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Projet de loi relatif à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique

17 janvier 2012 : Fonction publique ( rapport - première lecture )

Rapport n° 260 (2011-2012) de Mme Catherine TASCA, fait au nom de la commission des lois, déposé le 17 janvier 2012

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N° 260

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 janvier 2012

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi relatif à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique (procédure accélérée),

Par Mme Catherine TASCA,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Pierre Sueur, président ; MM. Jean-Pierre Michel, Patrice Gélard, Mme Catherine Tasca, M. Bernard Saugey, Mme Esther Benbassa, MM. François Pillet, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Nicolas Alfonsi, Mlle Sophie Joissains, vice-présidents ; Mme Nicole Bonnefoy, MM. Christian Cointat, Christophe-André Frassa, Mme Virginie Klès, secrétaires ; MM. Jean-Paul Amoudry, Alain Anziani, Philippe Bas, Christophe Béchu, Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat, Corinne Bouchoux, MM. François-Noël Buffet, Gérard Collomb, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Michel Delebarre, Félix Desplan, Christian Favier, Louis-Constant Fleming, René Garrec, Gaëtan Gorce, Mme Jacqueline Gourault, MM. Jean-Jacques Hyest, Jean-René Lecerf, Jean-Yves Leconte, Antoine Lefèvre, Roger Madec, Jean Louis Masson, Jacques Mézard, Thani Mohamed Soilihi, Hugues Portelli, André Reichardt, Alain Richard, Simon Sutour, Mme Catherine Troendle, MM. André Vallini, René Vandierendonck, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto.

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

784 (2010-2011) et 261 (2011-2012)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le mercredi 11 janvier 2012, sous la présidence de M. Jean-Pierre Sueur, président, la commission a examiné le rapport de Mme Catherine Tasca et le texte proposé pour le projet de loi784 (2010-2011) relatif à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique.

Approuvant dans son ensemble l'esprit du double volet consacré aux contractuels, la commission des lois, tout en y apportant des corrections techniques, en a renforcé les garanties sur plusieurs points :

- elle a intégré dans le calcul de l'ancienneté requise du dispositif de titularisation les services accomplis pour assurer le remplacement de fonctionnaires momentanément absents ou autorisés à exercer leurs fonctions à temps partiel ainsi que pour pourvoir à une vacance temporaire d'emploi ;

- pour l'accès aux corps, elle a distingué le CDI pour lequel la titularisation s'effectuerait dans un corps ou cadre dont les fonctions sont de même niveau que celles occupées au 31 mars 2011 ; l'agent en CDD, pour sa part, accèderait à la catégorie dans laquelle il a exercé le plus longtemps s'il a quatre ans d'ancienneté ; en revanche, au-delà de quatre ans d'ancienneté, il accèderait à la catégorie la plus élevée, quel que soit le temps qu'il y a passé ;

- elle a ouvert la faculté de confier l'examen de la correspondance entre le dossier du candidat et le cadre d'emplois territorial ouvert par le recrutement auquel il se présente, à la commission d'évaluation professionnelle mise en place pour conduire les sélections professionnelles ;

- elle a étendu le dispositif de titularisation, d'une part, aux personnels des établissements exclus du bénéfice des dérogations à l'emploi titulaire et, d'autre part, aux contractuels des administrations parisiennes ;

- elle a porté de trois à quatre mois la durée des interruptions entre deux contrats, qui autorise la prise en compte des services discontinus dans le calcul de la condition de six ans pour l'accès au CDI ;

- elle a sécurisé la situation des contractuels des établissements et institutions qui perdraient le bénéfice de la dérogation à la règle de l'emploi titulaire pour l'ensemble ou une partie de leurs emplois.

La commission a ajusté ponctuellement les lois statutaires :

- elle a tenu compte de la suppression du paritarisme au Conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat en adaptant sa composition lorsqu'il siège en tant qu'organe supérieur de recours ainsi que de la disparition des sièges préciputaires au Conseil supérieur de la fonction publique territoriale en ce qui concerne la composition des conseils régionaux d'orientation placés auprès du délégué régional du Centre national de la fonction publique territoriale ;

- elle a retenu l'institution de commissions consultatives paritaires pour les contractuels des collectivités territoriales ;

- elle a tiré les conséquences de la réforme des retraites de 2010 en prévoyant un dispositif transitoire pour les fonctionnaires territoriaux en congé spécial et en alignant l'âge d'ouverture des droits à retraite des agents publics ayant la qualité de travailleur handicapé sur celui du régime général d'assurance vieillesse ;

- elle a abaissé la durée du sursis de l'exclusion temporaire des fonctions dans la fonction publique territoriale sur celle des deux autres versants ;

- elle a fixé au 16 juin 2011, date d'entrée en vigueur du décret classant en catégorie B, les personnels du corps des permanenciers auxiliaires de régulation médicale, la date d'effet de leur intégration dans cette catégorie ;

- elle a prolongé de trois ans, jusqu'au 31 décembre 2016, la période durant laquelle les fonctionnaires de La Poste peuvent demander leur intégration dans un des corps ou cadres d'emplois des trois fonctions publiques -Etat, territoriale et hospitalière.

En outre, la commission a conforté les moyens des juridictions administratives et financières pour exercer leurs missions :

- elle a rendu obligatoire la nomination, au Conseil d'Etat chaque année, d'un second maître des requêtes parmi les membres des tribunaux administratifs et cours administratives d'appel ;

- elle a instauré la qualité de maître des requêtes en service extraordinaire ;

- elle a pérennisé le recrutement complémentaire de conseillers des chambres régionales des comptes ;

- elle a facilité la mobilité des présidents de tribunaux administratifs et cours administratives d'appel en limitant à sept le nombre d'années qu'ils peuvent passer à la tête d'une même juridiction ;

- elle a consacré le statut de magistrat administratif des membres des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ;

- elle a diversifié le vivier des recrutements effectués par la voie du tour extérieur au grade de conseiller référendaire à la Cour des comptes ;

- elle a assorti de garanties supplémentaires les détachements dans le corps des chambres régionales des comptes.

La commission a adopté le projet de loi ainsi rédigé.

EXPOSE GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Une nouvelle fois, le législateur est appelé à valider les termes d'un accord négocié entre le Gouvernement et les organisations syndicales.

Le présent projet de loi, déposé sur le bureau du Sénat le 7 septembre 2011, est d'abord et principalement consacré à cet exercice : il propose de transposer dans la loi les dispositions du protocole signé le 31 mars 2011 pour sécuriser les « parcours professionnels des agents contractuels dans les trois versants de la fonction publique ».

Ce texte apparaît comme une éclaircie dans un contexte très sombre de dénigrement systématique des fonctionnaires et de réduction drastique des effectifs depuis cinq ans dans le cadre de la rgpp. Il ne saurait occulter les difficultés croissantes dans le fonctionnement des services publics par suite des suppressions de postes.

Pour l'heure, le projet de loi constitue le quinzième plan de titularisation -généraux ou sectoriels- intervenu depuis 19461(*).

Or le recours, commode, aux non-titulaires ne se tarit pas. Au 31 décembre 2009, on en recensait 890.598 dans l'ensemble de la fonction publique, dans des situations très diverses, du CDI à l'enchaînement de contrats de très courte durée : variables d'ajustement d'effectifs tendus, beaucoup trop sont installés dans la précarité alors même qu'ils contribuent à assurer un fonctionnement normal du service public.

En resserrant leurs conditions d'emploi, le texte aujourd'hui présenté au Parlement devrait écarter, à l'avenir, les abus les plus criants.

Pour se conformer à une certaine « tradition » de ces dernières années, le projet de loi, dernier véhicule législatif consacré à la fonction publique d'ici la fin de la XIIIème  législature, s'est « enrichi » de plusieurs autres volets la concernant.

Ce sont d'abord des retouches à la loi du 3 août 2009 sur la mobilité et à la loi du 5 juillet 2010 relative au dialogue social, pour en parfaire les dispositifs.

Il s'agit ensuite d'une accroche relative à la lutte contre les discriminations.

Ont, enfin, été intégrées plusieurs mesures concernant le recrutement et la mobilité des membres des juridictions administratives et financières, dont les projets de réforme, attendus depuis plusieurs années, n'ont à ce jour pas abouti.

C'est donc un ensemble hétéroclite mais qui devrait conforter et fluidifier la gestion de l'emploi public dans le respect de l'esprit même de la Fonction Publique. Ce texte très technique apporte des réponses concrètes à des situations d'injustice et de précarité. Son efficience dépendra de la réalité de sa mise en oeuvre et du nombre de postes ouverts à la titularisation.

I. REMÉDIER À LA PRÉCARISATION DES AGENTS NON TITULAIRES

Le recrutement par contrat est indispensable à la fonction publique pour lui permettre d'ajuster les effectifs à même d'assurer la continuité des services publics.

En contrepartie, les agents intéressés doivent bénéficier de garanties conciliables avec le principe statutaire.

A. UN APPOINT INCONTOURNABLE

Les lois statutaires prévoient divers cas de recours aux contractuels pour répondre aux situations de carences dans l'emploi titulaire.

Elles alimentent un nombre volumineux de contrats dans les trois versants de la fonction publique.

1. Le régime juridique des contrats

Ce régime est fondé sur la dérogation autorisée par le statut général au principe fondateur de l'emploi titulaire.

Les emplois permanents nécessaires à l'exécution des missions de service public administratif doivent être occupés par des fonctionnaires. Cette exigence découle du principe constitutionnel de continuité du service public dont le respect conduit à l'emploi de personnels permanents donc titulaires.

Cependant, dans le même temps qu'il proclame cette règle fondamentale, le statut général de la fonction publique y apporte un tempérament : la faculté d'y déroger par la loi2(*).

Ainsi s'est construit un ensemble d'exceptions pour des besoins et sur des emplois très divers, temporaires ou non, qui est aujourd'hui décliné dans les textes statutaires des trois versants de la fonction publique civile : loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat (FPE) ; loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale (FPT) ; loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière (FPH).

a) Le moyen de répondre à des besoins temporaires

Il s'agit d'assurer une activité saisonnière ou occasionnelle lorsque les fonctions correspondantes ne peuvent être prises en charge par des fonctionnaires.

La nature de ces besoins implique une durée d'emploi courte :

- pour répondre à un besoin saisonnier, peuvent être conclus des contrats à durée déterminée (CDD) d'une durée maximale de 6 mois dans les administrations d'État et locales3(*) ;

- les besoins occasionnels peuvent être comblés par des contrats d'une durée variable selon les fonctions publiques :


· 10 mois sur une période de 12 mois consécutifs à l'Etat ;


· 3 mois renouvelables une fois à titre exceptionnel dans les collectivités territoriales et leurs établissements publics ;


· un an dans les établissements de santé, sociaux et médico-sociaux.

b) La faculté de recruter par contrat sur des emplois permanents

Doivent être distingués dans ce cadre les besoins permanents des besoins momentanés.


· Des besoins permanents à temps complet

1.- Dans les trois versants -FPE, FPT et FPH- le recours à des non-titulaires est ouvert :

- lorsqu'il n'existe pas de corps ou de cadres d'emplois de fonctionnaires susceptibles d'assurer les fonctions correspondantes ;

- lorsque la nature des fonctions ou les besoins des services le justifient pour les emplois de catégorie A4(*).

2. - Dans la fonction publique de l'État, la même faculté joue pour :

- les emplois supérieurs dont la nomination est laissée à la décision du Gouvernement ;

- les emplois ou catégories d'emplois de certains établissements publics administratifs dits dérogatoires en raison du caractère particulier de leur mission, comme les agences de l'eau ;

- il en est de même de certaines « institutions administratives spécialisées » dotées, par la loi, d'un statut particulier garantissant le libre exercice de leur mission5(*). C'est le cas des autorités administratives indépendantes : commission nationale pour l'informatique et les libertés, conseil supérieur de l'audiovisuel ou autorité de la concurrence...

3. - Dans les trois fonctions publiques, des contractuels peuvent être engagés pour assurer des fonctions spécifiques :

- enseignants-chercheurs des établissements d'enseignement supérieurs6(*) ; assistants d'éducation dans la FPE ;

- secrétaires de mairie dans les communes ou groupements de communes de petite taille7(*) dans la FPT ;

- fonctions nouvellement prises en charge par l'administration ou nécessitant des connaissances techniques hautement spécialisées dans la FPH8(*).


· Des besoins temporaires

Dans les trois versants, des CDD peuvent être signés pour :

- permettre le remplacement d'un fonctionnaire momentanément indisponible (congés légaux ; temps partiel) ;

- faire face à la vacance temporaire d'un emploi dans l'attente du recrutement d'un titulaire.


· Des emplois à temps non complet

Les lois de 1984 et 1986 autorisent également le recrutement de non-titulaires sur des emplois permanents à temps incomplet ou non complet9(*) (pour une quotité de travail de 70 % au plus à l'État, 50 % dans la territoriale et l'hospitalière).

c) La place seconde du CDI

Par principe, le CDI est antinomique de la règle statutaire de l'emploi titulaire. Il en est donc un concurrent marginal, sauf à affaiblir le cadre statutaire de la fonction publique.

Cependant, sa place s'est élargie, par réalisme, au fil du temps. En bénéficiaient déjà les agents recrutés sur des emplois permanents à temps non complet de la fonction publique hospitalière ainsi que certaines catégories par l'effet de lois particulières10(*). Sous le double effet du droit communautaire et de la prise en compte de la situation des agents concernés, le législateur, en 2005, a intégré le CDI au sein du droit commun des contrats de droit public.

Désormais, la durée des CDD successifs conclus pour pourvoir des besoins permanents ne peut excéder six ans. Ces contrats ne peuvent, au-delà, être reconduits que pour une durée indéterminée. Mais les conditions qui y président, n'ont pas permis d'atteindre complètement l'objectif fixé à la loi.

2. Une part importante et croissante des agents publics

En 2009, on dénombrait 890 598 agents non titulaires soit 16,8 % des effectifs de l'ensemble de la fonction publique (+ 2,1 % par rapport à 1998).11(*)

L'étude d'impact annexée au projet de loi établit l'augmentation annuelle des contractuels à 2,8 % pour une progression moyenne de l'emploi public de 1,3 %, chaque année, sur la période décennale 1998-2008. La plus forte hausse revient à la fonction publique hospitalière (+ 5 % en dix ans), marquée par celle des deux dernières années de référence (+ 6,5 % entre 2006 et 2007 et + 5,9 % entre 2007 et 2008).

Source : rapport annuel sur l'état de la fonction publique et les rémunérations 2012


· Des données éparses et partielles

Comme le relève l'étude d'impact, la majorité des non titulaires sont recrutés pour des besoins très spécifiques.

Il en est ainsi, en raison de la nature des fonctions exercées, de 142 250 des 346 323 contractuels de l'État (41 % et 108 700 ETP) : assistants d'éducation, enseignants temporaires et chercheurs temporaires, personnels recrutés localement à l'étranger ou dans les collectivités d'outre-mer, adjoints de sécurité de la police nationale.

Dans la fonction publique territoriale, « la part des non-permanents parmi les agents non titulaires y augmente de façon constante : 34 % fin 1999, 39 % fin 2001, 43 % fin 2003, 49 % fin 2005 et 50 % fin 2007 ». Besoins occasionnels ou saisonniers sont un fondement fréquent des contrats.

Les 14,6 % de contractuels de la fonction publique hospitalière sont employés pour 4,7 % en CDI et 9,9 % en CDD. 87,8% du total est recruté par les établissements de santé et 12,2% par les établissements sociaux et médico-sociaux : 63,7 % relèvent de la filière soignante et rééducation, les autres se répartissant entre les quatre filières : médico-technique 3,9 % ; administrative 14,1 % ; technique et ouvrière 16,2 % ; socio-éducative 2,2 %.

Leur ventilation catégorielle s'établit respectivement à 9 % en A, 27 % en B et 64 % en C.


· Un fort « turn over » dans les administrations de l'État

Seule source disponible sur les parcours des contractuels, la fonction publique d'État présente un roulement très divers sur l'année.

Ainsi, si au 31 décembre 2007, 334 800 non-titulaires étaient dénombrés, « ils étaient deux fois plus nombreux à avoir, au cours de l'année 2007, exercé un emploi qualifié d'emploi principal, toutes durées prises en compte.

« Leur temps de présence sur l'année est très variable : un tiers d'entre eux est présent durant les douze mois ; la moitié est présente six mois au plus ; 16 % travaillent seulement pendant un mois.

« Plus d'un non titulaire sur deux présent au cours de 2003 a quitté l'État quatre ans plus tard. Parmi les agents présents à la fois en 2003 et 2007, 88,1 % ont connu un profil d'activité stable en 2003 (avec une seule plage de présence), tandis que 1,6 % d'entre eux connaissait au moins trois plages distinctes de présence ».12(*)

L'étude menée dans le cadre du rapport annuel sur la période 2003-2007 indique que si 76 % de l'ensemble des agents présents en 2003, ont conservé un emploi principal dans les services de l'État en 2007, ce taux chute à 45,5 % chez les contractuels. Mais plus d'un quart de ces derniers a changé de statut, essentiellement pour devenir titulaire.

Par ailleurs, plus la catégorie dont relève l'agent est élevée, plus son taux de présence est important la quatrième année : 52 % pour les agents de catégorie A et 39 % pour ceux de catégorie C.

Le taux de maintien varie également selon l'employeur : les ministères de la défense et de l'intérieur sont ceux qui fidélisent le plus leurs contractuels.

En ce qui concerne l'accès à l'emploi titulaire, plus de la moitié des agents présents en 2003 au ministère de l'intérieur ont été titularisés dont à 90 % des adjoints de sécurité.

