'est-à-dire :

- douze mois sur une période de dix-huit mois consécutifs pour les besoins temporaires (cf. infra article 30 pour les agents territoriaux et 40 pour les contractuels hospitaliers).

4. - Continuité des contrats (art. 6 septies)

Ce nouvel article entend sécuriser la situation des agents non titulaires en leur garantissant le maintien des stipulations de leur contrat en cas de changement d'autorité d'emploi.

Cet article transpose aux transferts d'autorité ou de compétences entre deux ministères les dispositions introduites en 2009 dans le statut général32(*) sur la reprise des contrats au cas d'activités transférées entre personnes morales de droit public dans le cadre d'un service public administratif :

- obligation pour le département ministériel ou l'autorité publique d'accueil de proposer à l'agent un contrat reprenant les clauses substantielles de celui dont il est titulaire sauf celles qui seraient contraires à une disposition législative ou réglementaire ;

- le cas échéant, maintien du bénéfice d'un CDI ;

- comptabilisation des services accomplis au sein de l'autorité d'emploi d'origine au titre des services assurés auprès du nouvel employeur ;

- licenciement possible en cas de refus de l'agent d'accepter le contrat proposé par le ministère ou l'autorité d'accueil.


· Le maintien d'un recours encadré au contrat ; des garanties nouvelles pour les non-titulaires.

Votre rapporteur note la réaffirmation du principe général de recrutement à durée déterminée sur les empois permanents ainsi que la conservation à trois ans de la durée des contrats initiaux ainsi conclus. Ces dispositions marquent le primat de la règle de l'emploi titulaire. Le même esprit préside à l'encadrement de l'embauche d'un non-titulaire pour pourvoir temporairement une vacance d'emploi : parallèlement, doit être enclenchée la procédure de recrutement d'un titulaire dont, seul, l'inaboutissement pourra justifier le renouvellement de la période initiale du contrat.

Dans le souci de sécuriser la situation des agents concernés, l'assouplissement des mécanismes d'accès au CDI permettra ensuite d'écarter les effets les plus pervers d'une gestion des contrats contraire à l'intention affichée par le législateur en 2005. Un optimisme raisonné conduit à estimer qu'il améliorera les conditions d'emploi de leurs titulaires.

Par ailleurs, la portabilité des CDI garantie dans l'ensemble de la fonction publique de l'Etat devrait limiter mécaniquement l'apparition de nouveaux contractuels sur des besoins permanents.

Enfin, l'adoption, pour les contractuels des ministères, des garanties d'emplois adoptées en 2009 pour ceux des personnes morales distinctes en cas de restructurations sécuriseront d'autant la situation des personnels en ces temps de RGPP.

Sur la proposition de son rapporteur, outre plusieurs précisions et clarifications rédactionnelles, la commission a porté de trois à quatre mois la durée des interruptions entre deux contrats, qui autorise la prise en compte des services discontinus dans le calcul de la durée de la condition de six ans pour l'accès au CDI. Cet élargissement permettra de conforter la situation de certains contractuels de l'éducation nationale.

Pour l'ensemble de ces observations et sous réserve des modifications retenues, la commission des lois, suivant son rapporteur, a adopté l'article 30 ainsi rédigé.

Article 31 - Coordinations

Cet article tire les conséquences de la réorganisation des articles 4 et 6 de la loi du 11 janvier 1984 en cinq articles et modifie, par coordination, les références de renvoi de son article 7 pour le contenu du décret d'application.

La commission des lois a adopté l'article 31 sans modification.

Article 32 (art. L. 523-3 du code du patrimoine) - Suppression de la possibilité de recourir aux contrats d'activités pour l'INRAP

Créé par la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive, l'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP) est un établissement public de recherche placé sous la tutelle du ministère de la Culture et de la Communication. Il assure la détection et l'étude du patrimoine archéologique touché par les travaux d'aménagement du territoire. Il exploite et diffuse l'information auprès de la communauté scientifique et concourt à l'enseignement, la diffusion culturelle et la valorisation de l'archéologie auprès du public.