A l'éducation nationale et à la justice, ce taux est de 30 %.

B. LE QUINZIÈME PLAN DE LUTTE CONTRE LA PRÉCARITÉ DES NON-TITULAIRES : LE PROTOCOLE DU 31 MARS 2011

Le protocole d'accord du 31 mars 2011 résulte d'une négociation conduite par l'État avec l'ensemble des partenaires sociaux et les représentants des employeurs territoriaux et hospitaliers à l'automne 2010. Elle est intervenue dans le nouveau cadre juridique fixé par le législateur avec la loi du 5 juillet 2010 portant rénovation du dialogue social dans la fonction publique.

Sur la base d'un diagnostic partagé de la situation des contractuels, l'accord traduit l'engagement du Gouvernement « à favoriser (leur) accès à l'emploi titulaire (...) et à mieux prévenir pour l'avenir les situations de précarité dans les trois versants de la fonction publique ». Ce faisant, il s'inscrit dans le cadre défini par le Président de la République en janvier 2010.

Le protocole a été signé par six des huit organisations représentatives (UNSA, CGT, FO, CFDT, CGC et CFTC).

Il s'articule autour de trois axes :

1. apporter une réponse immédiate aux situations de précarité rencontrées sur le terrain en favorisant l'accès à l'emploi titulaire ;

2. prévenir la reconstitution de telles situations à l'avenir ;

3. améliorer les droits individuels et collectifs des contractuels et leurs conditions d'emploi.

1. Remédier immédiatement à la précarité constatée

La réponse à cette situation passe par la mise en place d'un plan de titularisation encadré par les deux principes statutaires majeurs.

Le dispositif devra respecter tout à la fois la règle fixée par l'article 3 du statut général -les emplois civils permanents des trois versants doivent être occupés par des fonctionnaires- et le principe du recrutement par concours.

a) Le périmètre du dispositif de titularisation

Le protocole énumère les bénéficiaires du dispositif :

- les titulaires d'un CDI en cours à la date de publication de la présente loi ;

- les titulaires d'un CDD qui bénéficieront à cette même date de la transformation -à définir (cf. infra)- de leur contrat en CDI ;

- les titulaires d'un CDD sur des emplois permanents à la date de signature du protocole sous réserve d'une condition d'ancienneté de service effectif auprès de leur employeur de quatre ans au moins sur une période de référence de six ans dont deux au moins réalisés antérieurement à la date du protocole ;

- les CDI et CDD en cours à cette date sur des emplois permanents à temps incomplet ou non complet sous réserve qu'ils respectent la quotité de travail maximale fixée par chacun des trois statuts (pour mémoire : 70 % à l'État et dans l'hospitalière ; 50 % dans la territoriale). Une clause de « rattrapage » est ouverte au bénéfice des agents en fonction entre le 1er janvier et le 31 mars 2011.

b) Les modalités retenues pour l'accès à l'emploi titulaire

1 - La titularisation passera par des voies d'accès professionnalisées réservées fondées sur la reconnaissance des acquis de l'expérience professionnelle.

Les sélections viseront donc à apprécier celle acquise par chacun des candidats. En conséquence, aucune condition de diplôme ne sera exigée, hormis le cas des professions réglementées13(*).

2 - Le protocole liste les procédures qui pourront être mises en oeuvre à cette fin :

- concours professionnalisés ;

- examens professionnels spécifiques ;

- recrutements sans concours pour les emplois du premier grade de catégorie C accessibles sans concours.

Le protocole envisage aussi le recours, marginalement, aux dispositifs de droit commun (concours internes, recrutements sur titre...) à la condition de préserver les voies de promotion interne des fonctionnaires.

3 - Les corps et cadres d'emplois accessibles seront déterminés par le niveau -au moins équivalent- des missions exercées sous contrat.

4 - Les conditions de reclassement des lauréats seront alignées sur les règles du droit commun des concours.

5 - La durée de validité des dispositifs est fixée à quatre ans à compter de la publication de la loi.

Le protocole enjoint les employeurs publics, dès sa signature, d'anticiper la préparation du plan de titularisation en dressant un état des lieux des personnels éligibles et en déterminant, « en étroite concertation avec les organisations syndicales représentatives », les corps et cadres d'emplois concernés, les modes de sélection retenus, le nombre de sessions ouvertes en fonction de la GPEC (gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences) et le nombre d'emplois offerts.

Le Gouvernement s'est conformé à cet engagement en appelant, par une circulaire du 21 novembre 2011, les administrations, collectivités et établissements publics à préparer dès à présent la mise en oeuvre de l'accord dans leurs services respectifs. Cependant, d'après les sentiments recueillis par votre rapporteur, l'engagement tardif de ce chantier est dû aux décalages successifs d'inscription du présent projet de loi à l'ordre du jour du Sénat.

6 - L'accord du 31 mars détermine précisément les modalités d'ouverture des postes : « par transformation des emplois et/ou crédits utilisés pour assoir la rémunération des agents contractuels concernés ». Ce critère doit permettre d'assurer l'effectivité du dispositif de titularisation en offrant un poste à chaque lauréat des modes de sélection.

c) Une sécurisation minimale : la « CDIsation »

Le protocole prévoit, en tout état de cause, un dispositif minimal pour résorber la précarité qui bénéficiera à l'ensemble des agents qui en remplissent les conditions d'accès et n'accèderaient pas, ensuite, au statut de fonctionnaire, soit faute d'emploi ouvert, d'échec à la procédure de sélection, du défaut de la condition de nationalité exigée pour devenir fonctionnaire (ressortissants extra-communautaires) ou tout simplement parce qu'ils n'ont pas souhaité le devenir.

A la date de publication de la loi, seront transformés automatiquement en CDI les CDD des non-titulaires qui, à cette date :

- assurent des fonctions correspondant à un besoin permanent ;

- auprès d'un même employeur (département ministériel ou établissement public de l'État ; collectivité locale ; établissement de santé, social ou médico-social) ;

- depuis six ans au moins sur une période de référence de huit ans (les interruptions de contrat dans ce cadre n'interdiront donc pas l'accès au CDI).

La situation des contractuels les plus âgés est prise en compte : s'ils sont âgés d'au moins 55 ans à la date de publication de la loi, ils devront présenter une condition de services de trois ans sur une période de quatre ans.

L'accord du 31 mars traite des cas de changements d'employeur par fusion ou réorganisation de services, modification de périmètre ministériel, transferts d'activité ; dès lors que l'agent remplira le même emploi permanent, il conservera le bénéfice de l'ancienneté acquise auprès du précédent employeur. Cette clause de sécurité est précieuse en ces temps de restructurations administratives.

2. Éviter de nouvelles situations de précarité

Le protocole veut « prévenir la reconstitution de situations de précarité pour l'avenir en encadrant mieux les cas de recours au contrat et (ses) conditions de renouvellement ».

a) Appliquer les règles statutaires

Il rappelle tout d'abord les principes de base d'une saine gestion des ressources humaines (GRH) :

- développement de la GPEC ;

- utilisation effective des articles statutaires et de gestion pour favoriser l'affectation de fonctionnaires sur les emplois permanents vacants ou pour remplacer ceux qui sont absents ;

- amélioration de la situation des lauréats des concours de la fonction publique territoriale qui fera l'objet d'un suivi particulier par le CSFPT (Conseil supérieur de la fonction publique territoriale).

b) Resserrer les conditions d'emplois des contractuels

Le protocole fixe les voies de prévention de la précarité, un ensemble de règles et de bonnes pratiques qui relèvent, selon le cas, de la loi ou du règlement, voire du rappel par voie de circulaire du cadre juridique existant. On peut notamment mentionner :

- harmoniser, dans la loi, le régime de déclaration des vacances d'emploi et renforcer l'obligation de publicité des emplois ;

- mieux formaliser les critères et les procédures de sélection des contractuels ;

- élaborer des contrats-types pour chacun des cas de recours au contrat ;

- clarifier le cadre juridique du renouvellement des contrats et du licenciement.

L'accord appelle à une meilleure spécification des cas et conditions de recours aux non-titulaires. Il s'agit notamment de généraliser, par la loi, le recrutement en CDI sur des emplois à temps non complet ou incomplet dans les trois versants, de réglementer plus sévèrement les contrats destinés à pourvoir à une vacance temporaire d'emploi, de clarifier les notions de besoin occasionnel ou saisonnier et d'en harmoniser les durées des contrats correspondants.

c) Assouplir le régime de transformation d'un CDD en CDI pour conforter l'intention du législateur

Pour écarter des interprétations divergentes ou des pratiques abusives, le cadre adopté en 2005 pour prévoir la reconduction automatique en CDI d'un CDD au terme d'une durée d'emploi de six ans sera modifié pour neutraliser les effets des changements d'emploi auprès du même employeur et les interruptions de contrat inférieures à trois mois : ils ne permettront plus le refus d'accorder à son titulaire le bénéfice du CDI.

Le protocole prévoit un dispositif de portabilité de l'ancienneté acquise auprès d'un même employeur.

d) Mettre en place un environnement propice au contrôle du régime d'emploi

Pour les signataires de l'accord, le respect des règles entourant l'emploi de non-titulaires dans la fonction publique impose tout à la fois une plus grande information des employeurs, l'effectivité du contrôle de légalité et budgétaire, la mobilisation des corps de contrôle des fonctions publiques de l'Etat et hospitalière, la mobilisation des comités techniques et un meilleur suivi statistique.

Ce dernier point apparaît criant en l'absence, à ce jour, de recensement précis des effectifs de non-titulaires dans les trois fonctions publiques.

3. Améliorer les conditions d'emplois des agents contractuels

Le dernier volet du protocole retient un ensemble de mesures destinées à améliorer les droits individuels et collectifs des agents contractuels et leurs conditions d'emploi dans la fonction publique.

A cette fin, il prévoit de :

- favoriser l'accès à l'emploi titulaire par la préparation aux concours en confortant notamment les droits à évaluation et formation professionnelle des contractuels, en poursuivant la politique de professionnalisation des concours ;

- améliorer les droits à rémunération et les droits sociaux de ces agents en cohérence avec les règles régissant les fonctionnaires ;

- garantir la représentation des agents contractuels (acquise depuis la loi du 5 juillet 2010 dans les comités techniques des trois versants) au-delà de l'institution de commissions consultatives paritaires à l'État ;

- améliorer les conditions de mobilité des agents en CDI dans une logique de parcours professionnels par la portabilité du CDI et de certains droits liés à l'ancienneté acquise (congés, formation professionnelle...).

*

* *

Le protocole du 31 mars 2011 a prévu un comité de suivi composé de ses signataires pour examiner les textes transversaux d'application, procéder au bilan de leur mise en oeuvre et proposer, le cas échéant, de modifier à nouveau le cadre juridique.

Il devrait se réunir au cours de la seconde quinzaine du mois de mars prochain.

C. LA TRADUCTION LÉGISLATIVE DU PROTOCOLE D'ACCORD DU 31 MARS 2011 PAR LE PROJET DE LOI

Le présent projet de loi se présente comme la transposition des stipulations de l'accord signé le 31 mars 2011 d'abord pour résorber la précarité des agents en poste puis pour prévenir la permanence de ces situations fragiles.

1. Un nouveau plan de titularisation, le choix d'une sécurisation minimale

Le titre premier du projet de loi (articles 1er à 26) traduit fidèlement les termes du protocole pour « répondre aux situations de précarité parfois rencontrées par certains agents qui bénéficient d'une solide expérience professionnelle auprès de leur employeur »14(*).

Il se distingue des précédents plans en prévoyant, en tout état de cause, la faculté, pour les intéressés, d'accéder au CDI sous conditions dès la publication de la loi.

a) Des procédures spécifiques d'attribution du statut de fonctionnaire

Le projet de loi ouvre donc des voies professionnalisées d'accès aux corps et cadres d'emplois dans les conditions prévues par l'accord : période quadriennale, population éligible, condition d'ancienneté.

Si les agents prioritairement concernés sont ceux recrutés pour répondre à des besoins permanents, le projet de loi élargit le champ du dispositif aux contractuels remplissant les conditions d'accès au CDI qui sera automatiquement proposé à la date de publication de la loi aux contractuels en fonction éligibles. Ainsi pourront être titularisés les agents recrutés sur des besoins temporaires, notamment pour pourvoir des besoins occasionnels ou saisonniers.

La procédure d'accès au statut de fonctionnaire est déclinée dans les trois versants de la fonction publique en procédant aux adaptations nécessitées par les particularismes propres à chacun.

La notion d'employeur, tout d'abord, est définie en tenant compte de leur organisation respective : départements ministériels, autorités publiques ou établissements publics de l'État ; collectivités territoriales ou établissements publics locaux ; établissements de la fonction publique hospitalière.

Les procédures de titularisation dans la fonction publique territoriale résultent d'un équilibre conciliant libre-administration des collectivités et objectivité des recrutements. Ainsi, pour les sélections professionnelles qui pourront être organisées parallèlement aux concours, interviendra une commission d'évaluation des candidats, composée de l'autorité territoriale, d'un fonctionnaire de la collectivité ou de l'établissement et d'une personnalité qualifiée désignée par le centre de gestion. Celui-ci pourra aussi organiser les sélections à la demande de la collectivité ou de l'établissement qui devront, par ailleurs, élaborer un programme pluriannuel d'accès à l'emploi titulaire.

Dans la fonction publique hospitalière, les examens professionnels et concours, normalement organisés par chaque établissement, pourront être regroupés à la demande du directeur général de l'agence régionale de santé (ARS) avec ceux d'autres établissements de la région ou du département.

Les modalités de recrutement, hors concours réservés, ont été largement décentralisées pour permettre, selon le Gouvernement, « une meilleure adéquation entre le nombre de postes ouverts et le nombre de recrutements effectifs et limiter le nombre potentiel de « reçus-collés »15(*). Il s'agit, en effet, d'éviter toute frustration inutile.

b) La CDIsation comme garantie minimale et immédiate

Le projet de loi prévoit, comme l'a retenu le protocole, qu'un CDI sera obligatoirement proposé, à la date de publication de la loi, aux contractuels justifiant notamment d'une ancienneté de service de six années.

Ainsi, la situation des agents « qui ne pourraient pas ou ne souhaiteraient pas accéder à l'emploi titulaire » sera stabilisée par le bénéfice de cette transformation avec toutes les garanties qu'elle offrira au quotidien aux titulaires de ces nouveaux contrats.

Au-delà, ce dispositif permettra d'adoucir les effets de la loi du 26 juillet 2005 en permettant aux agents « recalés » en raison d'une interruption de leur période d'emploi ou d'un changement de fonction, d'accéder au CDI.

2. La clarification du régime juridique du contrat dans la fonction publique

Le titre II du projet de loi traduit l'engagement du Gouvernement de « lutter contre la reconstitution de l'emploi précaire dans la fonction publique et (d') améliorer les perspectives professionnelles des agents contractuels ».16(*)

A cette fin, les articles 27 à 40 retouchent, dans chacun des trois versants, le régime du recours aux contractuels sans bouleverser l'architecture générale fixée par les lois de 1984 et 1986.

Reprenant les améliorations identifiées dans l'accord du 31 mars 2011, le projet de loi dans chacun des trois statuts :

- améliore la lisibilité de la loi ;

- redéfinit les conditions de durée et de renouvellement des contrats en les harmonisant lorsqu'elles ne l'étaient pas ;

- assouplit les conditions d'accès au CDI par la transformation d'un CDD au-delà d'une durée de service.

L'article 29 ouvre, à titre expérimental, la faculté de recruter directement en CDI dans les administrations et établissements publics de l'État, pour des emplois permanents à temps complet qui ne peuvent être pourvus par la nomination de fonctionnaires faute de corps correspondant.

Le principe de la portabilité du CDI est adopté à l'intérieur de chaque fonction publique sur des fonctions de même niveau hiérarchique.

Le besoin occasionnel ou saisonnier est précisé par la notion nouvelle d' « accroissement saisonnier ou temporaire d'activité ».

La règle de l'emploi titulaire est réaffirmée : d'une part, le recrutement d'un contractuel pour pourvoir à une vacance temporaire d'emploi est soumis à la mise en oeuvre parallèle de la procédure de recrutement d'un titulaire ; d'autre part, le renouvellement du contrat dans la limite de deux ans en tout est conditionné à son échec.

La possibilité de conclure un contrat pour remplacer un fonctionnaire momentanément absent, est ouverte désormais aussi pour remplacer un non-titulaire absent.

3. Les effets attendus des dispositifs proposés

L'étude d'impact du projet de loi esquisse les contours de la population éligible au double dispositif proposé par le projet de loi.

a) Accès à l'emploi titulaire : des bénéficiaires difficiles à cerner

En effet, l'appareil statistique ne permet pas de déterminer précisément le nombre de bénéficiaires potentiels du dispositif de titularisation en l'absence notamment de données sur l'ancienneté de service des intéressés.

En conséquence, dans l'attente du recensement attendu des employeurs publics, le législateur ne dispose que « des estimations forfaitaires et relativement frustres » présentées dans l'étude d'impact.


· Fonction publique d'État

Sur les 149 800 agents recensés au 31 décembre 2008, 26 200 agents en CDI ou CDD rempliraient la condition d'ancienneté de quatre ans.


· Fonction publique territoriale

Seraient concernés les 61 000 CDI naturellement, 48 000 CDD de trois ans renouvelables ainsi qu'« une part non déterminable des 240 000 agents non titulaires, recrutés sur des emplois non permanents, dont 105 000 agents sur besoins occasionnels. »


· Fonction publique hospitalière

Le nombre d'éligibles sur les 129 712 présents au 31 décembre 2009 « reste inconnu ». Mais 67 872 contractuels occupent des emplois permanents. En outre, « l'impact potentiel des mesures de titularisation sur les 41 812 agents en CDI dont beaucoup sont recrutés dans la filière des personnels de soins et médico-technique dans des conditions parfois plus favorables que s'ils l'étaient en qualité de fonctionnaires, est particulièrement difficile à évaluer. »

Bref, il est difficile en l'état d'estimer l'effectif global des candidats potentiels à l'intégration dans les corps et cadres d'emplois. Ce quinzième plan de titularisation prendra corps avec le recensement, par chaque employeur, des agents éligibles.

La circulaire du 21 novembre les a déjà invités à y procéder :

« Dans les fonctions publiques de l'État et hospitalière, chaque administration ou établissement public est invité à dresser un état des lieux des personnels éligibles et à déterminer les modalités d'application du dispositif d'accès à l'emploi titulaire en concertation avec les organisations syndicales.

« Il ne s'agit pas d'établir une liste exhaustive ou nominative des agents concernés mais de fournir un ordre de grandeur, le plus précis possible par administration ou établissement et par corps, de la population potentiellement éligible sur l'ensemble de la durée du dispositif. (...)

« Il revient également aux administrations et établissements précités, sur la base de cet état des lieux et en fonction de leur gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences, d'engager une concertation avec les organisations syndicales sur les modalités concrètes d'application du dispositif (...)

« S'agissant de la FPT, le projet de loi prévoit que la publication de ces décrets ouvrira un délai de trois mois aux collectivités territoriales et établissements publics locaux, pour présenter au comité technique un rapport sur la situation des agents remplissant les conditions d'éligibilité au dispositif de titularisation, assorti d'un programme pluriannuel de titularisation. Ce programme déterminera notamment les corps ou cadres d'emplois ouverts aux recrutements professionnalisés et, pour ces derniers, le nombre de postes offerts à chacune des sessions ouvertes.

« Les collectivités et établissements publics territoriaux sont invités à anticiper le travail qui devra être réalisé à cette occasion. Notamment, ils peuvent utilement, pour leur propre compte, engager, dès à présent le travail de recensement des agents éligibles, ainsi que la concertation avec les organisations syndicales représentatives au niveau des comités techniques compétents, afin de préparer la définition du programme pluriannuel de titularisation précité. »

b) CDisation : des données très parcellaires

L'étude d'impact indique que 100 720 contractuels de la FPE présents en 2008, dix à douze mois dans l'année, pourront voir leur ancienneté prise en compte pour l'accès au CDI.

II. REMÉDIER AUX IMPERFECTIONS CONSTATÉES DANS L'APPLICATION DES DERNIÈRES RÉFORMES STATUTAIRES

Le projet de loi comporte un certain nombre d'amendements aux lois statutaires qui entendent principalement prolonger les objectifs assignés aux lois du 3 août 2009 et du 5 juillet 2010.

A. CLARIFIER LE RÉGIME DU DÉTACHEMENT

Les articles 43 à 49 proposent d'assouplir encore les conditions du détachement ou de l'intégration entre corps et cadres d'emplois et clarifier les règles d'avancement et de promotion des agents détachés.

1. Remédier aux imperfections de la loi du 3 août 2009 sur la mobilité

L'article 43 précise les conditions de comparabilité entre les corps et cadres d'origine et d'accueil pour permettre, d'une part, le détachement dans des filières-métiers différentes, d'autre part, dans un corps ou cadre de niveau différent lorsqu'un recrutement par concours est prévu dans un grade d'avancement du corps d'origine. Ces clarifications sont parallèlement intégrées dans le code de la défense pour les corps militaires (cf. art. 46).

L'article 45 neutralise les règles discriminantes de certains statuts particuliers qui réservent le bénéfice de la promotion interne aux seuls membres du corps ou des cadres qu'ils régissent.

L'article 49 applique les règles de reconnaissance mutuelle des promotions, lors de leur réintégration dans leur corps d'origine ou de leur intégration dans le corps ou cadre d'accueil, aux fonctionnaires d'État et hospitaliers détachés dans la FPT et lauréats d'un examen professionnel ou d'un concours de la territoriale sans avoir été nommés sur un emploi correspondant au nouveau grade.

Il s'agit ainsi de prendre en compte les particularismes statutaires découlant du principe de libre administration des collectivités locales.

2. Prendre en compte le statut spécifique de la DGSE

Par l'effet des articles 44, 46 et 47, les fonctionnaires de la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE) soumis à un statut législatif spécifique, bénéficieront du régime de mobilité élargi en 2009 : droits à détachement et à intégration directe ; accès à la fonction publique militaire ; garanties indemnitaires.

B. ADAPTER LE CADRE DE LA MISE À DISPOSITION

Les règles régissant la mise à disposition sont ponctuellement retouchées.

En 2007, le législateur a introduit dans les trois lois statutaires la mise à disposition d'un État étranger.

L'article 50 propose de mieux assurer l'effectivité de cette mobilité en prenant en compte la nature fédérale de certains États étrangers afin de la permettre auprès des entités fédérées assurant des missions qui relèvent, en France, de l'État.

Par ailleurs, l'article 51 propose de clarifier le régime applicable au mis à disposition dans son organisme d'accueil en le soumettant expressément aux règles d'organisation et de fonctionnement de ce dernier.

C. PRÉCISER DES ÉLÉMENTS DU DIALOGUE SOCIAL

Les articles 59 et 60 complètent la réforme, conduite en 2010, pour traduire dans la loi les accords négociés entre les pouvoirs publics et les syndicats pour moderniser les instruments du dialogue social dans la fonction publique17(*).

Dans cet esprit, l'article 59 habilite le pouvoir réglementaire à adapter les obligations fixées par le code du travail en matière de certification et de publicité des comptes des organisations syndicales et professionnelles.

Par ailleurs, l'article 60 supprime le mode d'élection par collèges qui régit aujourd'hui les comités techniques d'établissement (CTE) de la fonction publique hospitalière.

L'harmonisation voulue du nombre maximum de sièges dans les organismes homologues des trois fonctions publiques a conduit à le fixer à quinze alors qu'il était auparavant de vingt pour les CTE et à augmenter, par voie de conséquence, le quotient électoral requis pour l'attribution des sièges.

La suppression des collèges réduira mécaniquement celui-ci et lissera de ce fait la répartition des sièges entre les organisations syndicales.

D. PROCÉDER À DIVERSES RETOUCHES

Le dernier chapitre du projet de loi comporte trois mesures aux fondements très divers :

1. En premier lieu, le Gouvernement demande au Parlement de prolonger de six mois l'habilitation législative qu'il lui a accordée en 2010 pour codifier les textes régissant la fonction publique (article 61). Cet allongement permettrait d'intégrer à ce vaste chantier le présent projet de loi, particulièrement la réforme du régime d'emploi des contractuels.

2. L'article 62, pour sa part consacré à la limite d'âge des non-titulaires, vise à :

- en clarifier le cadre général ;

- aligner les droits à recul bénéficiant à ces derniers sur ceux des fonctionnaires ;

3. L'ultime disposition du projet de loi veut renforcer, pour la fonction publique territoriale, la couverture des frais médicaux des maladies professionnelles et des accidents de service.

A cette fin, elle propose de maintenir au-delà de la mise à la retraite du fonctionnaire-victime son droit à remboursement des honoraires médicaux et des frais directement entraînés par la maladie ou le service.

4. Il convient d'ajouter à ce volet l'article 48 qui conforte l'unité du statut général.

Il permettrait aux fonctionnaires d'État et hospitaliers en congé de longue durée et, parallèlement, lauréats d'un concours de la fonction publique territoriale, de bénéficier de la suspension de la période de validité de leur inscription sur la liste d'aptitude dans les mêmes circonstances que leurs homologues territoriaux.

En effet, ces derniers voient, aujourd'hui, le décompte du délai (3 ans) suspendu par le congé de longue durée prévu par leur statut (cf. article 44 de la loi du 26 janvier 1984.

III. ÉLARGIR LE VIVIER DE RECRUTEMENT DES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES ET FINANCIÈRES

Le projet de loi déposé sur le bureau du Sénat comprend quatre articles consacrés aux juridictions administratives et deux articles dédiés aux juridictions financières. Ces six dispositions ont pour principal objet l'élargissement du vivier de recrutement des juridictions administratives et financières, notamment pour pallier le tarissement progressif du recrutement parmi les anciens élèves de l'École nationale d'administration lié à la volonté regrettable de diminuer l'importance des promotions de cette dernière.

A. DES AJUSTEMENTS AUX DISPOSITIFS DE RECRUTEMENT DANS LES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES

Quatre articles du projet de loi sont consacrés aux juridictions administratives. Soulignons d'ores et déjà que ces articles reprennent pour partie les dispositions d'un avant-projet de loi portant réforme du code de justice administrative. Ce texte n'a cependant jamais été déposé par le Gouvernement devant le Parlement. Le présent projet de loi reprend donc quelques unes des dispositions que le Gouvernement avait envisagé de déposer dès 2008.

En premier lieu, le projet de loi élargit l'accès au Conseil d'État des conseillers de tribunaux administratifs et de cours administratives d'appel, par la voie du tour extérieur qui leur est réservé. Le projet de loi propose, à cet effet, une nouvelle rédaction de l'article L. 133-8 du code de justice administrative, à savoir le recrutement annuel d'au moins un maître des requêtes issu du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel (avec possibilité d'une nomination supplémentaire chaque année en fonction des besoins du corps) et d'au moins un conseiller d'État tous les deux ans, ce qui correspond à la pratique actuelle. Le projet de loi vise également à permettre l'affectation de magistrats des TA et CAA ayant accédé au grade de président au Conseil d'État, auprès de la mission d'inspection des juridictions administratives (MIJA).

En second lieu, le projet de loi a pour objet de permettre un basculement des nominations au tour extérieur des magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel qui ne pourraient être prononcées au grade de premier conseiller sur le grade de conseiller, afin de ne plus laisser vacants des emplois insusceptibles d'être pourvus.

Enfin, il pérennise le concours dit complémentaire de recrutement, qui serait à présent qualifié de direct, des membres des TA et des CAA, qui avait, depuis sa création en 1977, un statut provisoire.

B. UNE SÉCURISATION STATUTAIRE DES MEMBRES DES CHAMBRES RÉGIONALES DES COMPTES

Les deux articles consacrés aux chambres régionales et territoriales des comptes contenus dans le projet de loi du gouvernement émanent, eux aussi, d'un texte antérieur : le p rojet de loi portant réforme des juridictions financières, n° 2001, déposé le 28 octobre 2009 à l'Assemblée nationale mais dont l'examen n'avait pas dépassé le stade de la commission des lois.

Le projet de loi ouvre la possibilité d'accueillir en détachement, dans le corps des magistrats de chambre régionale des comptes, des militaires et des professeurs titulaires des universités. La rédaction proposée s'inspire de celle de l'article L. 233-5 du code de justice administrative.

Il vise également à aligner la durée des incompatibilités applicables aux magistrats des CRC sur celles des autres fonctionnaires, soit trois ans.

IV. MIEUX LUTTER CONTRE LES DISCRIMINATIONS : UN OBJECTIF QUE N'ATTEINT PAS LE PRÉSENT PROJET DE LOI

Le présent projet de loi contient deux articles, pour le moins laconiques, regroupés au sein du chapitre Ier intitulé « dispositions relatives à l'égalité professionnelle entre les hommes et les femmes et à la lutte contre les discriminations ».

Ces articles visent à compléter la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires en prévoyant la communication au futur Conseil commun de la fonction publique respectivement d'un rapport sur les mesures mises en oeuvre pour assurer l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes ainsi que du rapport annuel établi par le comité national du fonds pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP).18(*)

S'il est fort louable de pourvoir à l'information du Conseil commun de la fonction publique, nul doute que, concrètement, les deux articles du projet de loi ne permettent pas, en l'état, d'envisager une amélioration de la situation des femmes et des personnes handicapées. Le caractère anecdotique des dispositions proposées n'a sans doute pour seul mérite que d'attirer l'attention sur la situation, d'une part des femmes, d'autre part des personnes handicapées, dans la fonction publique qui est particulièrement en retard en la matière.

V. L'ADHÉSION À UN TEXTE TECHNIQUE QU'IL IMPORTE DE COMPLÉTER

Votre rapporteur a abordé avec pragmatisme le présent projet de loi qui se présente comme un texte essentiellement technique.

Sa genèse résulte de la volonté de mettre en oeuvre l'accord négocié entre le Gouvernement et les organisations syndicales pour tenter, une fois de plus d'améliorer la situation des contractuels de la fonction publique.

Par un mouvement « naturel », s'y est greffé un ensemble de dispositions répondant à des difficultés d'importance inégale.

Ce projet de loi est le « dernier train » de la présente législature ; il constitue l'ultime opportunité de modifier ou de compléter les statuts pour en conforter la cohérence et la bonne marche des institutions publiques.

C'est à cette aune que, suivant son rapporteur, la commission des lois a examiné le projet soumis à son examen.

Par réalisme, elle a retenu les divers volets qu'il contient. Elle regrette, cependant, leur hétérogénéité qui n'est pas de bonne pratique législative ; cet objet diversifié et dilué altère la lisibilité de la loi. C'est pourquoi elle a décidé de s'en tenir au périmètre ainsi fixé afin de maintenir à l'ensemble une certaine cohérence et de ne pas anticiper des réformes qui méritent d'être débattues dans le cadre d'un débat spécifique.

A. DONNER FORCE LÉGISLATIVE AU FRUIT DE LA NÉGOCIATION SOCIALE EN LUI CONFÉRANT SON PLEIN EFFET

Le coeur du texte est constitué par ce nouveau plan de résorption de la précarité qui fragilise de nombreux agents non-titulaires.

Malgré les efforts passés et la titularisation de dizaines de milliers d'entre eux qui ne furent que des améliorations fugitives, la situation antérieure est réapparue.

Cette fois, cependant, votre rapporteur note que le quinzième plan de titularisation proposé s'accompagne d'une sécurisation minimum pour les « recalés » par la voie de la CDisation et de plusieurs mesures qui devraient principalement donner plus de force au mécanisme d'accès au CDI adopté en 2005 par le législateur.

Approuvant dans son ensemble l'esprit du double-volet consacré aux contractuels, la commission des lois tout en y apportant des corrections techniques, en a renforcé les garanties sur plusieurs points.


· Le titre premier consacré à la lutte contre la précarité transpose dans la loi le dispositif spécifique de titularisation arrêté au terme de la concertation conduite par le Gouvernement.

Il repose sur un équilibre accepté par les partenaires sociaux dans leur plus grande majorité et votre rapporteur n'entend pas l'altérer. Le législateur qui, en 2010, a rénové le cadre légal du dialogue social notamment en élargissant son champ et en fixant les critères de validité des accords à celui de l'accord majoritaire en voix, est aujourd'hui appelé, pour la première fois depuis cette réforme, à donner force de loi aux conclusions fructueuses d'un accord.

Les organisations syndicales rencontrées par votre rapporteur lui ont manifesté leur souci de voir le projet de loi ne pas bouleverser les éléments d'un protocole très largement signé.

En conséquence, en dehors de diverses rectifications destinées à préciser le texte, assurer sa cohérence dans l'ordonnancement juridique et sa lisibilité, la commission, sur la proposition de son rapporteur, a essentiellement adopté quatre modifications :

- les deux premières participent de l'équité.

Par cohérence, la commission a tout d'abord intégré dans le calcul de l'ancienneté les services accomplis pour assurer le remplacement de fonctionnaires momentanément absents ou autorisés à exercer leurs fonctions à temps partiel ainsi que pour pourvoir à une vacance temporaire d'emploi.

Le projet de loi détermine ensuite curieusement les corps et cadres d'emplois accessibles aux candidats à la titularisation lorsqu'ils ont exercé des fonctions relevant de catégories hiérarchiques différentes : ceux de la catégorie hiérarchique inférieure dans laquelle l'agent a été le plus longtemps en poste.

Pour sa part, la commission des lois a choisi le classement sur la réalité des services effectués par le candidat : elle a tout d'abord distingué le CDI pour lequel la titularisation s'effectuera dans un corps ou cadre dont les fonctions sont de même niveau que celles occupées au 31 mars 2011 ; l'agent en CDD, pour sa part, accèderait à la catégorie dans laquelle il a exercé le plus longtemps s'il a quatre ans d'ancienneté ; en revanche, au-delà de quatre ans d'ancienneté, il accèderait à la catégorie la plus élevée, quel que soit le temps qu'il y a passé.

Cette rectification a été portée dans les trois versants (articles 5, 14 et 23) ;

- la troisième modification substantielle consiste à tenir compte de la diversité des employeurs territoriaux : elle ouvre la faculté de confier l'examen de la correspondance entre le dossier du candidat et le cadre d'emplois ouvert par le recrutement auquel il se présente, à la commission d'évaluation professionnelle mise en place pour conduire les sélections professionnelles.

Le choix ainsi offert à l'autorité territoriale devrait faciliter la mise en oeuvre du dispositif de titularisation dans les petites collectivités notamment ;

- enfin, la commission a ouvert le dispositif de titularisation, d'une part, aux personnels des établissements exclus du bénéfice des dérogations à l'emploi titulaire (prévu par l'article 2-2° de la loi du 11 janvier 1984) et, d'autre part, aux contractuels des administrations parisiennes.


· Les clarifications apportées, dans le titre II, au régime des contrats pour prévenir les effets pervers de l'encadrement actuel du renouvellement des contrats et de leur transformation en CDI méritent d'être approuvées dans le principe.