L'article 9 de la loi du 17 février 2009 pour l'accélération des programmes de construction et d'investissement publics et privés a ouvert la possibilité pour l'INRAP de recourir au contrat d'activités. Ce type de contrat se caractérise par une durée qui peut être extrêmement brève et qui est indexée sur la date d'achèvement réel de l'activité pour laquelle il a été conclu. La création de ce type de contrat cherchait à tenir compte du caractère imprévisible de la durée d'un chantier de fouilles, sur le modèle du contrat de chantier en droit du travail. L'agent se voit notifier, au cours de l'exécution de sa mission, la date réelle d'achèvement de l'activité de fouille si elle diffère de la date initialement envisagée, ce qui correspond à un avenant unilatéral de la date de cessation du contrat. A l'échéance effective du contrat, l'INRAP établit un contrat de cessation d'activité et verse à l'agent une indemnité de fin de contrat dans le mois qui suit.

Cependant, la mise en place de ce type de contrats a soulevé d'importantes difficultés de gestion pour l'établissement comme l'a souligné un rapport de l'inspection générale des affaires culturelles : la principale difficulté rencontrée a tenu au caractère trop court des contrats d'activités conclus, qui a alourdi la gestion de l'établissement, en l'obligeant à multiplier les contrats d'activités, mais surtout a placé les titulaires de ces contrats dans une situation de précarité, sans pour autant répondre de manière satisfaisante aux besoins de l'INRAP en matière de recrutement pour assurer ces missions de fouilles archéologiques.

L'article 32 du présent projet de loi vise donc à supprimer la possibilité pour l'INRAP de recourir à ce type de contrat.

D'après les informations recueillies par votre rapporteur, l'INRAP a anticipé cette suppression en cessant de recourir au contrat d'activités depuis le mois de mars dernier. Les onze derniers contrats d'activités encore en vigueur à l'INRAP s'achèvent donc progressivement et concernent principalement deux fouilles d'envergure à Moulay en Pays-de-la-Loire et à Les-Quériaux (Cournon) en Auvergne. Ces contrats intègrent l'activité post-fouilles et pourraient se prolonger jusqu'au second semestre 2012.

L'INRAP se reporte, s'agissant des contrats des agents non permanents conclus en vue de la réalisation d'opération de fouilles, sur un contrat à durée déterminée, de dix mois, prévu par l'article 30 du décret n°2002-450 portant statut des agents de l'INRAP.

Votre commission s'est déclarée favorable à la suppression du contrat d'activités dans la mesure où la précarité qui en résulte pour les agents encore concernés n'est pas justifiable et a donc adopté l'article 32 en l'état, mais a insisté sur la nécessité de trouver une nouvelle formule de contrat, compte tenu des besoins spécifiques de l'établissement et de l'inadaptation du seul CDD de dix mois précité.

La création de cette nouvelle formule de contrat pourrait émaner des échanges actuels entre le ministère de la culture et de la communication et l'INRAP, qui se poursuivent, visant à l'élaboration d'une nouvelle rédaction de l'article 30 du décret précité. Le souhait de l'INRAP serait, d'une part, de regrouper les contrats à durée déterminée successivement conclus avec un agent en vue de la réalisation de plusieurs opérations de fouilles en un seul contrat de trois ans dès lors que ces fouilles concourent à une même opération d'aménagement d'ampleur et, d'autre part, de rendre possible le recrutement d'un agent sur la base d'un contrat à durée déterminée de courte durée pour pourvoir au remplacement d'un agent en CDI bénéficiant d'une période d'inactivité.

La commission des lois a adopté l'article 32 sans modification.


* 25 Cf. exposé des motifs.

* 26 Cf. exposé des motifs du projet de loi.

* 27 Cf. exposé des motifs du projet de loi.

* 28 Cf. étude d'impact du projet de loi.

* 29 Cf. avis du Conseil d'Etat n° 381.097 du 11 mars 2008.

* 30 Cf. étude d'impact du projet de loi.

* 31 Cf. exposé des motifs du projet de loi.

* 32 Cf. article 14 ter de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1984.