Les rapprochements opérés entre les trois versants de la fonction publique ainsi que la réaffirmation du principe essentiel de l'emploi titulaire permettront de conforter le statut alors que la place du CDI y est élargie dans le même temps. La CDisation est, en effet, le moyen de lutter contre la précarité ; elle ne doit cependant pas devenir une voie parallèle de recrutement dans les services publics.

Votre rapporteur demeure, cependant, prudente sur les résultats escomptés. Seule la pratique permettra d'en mesurer les effets. Il n'en reste pas moins que les modifications proposées devraient limiter les abus actuels et davantage sécuriser la situation des personnels concernés.

C'est pourquoi, à son initiative, la commission des lois n'a apporté à ce second volet, traduction fidèle de l'axe 2 du protocole du 31 mars 2011, que des amendements destinés à préciser, assouplir, clarifier et compléter les mesures proposées. Elle a notamment porté de trois à quatre mois la durée des interruptions entre deux contrats, qui autorise la prise en compte des services discontinus dans le calcul de la durée de la condition de six ans pour l'accès au CDI. Cet élargissement devrait notamment sécuriser la situation de certains contractuels de l'éducation nationale.

Par ailleurs, elle a pris en compte la situation des contractuels des établissements et institutions qui, par l'effet de l'article 3, 2° et 3°, de la loi du 11 janvier 1984, ne sont pas soumis à la règle de l'emploi titulaire pour l'ensemble ou une partie de leurs emplois : au cas où ces organismes « réintègreraient » le droit commun, leurs personnels conserveraient les stipulations de leur contrat jusqu'à leur terme et pourraient bénéficier de la transformation, sous condition, de leur CDD en CDI.

B. ADOPTER DANS LEUR PRINCIPE LES PROLONGEMENTS OPÉRÉS POUR MIEUX ASSURER L'EFFECTIVITÉ DES DERNIÈRES INTERVENTIONS DU LÉGISLATEUR

Le titre III comporte des dispositions destinées principalement à assouplir davantage la mobilité des fonctionnaires dans l'esprit qui a présidé au vote de la loi du 3 août 2009.

Votre rapporteur est favorable à ces assouplissements qui renforceront les possibilités, pour les fonctionnaires, de conduire des parcours professionnels diversifiés.

Sur sa proposition, la commission des lois, a adopté ces diverses modifications sous réserve de plusieurs harmonisations, précisions et actualisations du texte proposé afin d'en conforter la cohérence juridique.

La commission a notamment voulu clarifier la faculté nouvelle d'une mise à disposition auprès d'entités fédérées pour des missions confiées, en France, à l'État afin de mieux en assurer l'effectivité.

Elle a, par ailleurs, sur proposition du Gouvernement, ajusté ponctuellement les lois statutaires pour tenir compte :

- d'une part de la suppression du paritarisme au Conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat en adaptant sa composition lorsqu'il siège en tant qu'organe supérieur de recours ;

- d'autre part, de la disparition des sièges préciputaires au Conseil supérieur de la fonction publique territoriale en ce qui concerne la composition des conseils régionaux d'orientation placés auprès du délégué régional du Centre national de la fonction publique territoriale.

Par ailleurs, la commission des lois a retenu l'institution de commissions consultatives paritaires pour les contractuels des collectivités territoriales.

C. AJUSTER LES DISPOSITIONS STATUTAIRES

La commission a complété le projet de loi en adoptant un ensemble de mesures d'harmonisation et d'ajustements ponctuels sur la proposition du Gouvernement.

Elle a tiré les conséquences de la réforme des retraites de 2010 :

- en prévoyant un dispositif transitoire pour les fonctionnaires territoriaux en congé spécial

et en alignant l'âge d'ouverture des droits à retraite des agents publics ayant la qualité de travailleur handicapé sur celui du régime général d'assurance vieillesse ;

- en abaissant la durée du sursis de l'exclusion temporaire des fonctions dans la fonction publique territoriale sur celle des deux autres versants ;

- en fixant au 16 juin 2011, date d'entrée en vigueur du décret classant en catégorie B, les personnels du corps des permanenciers auxiliaires de régulation médicale, la date d'effet de leur intégration dans cette catégorie ;

- en prolongeant de trois ans, jusqu'au 31 décembre 2016, la période durant laquelle les fonctionnaires de La Poste peuvent demander leur intégration dans un des corps ou cadres d'emplois des trois fonctions publiques -Etat, territoriale et hospitalière-.

D. COMPLÉTER LES DISPOSITIONS CONCERNANT LES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES ET FINANCIÈRES POUR LEUR DONNER LES MOYENS D'EXERCER PLUS EFFICACEMENT LEURS MISSIONS

Votre rapporteur souscrit à l'objectif affiché du projet de loi de diversifier le recrutement dans les différents corps composant les juridictions administratives et financières. Les projections montrent, en effet, qu'à droit constant, un tarissement des corps concernés est inévitable. Il est donc du devoir du législateur d'anticiper et de remédier à cette situation, compte tenu du choix regrettable qui est fait de diminuer, pour atteindre aujourd'hui environ quatre-vingt élèves seulement, les promotions de l'ENA. C'est la raison pour laquelle votre commission a adopté les six articles du projet de loi initial consacrés aux juridictions administratives et financières, en procédant toutefois à la réécriture de deux d'entre eux.

Ces dispositions, bien que nécessaires, n'en demeurent pas moins insuffisantes. C'est la raison pour laquelle votre commission a choisi, sur la proposition de votre rapporteur, d'enrichir le texte de diverses mesures destinées, d'une part, à diversifier le recrutement des membres des juridictions administratives et financières et à faciliter leur mobilité, et, d'autre part, à faciliter l'exercice de leurs missions.

1. Un élargissement des modalités d'accès aux juridictions administratives

Sur le fond, votre commission a adopté sans modification l'article ouvrant la possibilité de reporter les nominations au tour extérieur dans le corps des magistrats des TA et CAA au grade de premier conseiller sur le grade de conseiller (article 54) et l'article pérennisant le recrutement, à présent qualifié de direct, des magistrats des TA et CAA par un concours spécifique (article 55). Ces dispositions auront pour effet de faciliter le recrutement de magistrats administratifs.

En revanche, votre commission a modifié l'article élargissant l'accès au Conseil d'État des conseillers de tribunaux administratifs et de cours administratives d'appel par le recrutement obligatoire d'un maître des requêtes chaque année (avec possibilité d'un second recrutement chaque année), et d'un conseiller d'État tous les deux ans (article 53) en transformant la faculté du second recrutement par cette voie en une obligation afin, d'une part, de lutter plus efficacement contre le tarissement du corps et, d'autre part, de favoriser l'ouverture du corps des membres du Conseil d'État aux membres des TA et CAA.

Par ailleurs, votre commission a souhaité réécrire l'article 56. Outre la reprise de la disposition du projet de loi initial, visant à permettre l'affectation de magistrats ayant accédé au grade de président au Conseil d'État, auprès de la mission d'inspection des juridictions administratives (MIJA), elle a choisi d' élargir les perspectives de carrière des membres des juridictions administratives en créant des emplois de premier vice-président pour les quatre tribunaux administratifs comptant au moins huit chambres et pour les huit cours administratives d'appel.

Enfin, votre commission a souhaité tirer les conséquences de l'attribution de la qualité de magistrats aux membres des TA et CAA par une loi de 1986 en précisant que les dispositions du statut général ne s'appliquent aux membres des TA et CAA que si elles ne sont pas contraires au statut des magistrats administratifs. Ainsi, la qualité, et non pas la simple fonction, de magistrat est expressément reconnue aux intéressés.

2. Un renforcement des moyens humains conférés aux juridictions financières

Votre commission a adopté en l'état les dispositions relatives au régime des incompatibilités s'appliquant au corps des CRC contenues dans le projet de loi (article 58).

Elle a, en revanche, modifié l'article 57 afin d'assortir le détachement au sein du corps des magistrats des CRC de garanties suffisantes quant au niveau des personnels concernés, en autorisant le détachement des seuls fonctionnaires issus de « corps et cadres d'emplois appartenant à la même catégorie et de niveau comparable, apprécié au regard des conditions de recrutement ou du niveau des missions prévues par les statuts particuliers ».

De surcroît, votre commission a souhaité, sur proposition de son rapporteur, compléter ces dispositions par six articles additionnels afin, à l'image de ce qui a été retenu pour les juridictions administratives, d'une part, de diversifier le recrutement des membres des juridictions financières et de faciliter leur mobilité, et, d'autre part, de faciliter l'exercice de leurs missions.

C'est ainsi que la commission des lois a inséré six articles additionnels après l'article 57. Afin de garantir le renouvellement du corps des magistrats de CRC, elle a pérennisé le recrutement complémentaire de conseillers des CRC, ce qui permettra d'appliquer aux juridictions financières des dispositions similaires à celles que le présent projet de loi entend appliquer aux juridictions administratives.

Votre commission a, en outre, porté de un sur quatre, actuellement, à un sur deux, la proportion des nominations au tour extérieur au grade de conseiller référendaire à la Cour des comptes destinée aux rapporteurs extérieurs.

Elle a également créé un statut des experts près la Cour des Comptes, relevé de quarante à quarante-cinq ans l'âge minimal requis pour la nomination des conseillers maîtres de la Cour des comptes, alignant ainsi les dispositions applicables à la Cour à celles applicables aux conseillers d'État et elle a facilité la participation à des travaux communs des magistrats de la Cour des comptes et des CRC. Enfin, la commission des lois a supprimé les quotas parmi les présidents des CRC selon leur corps d'origine.

*

* *

La commission des lois a adopté le projet de loi ainsi rédigé.

EXAMEN DES ARTICLES
TITRE PREMIER -DISPOSITIONS RELATIVES À LA LUTTE CONTRE LA PRÉCARITÉ DANS LA FONCTION PUBLIQUE

Le titre premier vise à sécuriser la situation des agents contractuels :

- d'une part, il décline dans chacun des trois versants de la fonction publique les dispositifs temporaires d'accès des contractuels à l'emploi titulaire ;

- d'autre part, il prévoit une procédure de conversion des CDD en CDI.

CHAPITRE PREMIER - DISPOSITIONS RELATIVES AUX AGENTS CONTRACTUELS DE L'ÉTAT ET DE SES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS

Article premier - Dérogation temporaire à la règle du recrutement statutaire

L'article premier fixe les principes généraux du dispositif temporaire de titularisation ouvert aux agents non titulaires de l'État par dérogation au principe du recrutement par concours.

Les corps accessibles sont ceux qui recrutent par la voie externe.

Les modalités retenues par le projet de loi tiennent compte de la situation particulière de ces personnels qui ont déjà accompli des services au sein d'une administration.

En conséquence, leur sélection s'opèrera par la voie du mode de recrutements réservés valorisant les acquis professionnels.

Le dispositif est ouvert pour une période de quatre ans à compter de la date de publication du présent texte.

L'économie du texte s'inscrit ainsi dans le cadre général des précédents plans de titularisation.


· Un dispositif équitable

A l'initiative de son rapporteur, votre commission des lois a approuvé le principe d'un plan de titularisation.

Ainsi que le lui ont exprimé les organisations syndicales, il constitue une forme de compensation de carrière pour des agents ayant contribué durant de longues périodes au fonctionnement des services publics.

Il est une nouvelle forme de régulation rendue nécessaire par la reconstitution du « stock » de contractuels depuis le dernier plan de 2001 : en dix ans -1998-2008-, le nombre de non-titulaires dans la fonction publique d'Etat est passé de 307 706 à 347 075 soit respectivement 12,5 % et 14,3 % du total des effectifs.

Le recours au contrat demeure, pour l'Etat, un mode régulier de gestion des ressources humaines.

La commission des lois a adopté l'article premier sans modification.

Article 2 - Conditions d'accès au dispositif de titularisation

L'article 2 délimite le périmètre du dispositif de titularisation d'une part par la nature des contrats concernés et d'autre part par la date d'exercice des fonctions des agents dans l'administration.

1) Nature du contrat

Le contrat, qui peut être à durée déterminée ou indéterminée, doit répondre à un besoin permanent de l'Etat, de l'un de ses établissements publics ou d'un établissement public local d'enseignement selon l'un des cas ci-après :

a) emploi non pourvu par les corps existants (art. 4, alinéa 2, de la loi du 11 janvier 1984) ;

b) emploi de catégorie A et, dans les représentations de l'Etat à l'étranger, des autres catégories, si le recours à un agent non titulaire est justifié par la nature des fonctions ou les besoins des services (art. 4, alinéa 3, de la loi précitée) ;

c) emploi impliquant un service à temps incomplet d'au moins 70 % d'un temps complet (article 6, alinéa 1, de la loi précitée) ;

d) contrat à durée indéterminée sur des fonctions de catégorie C par l'effet de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 d'au moins 70 % d'un temps complet.

Rappelons que l'article 34 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations a tiré les conséquences de la jurisprudence du tribunal des conflits conférant la qualité d'agents de droit public aux personnels non statutaires travaillant pour le compte d'un service public à caractère administratif géré par une personne publique, quel que soit leur emploi19(*). Jusqu'alors, seuls avaient la qualité d'agents de droit public les personnels participant directement ou participant à l'exécution même du service public. Le Gouvernement a alors voulu sécuriser la situation des agents en fonction à la date de publication de la loi du 12 avril 2000 recrutés sur la base de contrats de droit privé à durée indéterminée pour la plupart.

Aussi son article 34 a prévu l'attribution du bénéfice d'un CDI aux personnels assurant même à temps incomplet :

1- des fonctions du niveau de la catégorie C concourant à l'entretien ou au gardiennage de services administratifs ;

2- ou des fonctions de même niveau participant au fonctionnement des services administratifs de restauration des préfectures, des hôtels de commandement et des services d'approvisionnement relevant du ministère de la défense.

La population éligible sur le critère de la nature du contrat s'élèverait à 150.000 agents environ selon les éléments transmis à votre rapporteur par la DGAFP.

2) Conditions de service

L'agent doit être en fonction au 31 mars 2011 -date de signature du protocole d'accord- ou en congé (congé annuel ; pour formation syndicale ou professionnelle ; de représentation ; de maladie ; de maternité, de paternité ou d'adoption ; pour raisons familiales ou personnelles), ou avoir été titulaire d'un contrat arrivé à terme entre le 1er janvier et le 31 mars 2011.

Cette mesure de « rattrapage » assouplit les « effets de seuil » en équité pour permettre à des agents qui ont travaillé au service de l'Etat durant plusieurs années et qui étaient en fonction lors de la négociation du protocole d'accord du 31 mars 2011 de bénéficier du dispositif de titularisation.

Précisons que, très logiquement, puisqu'ils n'ont manifestement pas donné satisfaction dans l'exercice de leurs fonctions, les agents licenciés pour insuffisance professionnelle ou faute disciplinaire après le 31 décembre 2010 sont exclus du dispositif.


· La prise en compte de la règle de l'emploi titulaire

Le principe central de ce nouveau dispositif de titularisation prend en compte les seuls contrats pourvoyant aux besoins permanents de l'Etat.

L'accès aux corps d'emplois en constitue un prolongement logique qui conforte l'unité statutaire.

La condition de service retenue traduit l'exigence d'une certaine actualité du lien du bénéficiaire du plan avec l'administration.

La commission des lois a adopté l'article 2 sans modification.

Article 2 bis (nouveau) - Ouverture du dispositif de titularisation aux personnels des établissements exclus du bénéfice des dérogations à l'emploi titulaire

Pour parer aux aléas de l'architecture institutionnelle, cet article additionnel, adopté par amendement de votre rapporteur, vise à sécuriser la situation des contractuels des établissements visés à l'article 3 - 2° de la loi du 11 janvier 1984.

En raison du caractère particulier de leurs missions, ces établissements ne sont pas soumis -soit pour l'ensemble de leurs emplois , soit pour certaines catégories d'entre eux seulement- à la règle de l'emploi titulaire. Ils figurent sur une liste annexée à un décret du 18 janvier 1984, établie par décret en Conseil d'Etat après avis du Conseil supérieur de la fonction publique d'Etat. C'est notamment le cas des emplois de l'institut national de la propriété industrielle et de l'office national de la chasse ou des emplois de catégorie A du conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres.

Le Conseil d'Etat contrôle les éléments à l'appui de la dérogation. Il a été ainsi conduit à annuler l'inscription du centre national de la cinématographie sur la liste. En effet, il a considéré que ses missions « qui sont d'ailleurs assimilables à celles d'une direction d'administration centrale compétente à l'égard d'un secteur d'activité déterminé, ne présentent aucun caractère particulier de nature à permettre une dérogation »20(*).

D'après les renseignements recueillis par votre rapporteur, dans le cadre du suivi du protocole du 31 mars 2011, une mission est diligentée afin de vérifier que les dérogations consenties à certains établissements publics de l'Etat sont toujours justifiées compte tenu de l'évolution des missions de ces établissements et des corps de fonctionnaires.

L'article 2 bis prend en compte l'hypothèse où un de ces établissements serait retiré de la liste annexée au décret du 18 janvier 1984 durant les quatre années d'activation du dispositif de titularisation. Dans ce cas, ses emplois permanents seraient soumis à la règle de l'emploi titulaire et devraient donc être occupés par des fonctionnaires.

Aussi, il est proposé que :

1 - les personnels de l'établissement intéressé puissent prétendre au dispositif de titularisation (alors que les établissements inscrits sur la liste annexée en sont exclus au terme de l'article 2 du projet de loi) ;

2 - les agents, qui ne seraient pas titularisés, conservent le bénéfice de leur contrat.

Lorsqu'ils sont recrutés pour un emploi permanent, ces agents profiteraient de l'accès au CDI dans les conditions resserrées par le présent projet de loi (cf. infra article 30).

La commission des lois a adopté l'article 2 bis (nouveau) ainsi rédigé.

Article 3 - Condition d'ancienneté pour les contrats à durée déterminée et inclusion des agents « CDIsables »

L'article 3 fixe aux titulaires d'un contrat à durée déterminée une condition de service.

Lorsque l'agent est titulaire d'un contrat à durée déterminée, il doit justifier d'une ancienneté de services publics effectifs au moins égale à 4 ans en équivalents temps plein auprès de son employeur (département ministériel, autorité publique ou établissement public) au 31 mars 2011 ou entre le 1er janvier et le 31 mars 2011 pour les contrats échus au cours du premier trimestre de cette année, ou sur le poste de recrutement si un changement d'employeur est intervenu :


· soit au cours des 6 ans précédant le 31 mars 2011,


· soit à la date de clôture des inscriptions au dispositif de recrutement professionnalisé à condition que deux années de service aient été effectuées au cours des 4 années précédant le 31 mars 2011.

Comme le précise l'exposé des motifs du projet de loi, cette dernière condition vise à s'assurer, « compte tenu de la durée du dispositif, que cette mesure ne s'appliquera qu'à des contractuels anciennement recrutés et non aux agents recrutés après la signature de l'accord » lesquels pourront bénéficier des modifications proposées pour l'accès et le maintien d'un CDI.

Précisons que pour le calcul de l'ancienneté,

1- les services accomplis à temps partiel ou à temps incomplet correspondant au moins à un mi-temps, sont assimilés à des services à temps complet. En-deçà, les services sont pris en compte pour un trois quarts du temps complet ;

2- les transferts d'activités, d'autorités ou de compétences entre départements ministériels ou autorités publiques ou entre l'Etat et les collectivités locales ou établissements hospitaliers ayant conduit au transfert ou au renouvellement du contrat, sont sans incidence sur l'ancienneté acquise au titre du précédent contrat.

Il en est de même pour les agents qui, bien qu'ayant changé d'employeur, continuent de pourvoir le poste pour lequel ils ont été recrutés.

En revanche, les services accomplis dans les emplois permanents non soumis à la règle de l'emploi titulaire, ne sont pas pris en compte.

3. Bénéficiaires supplémentaires

L'article 3 étend le bénéfice du dispositif de titularisation aux agents remplissant les conditions d'accès à un CDI en application de l'article 7 du projet de loi.

Le contractuel doit être en fonction -ou en congé- à la date de la publication de la loi et occuper un des emplois suivants :

a) remplacement momentané d'un fonctionnaire


· autorisé à exercer ses fonctions à temps partiel


· ou indisponible en raison d'un congé de maladie, d'un congé de maternité, d'un congé parental, d'un congé de présence parentale, de l'accomplissement du service civil ou national, du rappel ou du maintien sous les drapeaux, de sa participation à la réserve opérationnelle, de sécurité civile ou sanitaire ;

b) pour faire face temporairement à la vacance d'un emploi ;

c) emplois non pourvus par les corps d'emplois existants ;

d) justifié par la nature des fonctions ou les besoins des services pour les emplois de catégorie A et, dans les représentations de l'Etat à l'étranger, des autres catégories ;

e)  besoin permanent impliquant un temps incomplet de 70 % au plus ;

f) besoin saisonnier ou occasionnel.

La condition d'ancienneté exige une durée de services publics effectifs auprès du même employeur d'au moins 6 ans au cours des 8 années précédant la publication de la loi (ou de 3 années de services au cours des 4 années précédant la publication de la loi pour les agents d'au moins 55 ans).

Le service assuré doit être au moins égal à 70 % d'un temps complet.


· Un assouplissement opportun

En premier lieu, la condition d'ancienneté de 4 ans apparaît appropriée à l'existence d'un lien suffisant entre l'agent susceptible d'accéder au statut de fonctionnaire et l'administration qu'il pourra prétendre intégrer.

En second lieu, l'élargissement du plan de titularisation aux contractuels recrutés sur des besoins temporaires va dans le sens souhaité par votre rapporteur de la résorption de l'emploi précaire dans la fonction publique : aux termes de l'article 3, pourront être titularisés des agents qui, certes, auront accompli des services, par principe, de courte durée dans l'administration mais qui, par l'enchaînement régulier de ces CDD, auront finalement servi de longues années l'intérêt général.

Sur la proposition de son rapporteur, outre une modification de clarification rédactionnelle, la commission des lois a, par cohérence avec les agents éligibles à la titularisation, intégré dans le calcul de l'ancienneté requise les services accomplis pour assurer le remplacement de fonctionnaires momentanément absents ou pourvoir à une vacance temporaire d'emploi.

Elle a adopté l'article 3 ainsi rédigé.

Article 4 - Modes de titularisation

Cet article prévoit les trois voies d'accès à l'emploi titulaire réservées aux contractuels justifiant des conditions fixées aux articles 2 et 3 :

- examens professionnalisés ;

- concours ;

- recrutements sans concours pour l'accès au premier grade des corps de catégorie C accessibles sans concours.

Dans tous les cas, le recrutement doit prendre en compte les acquis de l'expérience professionnelle correspondant aux fonctions auxquelles destine le corps d'accueil intéressé. Ce faisant, le projet de loi se conforme aux évolutions introduites dans la fonction publique par la loi de modernisation du 2 février 2007 pour les concours et examens professionnels (cf. article 19 de la loi du 11 janvier 1984).

Les examens et concours obéissent aux principes généraux fixés par l'article 20 de la loi du 11 janvier 1984 :

- classement par ordre de mérite des candidats déclarés aptes par le jury ;

- établissement, dans le même ordre, d'une liste complémentaire pour pourvoir aux défaillances des candidats reçus aux postes ouverts ou aux vacances d'emplois survenues dans l'intervalle de deux concours ;

- limitation du nombre de candidats de la liste complémentaire au double du nombre de postes offerts à l'examen ou au concours sauf dérogation par décret21(*) ;

- expiration de la validité de la liste complémentaire à la date du début des épreuves du concours suivant et au plus tard deux ans après sa date d'établissement ;

- nomination dans l'ordre d'inscription sur la liste principale puis de la liste complémentaire.

L'exposé des motifs du projet de loi précise qu' « aucune condition de diplôme ne sera exigée pour l'accès à ces modes de sélection, hormis le cas des professions réglementées »22(*). Cette précision correspond à la logique des concours internes pour lesquels l'expérience acquise au sein de l'administration vient compenser l'absence de diplôme.


· Les modalités de sélection retenues par le présent article respectent les principes régissant le recrutement statutaire. Elles permettent ainsi de préserver l'unité de la fonction publique.

Aussi la commission des lois a adopté l'article 4 sans modification.

Article 5 - Corps accessibles à chaque candidat et condition de nomination et de classement

L'article 5 fixe les modalités de détermination des corps accessibles, de nomination et de classement des candidats reçus.

1) Accès aux corps

Le champ des corps accessibles à chaque agent est délimité par référence aux fonctions exercées dans le cadre du contrat : celles-ci doivent relever d'une catégorie hiérarchique équivalente à celle des missions définies par le statut particulier du corps « convoité ».

Rappelons que les corps de fonctionnaires sont classés selon leur niveau de recrutement par catégories -A, B, C-. Ce classement est fixé par le statut particulier de chaque corps (cf. article 29 de la loi du 11 janvier 1984).

Les fonctions sous contrat prises en compte sont celles exercées pendant les quatre années de services précédant soit la date de clôture des inscriptions du recrutement, auquel l'agent est candidat, soit le terme du dernier contrat.

L'article 5 règle le cas de l'exercice de fonctions relevant de catégories hiérarchiques différentes en retenant alors curieusement la catégorie inférieure dans laquelle l'agent a exercé ses fonctions le plus longtemps.

Cette disposition semble contradictoire avec l'objectif affiché par le Gouvernement -en retenant pour le recrutement la reconnaissance des acquis professionnels- « de donner toutes leurs chances aux agents qui capitalisent une expérience et un solide bagage professionnel »23(*). L'intention n'est pas conduite à son terme.

2) Nomination et classement

Les conditions de nomination et de classement dans le corps sont celles prévues par son statut particulier pour les agents contractuels de droit public.


· Le choix de l'équité, une adaptation nécessaire

1 - Pour votre rapporteur, le droit d'accès doit s'appuyer sur la réalité des services effectués sous contrat par le candidat. L'accès aux corps est fondé sur la reconnaissance des acquis professionnels : les agents doivent avoir acquis une ancienneté suffisante, en termes de durée et de niveau, pour pouvoir exercer les missions relevant du corps d'accueil.

Sur cette base, il s'exerce normalement dans la catégorie dans laquelle l'agent a servi le plus longtemps.

Dans cet esprit, la commission a distingué la situation des agents en contrat à durée déterminée de ceux qui sont titulaires de contrats à durée indéterminée.

Pour ces derniers, en effet, aucune condition d'ancienneté auprès du même employeur n'est posée par la loi pour être éligible au dispositif de titularisation : les agents titulaires d'un CDI au 31 mars 2011 ont nécessairement une ancienneté continue d'emploi de six ans sur des fonctions de même niveau ; la titularisation pourra s'effectuer dans un corps dont les fonctions sont de même niveau que celles occupées à cette même date.

En revanche, les agents recrutés en contrat à durée déterminée doivent remplir une ancienneté de quatre années pour être éligible. Pour ces agents, il est donc nécessaire de déterminer le niveau de titularisation à partir du niveau des fonctions exercées comme contractuel pendant les quatre années au titre desquelles l'agent est éligible :

- si l'agent a quatre ans d'ancienneté, il accède à la catégorie dans laquelle il a exercé le plus longtemps ;

- s'il a plus de quatre ans d'ancienneté, la catégorie la plus élevée lui est ouverte, quel que soit le temps qu'il y a passé.

2 - Par ailleurs, la commission a précisé les conditions de nomination et de classement :

- d'une part, celui-ci est réglé par les statuts particuliers ;

- d'autre part, la commission a envisagé le cas d'un agent contractuel précédemment employé à temps incomplet pour une quotité au moins égale à 70 %.

Une fois titularisé à temps complet, cet agent devra respecter les dispositions législatives et réglementaires relatives au cumul d'activités quand il exerçait par ailleurs une activité privée lucrative. En effet, les dispositions relatives au cumul d'activités des agents publics sont plus restrictives pour les agents à temps complet que pour ceux exerçant à temps incomplet : dans ces conditions, le changement de quotité de temps de travail qu'implique la titularisation nécessite que soient réexaminées les conditions de cumul d'activités des intéressés.

La commission des lois a adopté l'article 5 ainsi rédigé.

Article 6 - Modalités d'ouverture des dispositifs de titularisation

L'article 6 confie au pouvoir réglementaire le soin de préciser les modalités d'ouverture des dispositifs de titularisation :

- détermination, par décrets en Conseil d'Etat, des corps accessibles en fonction des besoins du service et des objectifs de la GPEC (gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences) d'une part, des modalités d'accès pour chaque candidat et du mode de recrutement retenu d'autre part ;

- fixation du nombre d'emplois ouverts dans le corps intéressé par arrêtés ministériels.

D'après l'étude d'impact du projet de loi, « chaque ministère devra établir après concertation avec les organisations syndicales représentatives le projet de décret de titularisation pour les corps relevant de sa compétence. La DGAFP pilotera, quant à elle, les projets de texte relatifs aux corps à statut commun au niveau interministériel ». C'est le sens de la circulaire du 21 novembre 2011. D'après les renseignements recueillis par votre rapporteur, ces travaux sont bien engagés et le comité de suivi des accords devrait se réunir sur ce point entre le 15 et le 30 mars comme cela a été proposé aux organisations syndicales signataires de l'accord.


· Votre rapporteur appelle, avec force, l'Etat à concrétiser fermement les engagements pris. En dépit de l'application, depuis 2007, du principe du non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite, le nombre de postes ouverts doit constituer une réponse effective aux objectifs fixés par le protocole signé le 31 mars 2011.

La commission des lois a adopté l'article 6 sans modification.

Article 7 - Transformation d'un CDD en CDI

L'article 7 constitue une autre forme de sécurisation des CDD (contrats à durée déterminée) parallèlement au dispositif de titularisation : les agents pourront stabiliser leur situation professionnelle par la « CDIsation » de leur engagement.

A cette fin, à la date de publication de la loi, l'administration doit proposer la transformation de son CDD en CDI à l'agent employé par l'Etat, l'un de ses établissements publics ou un établissement public local d'enseignement, sous réserve qu'il remplisse certaines conditions tenant d'une part au fondement de son contrat et d'autre part à la durée des services correspondants.

1. Nature du contrat

Les motifs de recours à des non-titulaires permettant l'accès aux CDI sont les suivants :

a) remplacement momentané d'un fonctionnaire


· autorisé à exercer ses fonctions à temps partiel


· ou indisponible en raison d'un congé de maladie, d'un congé de maternité, d'un congé parental, d'un congé de présence parentale, de l'accomplissement du service civil ou national, du rappel ou du maintien sous les drapeaux, de sa participation à la réserve opérationnelle, de sécurité civile ou sanitaire ;

b) pour faire face temporairement à la vacance d'un emploi ;

c) emplois non pourvus par les corps d'emplois existants ;

d) justifié par la nature des fonctions ou les besoins des services pour les emplois de catégorie A et, dans les représentations de l'Etat à l'étranger, des autres catégories ;

e) service à temps incomplet d'au plus 70 % ;

f) besoin saisonnier ou occasionnel.

2. Conditions de services

L'agent

- doit être en fonction ou en congé ;

- remplir une durée de services effectifs auprès du même employeur au moins égale à 6 ans au cours des 8 ans précédant la publication de la loi (3 ans au cours des 4 années précédentes pour les agents d'au moins 55 ans).

Pour le calcul du temps passé dans le cadre du contrat, à l'instar de ce qui est prévu pour l'accès à l'emploi titulaire, les transferts d'activités, d'autorités ou de compétences intervenus entre deux départements ministériels ou autorités publiques ou entre l'Etat et une collectivité locale ou un établissement public hospitalier, médico-social ou social qui ont entraîné le transfert ou le renouvellement du contrat initial, sont sans effet sur l'ancienneté acquise au titre de celui-ci.

La période retenue pour apprécier la durée d'ancienneté -les 8 années précédant la publication de la loi- est présentée comme une nouvelle chance pour les agents recrutés sur CDD depuis longtemps mais qui ont pu, sur la période, interrompre leurs fonctions au service de l'administration. Dans ce cas, en effet, ils n'ont pu bénéficier des dispositions de la loi du 26 juillet 2005, laquelle exigeait pour la transformation du contrat en CDI une condition de services continus. Le présent projet de loi autorise, en revanche, ces discontinuités de carrière.

3. Exclusions du dispositif

L'article 7 exclut expressément du dispositif de CDIsation les emplois permanents dérogeant à la règle d'emploi de titulaires :

- emplois supérieurs à la décision du Gouvernement ;

- emplois ou catégories d'emplois de certains établissements publics en raison du caractère particulier de leurs missions (les agences financières de bassin, le centre des monuments nationaux ou l'école nationale supérieure des mines de Paris, par exemple) ;

- emplois ou catégories d'emplois de certaines institutions administratives spécialisées de l'Etat dotées d'un statut législatif particulier garantissant le libre exercice de leur mission, comme l'Autorité des marchés financiers ;

- emplois des centres hospitaliers et universitaires occupés par des personnels médicaux et scientifiques ;

- emplois occupés par du personnel affilié aux régimes de retraite des ouvriers des établissements industriels de l'Etat, de l'aviation civile et des marins ;

- emplois occupés par les assistants d'éducation, les maîtres d'internat et les surveillants d'externat des établissements d'enseignement ;

- enseignants chercheurs associés ou invités ;

- toute autre exception législative.

En outre et fort logiquement, les services accomplis dans ces emplois ne sont pas pris en compte au tire de l'ancienneté de service exigée pour la transformation des CDD en CDI.


· Une sécurisation minimale

Les contractuels éligibles au dispositif de titularisation ne pourront pas, dans leur ensemble, intégrer la fonction publique. Le nombre de postes raisonnablement ouverts n'y suffira pas.

Dans ces conditions, l'accès au CDI sécurisera, certes a minima, la situation des précaires de la fonction publique. Il constitue une juste contrepartie aux services effectués, sans garantie de stabilité, pour permettre le bon fonctionnement des administrations.

La commission des lois a adopté l'article 7 sans modification.

Article 8 - Modification des fonctions assurées dans le cadre du CDI

L'article 8 autorise la modification des fonctions jusque là assurées par le non-titulaire dans le cadre du CDI intervenu par l'effet de l'article 7.

Cette faculté offerte à l'administration serait permise pour les contrats conclus pour remplacer momentanément un fonctionnaire, pour pourvoir temporairement une vacance d'emploi, pour subvenir à un besoin saisonnier ou occasionnel.

Cependant, la modification ne pourrait porter que sur des fonctions du même niveau de responsabilités que celles assurées par le contrat initial.

La sanction du refus opposé par l'agent à ce changement résiderait dans la suppression du bénéfice d'un CDI : l'agent resterait alors titulaire de son seul CDD.


· Cette modification inéluctable en raison du fondement des contrats CDIsés est heureusement encadrée par l'homologie des fonctions.

La commission des lois a adopté l'article 8 sans modification.

CHAPITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES AUX AGENTS CONTRACTUELS DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET DE LEURS ÉTABLISSEMENTS PUBLICS

Le chapitre II introduit pour les agents de la fonction publique territoriale, les principes généraux retenus pour les personnels contractuels de l'Etat, en les assortissant de certaines adaptations tenant compte des spécificités des administrations locales : multiplicité des employeurs et principe de libre-administration des collectivités territoriales.

Article 9 - Dérogation temporaire à la règle du recrutement statutaire

Cet article reproduit, pour la fonction publique territoriale, les principes généraux du dispositif de titularisation, retenus à l'article premier pour la fonction publique d'Etat :

- modes de recrutement réservés valorisant les acquis professionnels ;

- caractère temporaire : activation ouverte sur une période de quatre ans à compter de la publication de la loi.

Notons que, contrairement aux deux autres versants, la part de non-titulaires est restée stable dans les collectivités locales, voire en légère diminution même si, entre temps, le volume global a cru de plus d'un tiers : 20,9 % (273 160) en 1998 ; 20,5 % (374 181) en 2008 (cf. étude d'impact du projet de loi).

L'article 9 étend le bénéfice de ces dispositions aux agents de Paris, collectivité à la double nature de commune et de département. Cette mention expresse est due au statut des fonctionnaires des administrations parisiennes qui peut déroger à la loi du 26 janvier 1984 aux termes de son article 118. Ce qui fut fait avec le décret n° 94-415 du 24 mai 1994 : les agents du département comme ceux de la commune de Paris sont régis par un statut commun, celui des administrations parisiennes.


· Pour en tenir compte, la commission des lois, sur la proposition de son rapporteur, a procédé à une harmonisation terminologique.

Elle a adopté l'article 9 ainsi rédigé.

Article 10 - Conditions d'accès au dispositif de titularisation

L'article 10 fixe les conditions exigées de l'agent contractuel pour prétendre à l'intégration dans la fonction publique.

Il adapte les dispositions retenues pour l'Etat, à l'article 2, aux emplois spécifiques au statut de la fonction publique territoriale.

1. Conditions tenant à l'emploi

Les candidats doivent bénéficier de la qualité de contractuel de droit public.

Les emplois concernés sont des emplois permanents de la collectivité ou de l'établissement. Plusieurs cas sont prévus :

a) Remplacement temporaire de fonctionnaires

- autorisés à exercer leurs fonctions à temps partiel ;

- indisponibles en raison d'un congé légal, des obligations relatives au service national ou de leur participation à des activités de réserves.

b) Vacance temporaire d'emploi

c) Besoins permanents sur des emplois permanents

- absence de cadres d'emplois correspondants ;

- besoins des services et nature des fonctions pour les emplois de catégorie A ;

- certains emplois liés à la taille de la collectivité :


· secrétaire de mairie des communes de moins de 1.000 habitants ;


· emplois à temps non complet inférieur ou égal à un mi-temps des communes de moins de 1.000 habitants et groupements de communes dont la population moyenne des membres est inférieure ou égale à ce seuil ;


· emplois des communes de moins de 2.000 habitants et des groupements des communes de moins de 10.000 habitants dont la création ou la suppression dépend de la décision d'une autorité qui s'impose à la collectivité en matière de création, de changement de périmètre ou de suppression d'un service public.

d) contrat à durée indéterminée sur des fonctions de catégorie C par l'effet de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 :

- concourant à l'entretien ou au gardiennage de services administratifs ;

- ou participant au fonctionnement des services administratifs de restauration.

2. Conditions tenant à la position de l'agent

Au 31 mars 2011, le « candidat-fonctionnaire » doit être en fonction ou bénéficier d'un des congés prévus par le décret n° 88-145 du 15 février 1988 (congé annuel, pour formation, de représentation, pour raison de santé, de maternité, de paternité, d'adoption, d'accident du travail ou de maladie professionnelle, non rémunéré pour raisons familiales ou personnelles).

L'article 10 étend aux contractuels des collectivités locales la « clause de rattrapage » -prévue pour la fonction publique de l'Etat- qui permet d'intégrer dans le champ des bénéficiaires du dispositif de titularisation les agents dont le contrat a cessé entre le 1er janvier et le 31 mars 2011 dès lors qu'ils remplissent la condition de service exigée de tous (cf. infra article 11).

3. Exclusions

Les agents licenciés pour insuffisance professionnelle ou faute disciplinaire après le 31 décembre 2010 ne peuvent pas prétendre à la titularisation.


· Sous réserve de la rectification d'une erreur de référence, la commission des lois, à l'initiative de son rapporteur, a adopté l'article 10 ainsi rédigé.

Article 11 - Conditions d'ancienneté pour les contrats à durée déterminée et inclusion des agents « CDIsables »

L'article 11 fixe, pour les contrats à durée déterminée, une condition de service similaire à celle requise des contractuels de l'Etat par l'article 3.


· Durée des services exigée

Il faut une ancienneté de services publics effectifs au moins égale à 4 ans en équivalents temps plein auprès de son employeur (collectivité territoriale ou établissement public) au 31 mars 2011 ou entre le 1er janvier et le 31 mars 2011 pour les contrats échus au cours du premier trimestre de cette année, ou sur le poste de recrutement si un changement d'employeur est intervenu :


· soit au cours des 6 ans précédant le 31 mars 2011 ;


· soit à la date de clôture des inscriptions au dispositif de recrutement à condition que deux années de service aient été effectuées au cours des 4 années précédant le 31 mars 2011.


· Modalités particulières
de calcul de l'ancienneté

1. les services accomplis à temps partiel ou à temps incomplet correspondant au moins à un mi-temps, sont assimilés à des services à temps complet. En deçà, les services sont pris en compte pour un trois quarts du temps complet ;

2. les transferts de compétences relatifs à un service public administratif entre une personne morale de droit public et une collectivité ou un établissement public local ayant conduit au transfert ou au renouvellement du contrat, sont sans incidence sur l'ancienneté acquise au titre du précédent contrat qui demeure.

3. les périodes d'activité par mise à disposition du centre de gestion pour des remplacements temporaires auprès de la collectivité ou de l'établissement ayant ensuite recruté l'agent par contrat, sont comptabilisées.

4. En revanche, ne sont pas prises en compte les fonctions de collaborateur des groupes politiques, les emplois fonctionnels et les emplois de cabinet.


· Bénéficiaires supplémentaires

Les agents remplissant les conditions d'accès à un CDI (cf. infra article 17) bénéficient également du dispositif de titularisation.

Position et nature des fonctions exercées sous contrat :

Le contractuel doit être en fonction -ou en congé- à la date de la publication de la loi et occuper un des emplois suivants :

a) remplacement momentané d'un fonctionnaire


· autorisé à exercer ses fonctions à temps partiel


· ou indisponible en raison d'un congé de maladie, d'un congé de maternité, d'un congé parental, d'un congé de présence parentale, de l'accomplissement du service civil ou national, du rappel ou du maintien sous les drapeaux, de sa participation à la réserve opérationnelle, de sécurité civile ou sanitaire ;

b) pour faire face temporairement à la vacance d'un emploi ;

c) emplois non pourvus par les cadres d'emplois existants ;

d) justifié par la nature des fonctions ou les besoins des services pour les emplois de catégorie A ;

e) emplois permanents à temps non complet égal au plus à un mi-temps ou secrétaire de mairie quelle que soit la quotité de travail dans les communes de moins de 1.000 habitants et dans les groupements de communes à la population moyenne ne dépassant pas ce seuil ; emplois dont la création ou la suppression dépend de la décision d'une autorité qui s'impose à la collectivité en matière de création, de changement de périmètre ou de suppression d'un service public, dans les communes de moins de 2.000 habitants et les groupements de communes de moins de 10.000 habitants ;

f) besoin saisonnier ou occasionnel.

Condition d'ancienneté : durée de services publics effectifs auprès du même employeur d'au moins 6 ans au cours des 8 années précédant la publication de la loi (ou de 3 années de services au cours des 4 années précédant la publication de la loi pour les agents d'au moins 55 ans).

Les périodes d'activité alimentant ce critère de services sont similaires à celles retenues pour l'ancienneté requise de la voie d'accès principale au dispositif de titularisation (cf. supra).

Quotité de service requise :

Le service assuré doit être au moins égal à 50 % d'un temps complet.


· Sur la proposition de son rapporteur, la commission des lois a procédé à une clarification rédactionnelle identique à celle retenue à l'article 3.

Elle a adopté l'article 11 ainsi rédigé.

Article 12 - Modalités d'ouverture des dispositifs de titularisation

L'article 12 complète le périmètre de l'intervention du pouvoir réglementaire pour préciser les modalités d'accès à l'emploi titulaire.

Les décrets en Conseil d'Etat prévus à cette fin par l'article 9 devront aussi :

- déterminer en fonction des objectifs de gestion les cadres d'emplois et les grades auxquels pourront accéder les non-titulaires ;

- définir les modalités de détermination des cadres accessibles à chaque agent ;

- fixer le mode de recrutement retenu pour chaque cadre d'emplois et grade ;

- arrêter les conditions de nomination et de classement des agents déclarés aptes à l'issue du mode de recrutement.

Le Gouvernement indique dans l'étude d'impact du projet de loi que la direction générale des collectivités locales a été chargée « de préparer, après concertation avec les partenaires sociaux et les représentants des employeurs territoriaux » les projets de texte permettant l'ouverture des recrutements.

Pour la fonction publique territoriale comme pour les deux autres versants, les décrets devaient être préparés et concertés avant le 1er décembre dernier pour être publiés « de manière concomitante à la loi ». Le rapporteur souligne la nécessité d'une parution rapide des mesures réglementaires d'application.


· Le cadre réglementaire ainsi défini permettra d'unifier l'accès au dispositif de titularisation, quels que soient le niveau et la taille des collectivités intéressées.

La commission des lois, suivant son rapporteur, a adopté l'article 12 sans modification.

Article 13 - Programme pluriannuel d'accès à l'emploi titulaire

Cet article organise la détermination des corps accessibles et du nombre des emplois ouverts au dispositif de titularisation dans chaque collectivité.

Dans les trois mois de la publication des décrets d'application, l'autorité territoriale présente pour avis au comité technique compétent :

- un rapport sur la situation des agents éligibles au dispositif ;

- un programme pluriannuel d'accès à l'emploi titulaire.

Sur la base des besoins recensés et des objectifs de la GPEC, il liste les cadres d'emplois ouverts aux recrutements réservés et fixe, pour chacun d'entre eux, le nombre d'emplois correspondants et leur répartition entre les sessions successives de recrutement.

Après le recueil de l'avis du comité technique, le programme est soumis à l'approbation de l'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement. Il est mis en oeuvre par décisions de l'autorité territoriale.


· Votre rapporteur approuve le principe d'un programme pluriannuel qui permettra aux non-titulaires de connaître, à l'entrée du dispositif, les opportunités d'intégration.

Sur sa proposition, la commission des lois, sous réserve de la rectification d'une référence et d'une précision rédactionnelle, a adopté l'article 13 ainsi rédigé.

Article 14 - Mise en oeuvre du programme pluriannuel d'accès à l'emploi titulaire

Cet article organise les modalités de titularisation, pour chaque candidat.

1. - Modes de recrutement

Comme pour les agents de l'Etat, trois voies réservées sont retenues pour permettre la titularisation des contractuels intéressés avec cependant une variante :

Si concours et recrutement sans concours pour l'accès au premier grade des cadres d'emplois de catégorie C accessibles sans concours sont également prévus pour les non titulaires des collectivités locales, l'examen professionnalisé laisse ici la place à une sélection professionnelle dont les articles 15 et 16 organisent le déroulement (cf. infra).

Cette modalité se veut adaptée aux spécificités de la fonction publique territoriale et ses 50 000 employeurs : les sélections interviennent en effet au niveau de la collectivité ou de l'établissement.

Quel qu'il soit, le mode de recrutement doit être fondé notamment sur la prise en compte des acquis de l'expérience professionnelle correspondant aux fonctions des emplois du cadre d'emplois d'accueil.

2. - Modalités de classement

Le contractuel a accès aux cadres d'emplois dont les missions correspondent à la nature et à la catégorie hiérarchique des fonctions exercées sous contrat au cours des quatre années de service précédant :

- soit la date de clôture des inscriptions du recrutement choisi,

- soit le terme de son dernier contrat.

Le soin de déterminer les cadres ouverts -sur cette base- au candidat est confié à l'autorité territoriale.

La modalité déjà retenue pour l'accès à la fonction publique de l'Etat au cas où ces fonctions ont relevé de catégories hiérarchiques différentes, s'applique également à la territoriale : la catégorie accessible est alors la catégorie inférieure dans laquelle l'agent a exercé ses fonctions le plus longtemps.

3. - Régime des concours réservés

Les concours réservés obéissent aux règles entourant les concours internes, lesquelles sont fixées par le décret n° 85-1229 du 20 novembre 1985 :

- composition et compétences du jury ;

- publicité par voie d'affichage des listes d'admissibilité et d'admission au concours et notification individuelle aux candidats.

Comme dans le régime général des concours, les candidats déclarés aptes par le jury sont classés par ordre alphabétique sur une liste d'aptitude, elle-même soumise aux dispositions des deuxième et quatrième alinéas de l'article 44 de la loi du 26 janvier 1984 qui les régissent :

- l'inscription sur une liste d'aptitude ne vaut pas recrutement ;

- la validité de la liste est fixée à trois ans ou au dernier concours si celui-ci est intervenu au-delà de ce délai. Mais le droit à nomination dans un des emplois ouverts par le concours est maintenu les deuxième et troisième années à la condition, pour le lauréat, d'avoir fait connaître son intention d'être maintenu sur la liste.

La période de validité de la liste ne prend pas en compte la durée des congés parental, de maternité, d'adoption, de présence parentale et d'accompagnement d'une personne en fin de vie, d'un congé de maladie de longue durée et de celle de l'accomplissement des obligations du service national, qui en suspendent le décompte.

La période quadriennale d'ouverture des dispositifs de titularisation ouverts par le présent projet de loi est indifférente à l'application de ces dispositions.

4. - Régime de nomination dans les cadres d'emplois accessibles sans concours

L'article 14 précise les conditions de nomination des contractuels candidats à l'intégration dans le premier grade des cadres d'emplois de catégorie C accessibles sans concours par application de l'article 38 de la loi du 26 janvier 1984.

Les candidats sont, dans ce cas, nommés par l'autorité territoriale selon les modalités prévues dans le programme pluriannuel d'accès à l'emploi titulaire de la collectivité ou de l'établissement qu'elle a arrêté en application de l'article 13 du présent projet de loi.


· Retenir une juste intégration

1 - Comme l'y a invité son rapporteur, la commission des lois a emprunté la même démarche d'équité que celle suivie à l'article 5.

C'est pourquoi elle a tout d'abord distingué la situation des agents en contrat à durée déterminée de ceux qui sont titulaires de contrats à durée indéterminée.

Pour ces derniers, la titularisation pourra s'effectuer dans un corps dont les fonctions sont de même niveau que celles occupées au 31 mars 2011.

En revanche, pour les agents recrutés en contrat à durée déterminée, le niveau de titularisation est déterminé à partir du niveau des fonctions exercées comme contractuel pendant les quatre années au titre desquelles l'agent est éligible :

- si l'agent a quatre ans d'ancienneté, il accède à la catégorie dans laquelle il a exercé le plus longtemps ;

- s'il a plus de quatre ans d'ancienneté, il accède à la catégorie la plus élevée quel que soit le temps qu'il y a passé.

L'expérience doit primer. La longévité est aussi un indice de la satisfaction de l'employeur à l'égard de la qualité du travail effectué.

2 - A l'initiative de son rapporteur, la commission des lois a jugé utile d'offrir une souplesse supplémentaire à l'employeur territorial pour examiner la recevabilité des dossiers des candidats à un des modes d'accès à la fonction publique : elle a ainsi ouvert la faculté de confier cet examen à la commission d'évaluation mise en place pour conduire les sélections professionnelles (cf. infra article 15).

Le choix offert à l'autorité territoriale permettra, le cas échéant, de faciliter la mise en oeuvre du dispositif de titularisation, notamment dans les petites collectivités.

La commission des lois a adopté l'article 14 ainsi rédigé.

Article 15 - Modalités d'organisation des sélections professionnelles

Cet article fixe les règles régissant les sélections professionnelles, un des trois modes retenus par l'article 14 pour l'accès à l'emploi titulaire prévu par le présent projet de loi.

1. - Cadre d'organisation de la sélection

Les sélections professionnelles sont organisées au niveau de la collectivité ou de l'établissement dont relèvent les candidats.

La collectivité ou l'établissement peuvent en confier l'organisation au centre de gestion de la fonction publique territoriale territorialement compétent. Ce transfert de compétences est opéré par convention.

2. - Autorité de sélection

La sélection professionnelle est confiée à une commission d'évaluation professionnelle. Sa composition diffère selon que la collectivité ou l'établissement organise lui-même la sélection ou l'a confiée au centre de gestion.

a) Dans le premier cas 

Cet organe est composé de :

- l'autorité territoriale ou la personne qu'elle désigne ;

- une personnalité qualifiée, désignée par le président du centre de gestion du ressort de la collectivité ou de l'établissement ;

- un fonctionnaire de la collectivité ou de l'établissement appartenant au moins à la catégorie hiérarchique du cadre d'emplois accessible par la voie de la sélection professionnelle. En toute logique, si la commission se prononce sur l'accès à des cadres d'emplois différents, sa composition est parallèlement modifiée pour accueillir un fonctionnaire du cadre d'emplois concerné par la sélection. La commission est présidée par la personnalité qualifiée.

b) Lorsque la sélection professionnelle a été confiée au centre de gestion :

- la commission est présidée par le président du centre ou la personne qu'il désigne mais qui ne peut pas être l'autorité d'emploi ;

- les autres membres de la commission sont une personnalité qualifiée désignée par le président du centre et un fonctionnaire de la collectivité ou de l'établissement déterminé selon le même critère que celui qui siège à la commission de la sélection organisée par la collectivité ou l'établissement.

1. L'article 15 règle le cas de l'absence au sein de la collectivité ou de l'établissement de fonctionnaires répondant aux exigences qu'il prescrit. Alors, peut être désigné un fonctionnaire issu d'une autre collectivité ou établissement remplissant la condition requise ;

2. La personnalité qualifiée siégeant au sein de la commission ne peut être un agent de la collectivité ou de l'établissement qui recrute.

L'article 15 semble encadrer la composition de la commission afin d'y introduire un regard extérieur à la collectivité ou à l'établissement :

- lorsque ces derniers organisent eux-mêmes leur sélection, la commission est présidée par une personnalité qualifiée désignée par le président du centre de gestion ;

- lorsque celui-ci procède à la sélection, son président ou la personne qu'il désigne, préside la commission. Dans le second cas, il ne peut pas s'agir de l'autorité territoriale d'emploi.

- dans tous les cas, la personnalité qualifiée ne peut pas être un agent de la collectivité ou de l'établissement.

Reste le cas de la présidence de la commission lorsque la collectivité ou l'établissement organisent eux-mêmes leur sélection professionnelle : l'article 15 reste muet dans l'hypothèse où l'autorité territoriale a choisi de ne pas y siéger ès qualité et y a désigné un représentant. Dans le silence du texte, il n'est pas inimaginable que la personnalité qualifiée soit alors l'autorité territoriale d'emploi qui présiderait alors la commission, laquelle serait donc entièrement composée de membres relevant de la collectivité ou de l'établissement, qu'ils soient ses élus ou ses fonctionnaires.


· Adapter le texte au mécanisme proposé

La composition de la commission d'évaluation repose sur un équilibre de nature à favoriser l'objectivité de la sélection professionnelle.

Aussi, lorsque l'administration de la collectivité ou de l'établissement ne comprend aucun fonctionnaire au moins de la catégorie considérée, la faculté ouverte par l'article 15 d'en désigner un d'une autre collectivité ou établissement doit être une obligation.

Dans le cas contraire, le personnel ne serait pas représenté au sein de la commission. Suivant son rapporteur, la commission des lois a adopté un amendement en ce sens et l'article 15 ainsi rédigé.

Article 16 - Déroulé de la procédure de sélection professionnelle

L'article 16 organise la procédure de titularisation des contractuels candidats par la voie de la sélection professionnelle :

1. - La commission d'évaluation professionnelle procède à l'audition de chacun des agents candidats.

2. - Elle se prononce ensuite sur leur aptitude à exercer les missions du cadre d'emplois accessibles par cette voie.

3. - Puis elle dresse la liste des agents déclarés aptes à être intégrés pour chaque cadre d'emplois, en tenant compte des objectifs du programme pluriannuel d'accès à l'emploi titulaire de la collectivité ou de l'établissement, élaboré dans les conditions de l'article 13 : les lauréats sont classés par ordre alphabétique selon le principe général fixé par l'article 44 de la loi du 26 janvier 1984 pour les concours.

4. - Les agents inscrits sur la liste sont nommés en qualité de fonctionnaires par l'autorité territoriale.


· L'audition du candidat est un élément indispensable au processus de sélection, complémentaire de l'examen du dossier constitué.

La commission des lois a adopté l'article 16 sans modification.

Article 17 - CDIsation des agents en CDD

L'article 17 organise pour les contractuels des collectivités locales la procédure de CDIsation de leur contrat qui doit intervenir à la date de publication de la loi.

1. - Contrats bénéficiaires

Il s'agit des contractuels recrutés sur la base de l'article 3 de la loi du 26 janvier 1984 :

- remplacement momentané d'un fonctionnaire autorisé à exercer ses fonctions à temps partiel ou indisponible en raison d'un congé de maladie, maternité, parental, de présence parentale ou des obligations tenant à l'accomplissement du service civil ou national, du rappel ou du maintien sous les drapeaux, des activités dans le cadre d'une réserve (militaire, sécurité civile ou sanitaire) ou pour faire face temporairement à une vacance d'emploi ;

- besoin saisonnier ou occasionnel ;

- absence de cadre d'emplois correspondant ;

- besoin lié à la nature des fonctions ou aux besoins des services pour les emplois de catégorie A ;

- emplois permanents à temps non complet à condition que la quotité de travail soit au plus celle d'un mi-temps dans les petites collectivités : communes de moins de 1.000 habitants ; groupements de communes dont la moyenne arithmétique des membres ne dépasse pas ce seuil ;

- secrétaire de mairie, quelle que soit la durée du temps de travail, dans les communes relevant du même groupe démographique ;

- emploi dont la création ou la suppression dépend de la décision d'une autorité qui s'impose à la collectivité en matière de création, changement de périmètre ou de suppression d'un service public, dans les communes de moins de 2.000 habitants et les groupements de moins de 10.000 habitants.

2. - Conditions de service

- l'agent doit être en fonction ou bénéficier d'un des congés réglementaires à la date de publication de la loi ;

- il doit présenter une condition de durée de services publics effectifs auprès de la même collectivité ou établissement, de 6 ans au moins, au cours des 8 années précédant la publication de la loi (ces durées sont respectivement réduites à trois ans et quatre années pour les agents de 55 ans et plus).

Les fonctions de collaborateurs de groupe politique, les emplois fonctionnels, les emplois de cabinet ne sont pas pris en compte au titre de la condition d'ancienneté.

En revanche, les services accomplis auprès de la collectivité ou de l'établissement, dans le cadre d'une mise à disposition par le centre de gestion, par l'agent ensuite recruté par contrat, sont pris en compte.

Les renouvellements ou transferts de contrats par suite de compétences de service public administratif transférées entre une personne morale du droit public et une collectivité ou un établissement public local, sont sans effet sur le bénéfice de l'ancienneté acquise au titre du précédent contrat, qui reste acquise.

3. - Conséquences du déféré préfectoral

L'article 17 prend en compte les spécificités du régime juridique du recrutement d'un agent contractuel par une collectivité locale : celui-là est, en effet, soumis au contrôle de légalité opéré par le préfet.

Si le représentant de l'Etat défère le contrat au tribunal administratif, sa transformation en CDI ne peut intervenir qu'après une décision juridictionnelle définitive confirmant sa légalité.

A cette fin, l'autorité territoriale d'emploi doit alors expressément réitérer sa proposition de transformation du CDD en CDI qui, par l'effet de l'article 17, intervient normalement à la date de publication de la loi.

En cas d'acceptation par l'agent, la conversion du CDD en CDI est réputée acquise à cette même date.


· Le dispositif de l'article 17 devrait réduire la précarité -importante- des contractuels employés par les collectivités et établissements locaux.

En resserrant les conditions de transformation d'un CDD en CDI, il devrait en réduire l'aspect le plus criant : la succession de contrats au service de la même collectivité sans jamais atteindre la stabilité.

Votre commission des lois a adopté l'article 17 sans modification.

Article 18 - Modification des fonctions exercées sous CDI

Les CDD signés pour le remplacement momentané d'un fonctionnaire, pour pourvoir temporairement une vacance d'emploi, pour faire face à un besoin saisonnier ou occasionnel, impliqueront le plus souvent la modification des fonctions exercées jusqu'alors lors de leur transformation en CDI.

C'est pourquoi l'article 18 introduit, comme pour les contrats d'Etat, la faculté de les modifier dans le nouveau CDI, sous réserve qu'elles soient maintenues au même niveau de responsabilités.

Si l'agent refuse la modification de ses fonctions, il demeure régi par les stipulations de son CDD.

La commission des lois a adopté l'article 18 de conséquence sans modification.

Article 18 bis (nouveau) - Bénéfice du dispositif de titularisation pour les contractuels des administrations parisiennes

A l'initiative de son rapporteur, la commission des lois a adopté un article nouveau pour inclure parmi les bénéficiaires du dispositif de titularisation l'ensemble des agents contractuels des administrations parisiennes visés aux articles 1 et 2 du décret n° 94-415 du 24 mai 1994 portant dispositions statutaires relatives aux personnels des administrations parisiennes de droit public.

Il s'agit notamment des personnels concernés :

- de la préfecture de police,

- du centre d'action sociale de la ville de Paris,

- du crédit municipal,

- de l'école supérieure de physique et de chimie industrielles de la ville de Paris,

- de l'école des ingénieurs de la ville de Paris

- ainsi que des vingt caisses des écoles de Paris.

Rappelons qu'en application de l'article 118 de la loi du 26 janvier 1984, les agents de la commune et du département de Paris et de leurs établissements publics sont soumis à un statut fixé par décret en Conseil d'Etat qui peut déroger aux dispositions de la loi. Ce statut spécifique commun à l'ensemble des agents des administrations parisiennes est précisément fixé par le décret n° 94-415 du 24 mai 1994.

L'article 18 bis (nouveau) ouvre expressément le bénéfice du plan de titularisation à ces personnels.

La commission des lois l'a adopté ainsi rédigé.

CHAPITRE III - DISPOSITIONS RELATIVES AUX AGENTS CONTRACTUELS DES ÉTABLISSEMENTS MENTIONNÉS À L'ARTICLE 2 DE LA LOI N° 86-33 DU 9 JANVIER 1986 PORTANT DISPOSITIONS STATUTAIRES RELATIVES À LA FONCTION PUBLIQUE HOSPITALIÈRE

Article 19 - Dérogation temporaire à la règle du recrutement statutaire

Cet article décline, pour les agents des établissements publics hospitaliers, sociaux et médico-sociaux, les principes généraux du dispositif de titularisation déjà retenus pour les non-titulaires de l'Etat et des collectivités locales :

- modes de recrutement réservés valorisant les acquis professionnels pour l'accès aux corps à recrutement externe ;

- caractère temporaire du dispositif limité aux quatre années suivant la publication de la loi.


· Endiguer l'inflation contractuelle ?

Le troisième versant de la fonction publique est celui qui a connu l'évolution la plus massive en faveur de l'emploi contractuel : représentant 9,6 % des effectifs totaux en 1998 (83.971), les non-titulaires constituaient dix ans plus tard, 14,6 % des agents hospitaliers tous statuts confondus (152.138)24(*).

Le mécanisme introduit par l'article 19 devrait permettre de stabiliser le statut d'une partie d'entre eux. Le volume des bénéficiaires dépendra du nombre de postes offerts dans le contexte actuel de contrainte des budgets hospitaliers.

Reste que l'article 19 constitue une perspective salutaire pour ces personnels.

Aussi la commission des lois l'a adopté sans modification.

Article 20 - Conditions d'accès au dispositif de titularisation

L'article 20 transpose aux contractuels de droit public hospitaliers le dispositif déjà retenu pour les non-titulaires de l'Etat et des collectivités territoriales.

1. Conditions d'emploi

L'agent :

- devait occuper, au 31 mars 2011, un emploi à temps complet ou incomplet d'au moins 50 % d'un temps complet, pour répondre à un besoin permanent d'un établissement hospitalier, social ou médico-social ;

- il devait, à la même date, être en fonction ou bénéficier d'un congé (annuel ; de formation ; de représentations ; pour raison de santé ; de maternité ; d'adoption ; de paternité ; pour raisons familiales ou personnelles) ;

- cependant, comme pour les deux autres fonctions publiques, l'article 20 « récupère» les agents qui auraient quitté leurs fonctions au terme de leur contrat entre le 1er janvier et le 31 mars 2011.

2. - Nature du contrat

Il s'agit d'un contrat destiné à pourvoir un emploi permanent par autorisation de la loi.

En application de l'article 9 de la loi du 9 janvier 1986, le recours à un contractuel peut intervenir :

- lorsque la nature des fonctions ou les besoins des services le justifient, notamment en l'absence de corps de fonctionnaires correspondant ou pour des fonctions nouvellement prises en charge par l'administration ou nécessitant des connaissances techniques hautement spécialisées ;

- pour les emplois à temps non complet d'une durée inférieure au mi-temps.

En revanche, l'article 20 exclut du champ de la titularisation :

a) Les emplois régis par une disposition législative écartant le principe de l'emploi titulaire

b) Les dérogations ouvertes par l'article 3 de la loi du 9 janvier 1986 pour les postes de direction des établissements ci-après :

- établissements publics de santé à l'exception des centres hospitaliers universitaires (CHU) ;

- maisons de retraite publiques à l'exclusion de celles rattachées au bureau d'aide sociale de Paris ;

- établissements publics ou à caractère public pour mineurs ou adultes handicapés ou inadaptés, à l'exception des établissements nationaux et des établissements d'enseignement ou d'éducation surveillée ;

- établissements publics ou à caractère public relevant des services départementaux de l'aide sociale à l'enfance et maisons d'enfants à caractère social ;

- centres d'hébergement et de réinsertion sociale, publics ou à caractère public.

3. - Exclusions générales

Les agents licenciés pour insuffisance professionnelle ou faute disciplinaire après le 31 décembre 2010 ne peuvent pas bénéficier du dispositif dérogatoire ouvert par l'article 19.


· L'article 20 transpose à la fonction publique hospitalière les mécanismes retenus pour les deux autres versants.

La commission des lois l'a adopté sans modification.

Article 21 - Conditions d'ancienneté pour les contrats à durée déterminée
et inclusion des agents « CDIsables »

Une condition d'ancienneté analogue à celle exigée des contractuels de l'Etat et des collectivités locales est requise des agents hospitaliers en CDD :

La durée de services publics effectifs doit être au moins égale à 4 ans en équivalents temps plein auprès de l'établissement employeur, au 31 mars 2011 ou entre le 1er janvier et le 31 mars 2011 pour les contrats échus au cours du premier trimestre de cette année.

- soit au cours des 6 ans précédant le 31 mars 2011,

- soit à la date de clôture des inscriptions au recrutement professionnalisé à condition que deux années de service en équivalent temps plein aient été accomplis au cours des 4 années précédant le 31 mars 2011.

Précisons que, pour le calcul de l'ancienneté, selon les principes déjà retenus pour l'Etat et la territoriale :

1. les services accomplis à temps partiel et à temps incomplet correspondant au moins à un mi-temps, sont assimilés à des services à temps complet. En-deça, les services sont pris en compte pour un trois quarts du temps complet ;

2. - Les transferts d'activités, d'autorités ou de compétences entre l'Etat et les collectivités locales ou établissements hospitaliers ayant conduit au transfert ou au renouvellement du contrat, sont sans incidence sur l'ancienneté acquise au titre du précédent contrat.

En revanche, les services accomplis dans les emplois permanents non soumis à la règle de l'emploi titulaire, ne sont pas pris en compte (article 3 de la loi du 9 janvier 1986 et lois spéciales).

3. - Bénéficiaires supplémentaires

Le bénéfice du dispositif de titularisation est étendu aux agents remplissant les conditions d'accès à un CDI en application de l'article 25 du projet de loi.

Le contractuel doit être en fonction -ou en congé- à la date de la publication de la loi et occuper un des emplois suivants :

a) remplacement momentané d'un fonctionnaire

-  indisponible

- ou autorisé à exercer ses fonctions à temps partiel

b) pour faire face temporairement à la vacance d'un emploi ;

c) besoin occasionnel

La condition d'ancienneté -appréciée selon les mêmes modalités que les quatre années- exige une durée de services publics effectifs auprès du même établissement d'au moins 6 ans au cours des 8 années précédant la publication de la loi (ou de 3 années de services au cours des 4 années précédant la publication de la loi pour les agents d'au moins 55 ans).

Le service assuré doit être au moins égal à 50 % d'un temps complet.


· Sur amendement de son rapporteur, la commission des lois a modifié la présentation rédactionnelle de l'article 21 afin de mieux en assurer la lisibilité.

Elle a adopté l'article 21 ainsi rédigé.

Article 22 - Modes de titularisation

Cet article introduit pour les agents hospitaliers les 3 voies d'accès réservées déjà prévues pour les contractuels de l'Etat, également fondées sur les acquis de l'expérience professionnelle correspondant aux fonctions auxquelles destine le corps d'accueil que souhaite rejoindre le candidat :

- examens professionnalisés ;

- concours ;

- recrutements sans concours pour l'accès au premier grade des corps de catégorie C accessibles sans concours.

Les deux premiers sont soumis aux principes généraux qui régissent les concours de la fonction publique :

- classement par ordre de mérite des candidats déclarés aptes ;

- établissement, dans le même ordre, d'une liste complémentaire ;

- limitation de l'effectif de la liste complémentaire au pourcentage fixé par les statuts particulier, en général à 100 %. Cependant, notons que, souvent, dans le silence du statut, ce pourcentage est fixé par le jury ;

- invalidité de la liste complémentaire à la date d'ouverture du concours suivant et, au plus tard, un an après la date d'établissement de la liste complémentaire ;

- nomination dans l'ordre de classement de la liste principale puis de la liste complémentaire.

Précisons que les examens professionnalisés et concours sont normalement organisés par chaque établissement pour ses agents (les recrutements sans concours sont prononcés par l'autorité de nomination de chaque établissement). Cependant ils peuvent l'être pour le compte de plusieurs établissements de la région ou du département, à la demande du directeur général de l'ARS, par l'autorité de nomination de l'établissement comptant le plus grand nombre de lits.

Comme elle l'a exprimé à votre rapporteur, la Fédération hospitalière de France privilégie le recrutement par établissement pour mieux tenir compte du contexte local.

Chaque établissement a été invité à dresser un état des lieux des personnels éligibles et à déterminer les modalités d'accès à la titularisation en concertation avec les organisations syndicales.


· la faculté de regrouper les procédures de sélection pour le compte de plusieurs établissements permettra de rationnaliser les titularisations pour les plus petits d'entre eux.

La commission des lois, a procédé à une rectification rédactionnelle proposée par son rapporteur puis adopté l'article 22 ainsi rédigé.

Article 23 - Corps accessibles à chaque candidat - Conditions de nomination et de classement

L'article 23 organise la détermination des corps accessibles par la voie de la titularisation et prévoit les conditions de nomination et de classement des agents déclarés aptes.

1. Détermination des corps accessibles

A l'égal des modalités retenues pour la fonction publique de l'Etat, l'accès à l'emploi titulaire est ouvert, pour chaque candidat, aux corps de catégorie hiérarchique -A, B ou C- équivalente à celle des fonctions exercées pendant les quatre années de services précédant soit la date de clôture des inscriptions du recrutement, soit le terme de son dernier contrat.

Mais si les fonctions exercées au cours de cette période ont relevé de catégories hiérarchiques différentes, l'accès à la titularisation s'exerce dans la catégorie inférieure dans laquelle l'agent a exercé ses fonctions le plus longtemps.

2. Les conditions de nomination et de classement sont celles prévues par le statut particulier des corps pour les agents contractuels lauréats des concours internes.


· Le respect des services fournis

Sur la proposition de son rapporteur, la commission des lois a procédé à une clarification analogue à celle déjà opérée dans les deux autres versants de la fonction publique (cf. supra articles 5 et 14). Elle a donc fondé le classement hiérarchique des corps accessibles au candidat sur les services accomplis par celui-ci en distinguant contrat à durée indéterminée et contrat à durée déterminée.

La titularisation des agents en CDI pourra s'effectuer dans un corps dont les fonctions sont de même niveau que celles occupées au 31 mars 2011.

Pour les agents en CDD, les quatre années de services exigées pour accéder au dispositif de titularisation coïncident bien avec les quatre années d'ancienneté accomplies dans l'administration auprès de laquelle ils sont éligibles. En conséquence :

- si l'agent a quatre ans d'ancienneté, il accède à la catégorie dans laquelle il a exercé le plus longtemps ;

- s'il présente plus de quatre ans d'ancienneté, il accède à la catégorie la plus élevée quel que soit le temps qu'il y a passé.

La commission des lois a adopté l'article 23 ainsi rédigé.

Article 24 - Modalités d'ouverture des dispositifs de titularisation

Les modalités d'ouverture des dispositifs de titularisation relèvent du pouvoir règlementaire, le nombre de postes correspondant de l'autorité de gestion. Précisons que la détermination des corps accessibles est fondée sur les besoins du service et les objectifs de la GPEC :

- sur la base de ces critères, des décrets en Conseil d'Etat fixent la liste des corps d'accès, les modalités selon lesquelles sont définis, pour chaque agent candidat, le ou les corps qui lui sont accessibles ainsi que le mode de recrutement retenu ;

- le nombre de postes ouverts dans les corps intéressés est fixé dans chaque établissement par l'autorité de nomination, c'est-à-dire son directeur.

Mission a été fixée à la direction générale de l'offre de soins (DGOS) de préparer les projets de texte nécessaires à l'ouverture des recrutements, après s'être concertée avec les partenaires sociaux et les représentants des employeurs hospitaliers. La circulaire du 24 novembre 2011 insiste sur l'objectif fixé à leur publication : en même temps que la loi.


· La mise en place rapide du volet réglementaire du plan de titularisation est pour votre rapporteur une nécessité absolue pour respecter les termes de l'accord négocié avec les organisations syndicales et stabiliser au plus vite la situation des personnels concernés.

La commission des lois a adopté l'article 24 sans modification.

Article 25 - Transformation d'un CDD en CDI

L'article 25 introduit pour les agents hospitaliers le dispositif de CDIsation automatique à la date de publication de la loi ouvert aux agents remplissant les conditions qu'il fixe.

1. - Nature du contrat

Sont concernés les besoins permanents comme les temporaires :

a) emplois permanents ouverts aux contractuels par l'article 9 de la loi du 9 janvier 1986 :

- si la nature des fonctions ou les besoins du service le justifient, notamment lorsqu'il n'existe pas de corps correspondant ou s'il s'agit de fonctions nouvellement prises en charge par l'administration ou qui nécessitent des connaissances techniques hautement spécialisées.

Soulignons que le recours à l'emploi contractuel est alors possible dans toutes les catégories hiérarchiques alors que le statut de la fonction publique de l'Etat le limite, dans ce cas, aux emplois de catégorie A (sauf pour les représentations de l'Etat à l'étranger) ;

- les emplois à temps non complet d'une durée inférieure au mi-temps.

En revanche, le droit à CDIsation n'est pas ouvert aux contractuels nommés sur des emplois de direction des établissements, par dérogation à la règle de l'emploi titulaire comme l'y autorise l'article 3 de la loi du 9 janvier 1986.

Il ne l'est pas non plus aux autres exceptions prévues par une disposition législative.

Par ailleurs, les services accomplis dans ces emplois ne sont pas pris en compte pour l'ancienneté requise du droit à CDIsation.

b) La seconde catégorie des contrats éligibles à la CDIsation concerne des fonctions temporaires :

- remplacement momentané d'un fonctionnaire indisponible ou autorisé à exercer ses fonctions à temps partiel ;

- pour faire face à la vacance d'un emploi qui ne peut pas être immédiatement pourvu ;

- pour exercer des fonctions occasionnelles.

2. - Conditions de service

Pour prétendre à la CDIsation le non-titulaire doit remplir une condition de services publics effectifs auprès du même établissement d'une durée de 6 ans au moins au cours des huit années précédant la publication de la loi.

Cette exigence est allégée pour les agents ayant, à cette date, atteint l'âge de 55 ans au moins : elle est réduite à 3 années au moins accomplies sur la période quadriennale précédant la publication de la loi.

Les transferts d'activités, d'autorités ou de compétences entre l'Etat, les collectivités locales et les établissements hospitaliers, sociaux ou médico-sociaux sont sans incidence pour le titulaire du contrat transféré ou renouvelé en conséquence ; il conserve l'ancienneté acquise au titre du précédent contrat.


· L'accès au CDI permettra de sécuriser a minima la situation des agents qui ne pourront pas accéder à l'emploi titulaire en leur garantissant un emploi stable.

Aussi la commission des lois a adopté l'article 25 sans modification.

Article 26 - Modification des fonctions assumées dans le cadre du nouveau contrat

Très logiquement, puisque le CDD ne concernait pas un emploi permanent, le contrat nouveau proposé par l'effet de la CDIsation à l'agent précédemment recruté pour remplacer momentanément un fonctionnaire, pour faire face temporairement à la vacance d'un emploi ou pour exercer des fonctions occasionnelles, peut prévoir la modification des fonctions de son titulaire : dans ce cas, celles-ci doivent être du même niveau de responsabilités que les précédentes.

Si l'agent refuse la modification proposée, il conserve le bénéfice de son CDD en cours à la date de publication de la loi.


· L'article 26 permettra, sous condition, d'ajuster les termes du contrat devenu à durée indéterminée.

La commission des lois l'a adopté sans modification.

TITRE II - ENCADREMENT DES CAS DE RECOURS AUX AGENTS CONTRACTUELS

Le titre II vise à clarifier le régime du recours à des contractuels dans chacun des trois versants de la fonction publique -Etat, territoriale et hospitalière.

CHAPITRE PREMIER - DISPOSITIONS RELATIVES AUX AGENTS CONTRACTUELS DE L'ETAT ET DE SES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS

Les articles 27 à 32 réorganisent les dispositions de la loi du 11 janvier 1984 régissant l'emploi de non-titulaires « afin de consacrer un article à chaque motif de recrutement »25(*).

Article 27 - Réorganisation textuelle

Dans l'objectif de reclasser les éléments de la loi consacrés au recours à des non-titulaires, l'article 27 supprime :

- d'une part, les deux derniers alinéas de l'article 3 de la loi de 1984, consacrés au remplacement de fonctionnaires momentanément absents. Ces dispositions sont reprises dans un nouvel article 6 quater inséré par l'article 30 du projet de loi (cf. infra) ;

- d'autre part, les quatre derniers alinéas de l'article 4 de la loi du 11 janvier 1984, fixant la durée des contrats conclus pour pourvoir un emploi permanent à temps complet et les conditions de leur renouvellement. Ces dispositions sont transférées dans le nouvel article 6 bis créé par l'article 30 du projet de loi (cf. infra).


· Vers une plus grande lisibilité de la loi

L'article 27 annonce une réorganisation opportune du régime des contrats qui, au fil du temps, était devenu touffu.

Votre rapporteur approuve cet exercice de clarification nécessaire au respect du principe de lisibilité de la loi.

A son initiative, la commission l'a prolongé en toilettant l'article 3 de la loi du 11 janvier 1984 pour actualiser les références des textes mentionnés dans ses 4° et 5° :

- l'ordonnance n° 58-1373 du 30 décembre 1958 relative à la création de centres hospitaliers et universitaires mentionnée au 4° a été abrogée. Les personnels médicaux et scientifiques visés à l'article 5 de cette ordonnance relèvent désormais des articles L. 952-21 du code de l'éducation nationale et L. 6151-1 du code de la santé publique ;

- le décret du 24 septembre 1965 relatif au régime des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat a été remplacé par le décret n° 2004-1056 du 5 octobre 2004 relatif au régime des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat ;

- l'article L. 426-1 du code de l'aviation civile a été abrogé par l'ordonnance n° 2010-1037 du 28 octobre 2010 et recodifié à l'article L. 6527-1 du code des transports.

La commission des lois a adopté l'article 27 ainsi rédigé.

Article 27 bis (nouveau) (art. 3 de la loi n° 84-16 du 26 janvier 1984) - Agents contractuels des institutions et établissements de l'Etat non soumis à la règle de l'emploi titulaire

L'article 27 bis (nouveau) sécurise, sur la proposition du Gouvernement, la situation des contractuels de l'Etat employés par les établissements et institutions qui, par l'effet de l'article 3, 2° et 3°, de la loi du 11 janvier 1984, ne sont pas soumis à la règle de l'emploi titulaire.

1- La liste des établissements concernés est fixée par un décret du 18 janvier 1984. Selon les cas, tous leurs emplois ou seulement certaines catégories d'entre eux échappent à la règle de l'emploi titulaire.

On y trouve les centres régionaux de la propriété forestière, l'agence nationale des fréquences (certains emplois de catégories A et B), la caisse d'amortissement de la dette sociale (emplois d'opérateurs de marché et de post-marché), les centres régionaux des oeuvres universitaires et scolaires -CROUS (emplois de personnels ouvriers)...

La situation des agents de ces établissements, rappelons-le, a déjà été prise en compte pour l'accès aux dispositifs de titularisation et de CDIsation prévus aux articles 1er et 7 (cf. supra article 2 bis).

2- La liste des institutions est, elle, fixée par un décret du 14 juin 1984.

Elle comprend notamment les autorités administratives indépendantes que sont la CNIL, le CSA (conseil supérieur de l'audiovisuel)...

· Des situations potentiellement évolutives

Les listes prévues au 2° et 3° de l'article 3 de la loi du 11 janvier 1984 sont par nature ouvertes, le Gouvernement pouvant à tout moment inscrire de nouveaux établissements mais aussi en supprimer du fait :

- des évolutions juridiques affectant le statut des structures inscrites ;

- des évolutions des corps de fonctionnaires aptes à assumer les missions concernées ;

- des évolutions des missions des structures elles-mêmes dont le caractère particulier ne serait en conséquence plus avéré.

· « Sécuriser » les aléas

Il importe d'autoriser, par la loi, les agents recrutés antérieurement au retrait de la liste à conserver le bénéfice de leur contrat obtenu en raison de la précédente inscription de leur emploi sur les listes annexées aux décrets d'application de l'article 3 -2° et 3°. Ainsi serait sécurisée la situation de ces agents qui verraient l'assise juridique de leur contrat disparaître du fait de la suppression de l'inscription de leur emploi sur le décret-liste.

C'est pourquoi l'article 27 bis (nouveau) prévoit que les agents occupant un emploi d'un établissement public administratif ou d'une institution administrative dont l'inscription sur les « décrets-liste » serait supprimée, conservent le bénéfice de leur contrat obtenu en raison de l'inscription antérieure de leur emploi.

En effet, ils sont alors soumis à la règle de l'emploi titulaire. Ils doivent pouvoir conserver les stipulations de leur contrat jusqu'à leur terme et bénéficier de la transformation de leur CDD en CDI dans les conditions déterminées par la loi, ce que prévoit cet article additionnel.

La commission des lois a adopté l'article 27 bis (nouveau) ainsi rédigé.

Article 28 (art. 6 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984) - Recrutement en CDI sur des emplois permanents à temps non complet

S'il s'inscrit dans la même volonté de clarification que l'article 27, l'article 28 légalise du même coup la faculté offerte par l'article 6 du décret du 17 janvier 1986 de recruter pour une durée indéterminée les contractuels de l'Etat recrutés sur un besoin permanent impliquant un service à temps incomplet.

Il affermit de ce fait la sécurité des contrats fondés sur ce motif en affirmant dans la loi le principe du recours direct, dans ce cas, à un CDI.

Les dispositions en vigueur du second alinéa de l'article 6 de la loi du 11 janvier 1984 concernant le recrutement de non-titulaires pour « absorber » un besoin saisonnier ou occasionnel, sont renvoyées à un nouvel article 6 sexies, créé par l'article 30 du présent projet de loi.


· La commission des lois a approuvé ce principe de nature à sécuriser d'emblée le statut des personnels recrutés.

Elle a adopté l'article 28 sans modification.

Article 29 - Recrutement expérimental en CDI sur des emplois permanents à temps complet non pourvus par des corps existants

L'article 29 ouvre la faculté, à titre expérimental, de recruter un agent contractuel en CDI sur les emplois qui ne peuvent être pourvus par les corps de fonctionnaires existants.

L'article 4-1 de la loi du 11 janvier 1984 permet, dans ce cas, le recours au contrat mais pour une durée maximale de 3 ans renouvelable une fois pour la même durée. A l'issue de la période de 6 ans, le contrat ne peut être reconduit que pour une durée indéterminée.

La novation introduite par l'article 29 pour le recours, par l'Etat, à des non-titulaires, est prévue, depuis la loi n° 2005-843 du 26 juillet 2005, pour les emplois hospitaliers. Elle n'est d'ailleurs pas limitée à l'absence de corps de fonctionnaires correspondants aux besoins d'emploi : elle concerne tous les cas de recours au contrat lorsqu'il est justifié par la nature des fonctions ou les besoins du service ainsi que les emplois permanents impliquant un service correspondant au plus à un mi-temps (cf. article 9 de la loi du 9 janvier 1986).

Les auteurs du projet de loi motivent l'expérimentation introduite par l'article 29 par les difficultés de recrutement sur ces emplois à compétences spécialisées26(*).

Prévue pour 4 ans à compter de la date de publication de la loi, elle fera l'objet d'une évaluation par le Conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat saisi par le Gouvernement, 6 mois avant son terme, d'un rapport sur sa mise en oeuvre.


· Ne pas affaiblir le principe de l'emploi titulaire

Votre rapporteur prend en compte le pragmatisme de la démarche proposée par l'article 29. L'étroitesse ou la nouveauté de certains besoins ne conduit raisonnablement pas à modifier en conséquence l'architecture statutaire.

La multiplication de « petits » corps complexifie la gestion des effectifs et entrave la mobilité des agents, donc la conduite de parcours professionnels diversifiés.

Mais il convient d'observer à cet égard une grande prudence : le recrutement direct en CDI ne doit pas devenir une voie concurrente du recrutement par concours, sauf à affaiblir le statut de la fonction publique.

Cependant, l'expérimentation proposée est précisément circonscrite. Parallèlement, le mouvement de fusion de corps entrepris depuis 2005 devrait permettre, en élargissant la base du recrutement de chacun des corps « regroupés », d'absorber plus facilement de nouveaux emplois.

Votre rapporteur suivra avec attention le déroulement de cette expérimentation.

Dans l'attente, sous réserve de ces observations, la commission des lois a adopté l'article 29 sans modification.

Article 30 (art. 6 bis à 6 septiès [nouveaux] de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984) - Clarification du régime du recours au contrat

L'article 30 réécrit, au sein de six nouveaux articles 6 bis à 6 septies insérés dans la loi du 11 janvier 1984, le régime des différents cas de recours au contrat dans les administrations et établissements publics de l'Etat.

L'article 30 le clarifie en fixant dans la loi des dispositions jusque là éparpillées entre la loi et le règlement selon les motifs de l'emploi d'un non titulaire.

Désormais, la loi fixerait la durée de l'ensemble des types de contrats sur des emplois permanents.

1) Durée du CDD pour un recrutement sur emploi permanent et modalités de transformation du contrat en CDI (art 6 bis [nouveau])

L'article 6 bis réaffirme tout d'abord les conditions de durée et de renouvellement du contrat conclu par exception à la règle de l'emploi titulaire. Sont concernés :

- d'une part, le recrutement d'un non-titulaire à défaut de corps correspondant ou si les besoins du service ou la nature des fonctions le justifient pour les emplois de catégorie A, ou des autres catégories dans les représentations de l'Etat à l'étranger ;

- d'autre part, les emplois permanents impliquant un service à temps non complet d'au plus 70 % d'un temps complet.

Ces contrats sont conclus pour une durée de trois ans, renouvelables dans la limite d'une durée maximale de six ans comme le prévoit, aujourd'hui, l'article 4 de la loi du 11 janvier 1984 dans le premier cas et l'article 6 du décret du 17 janvier 1986 dans le second.

En maintenant à six ans la période d'emploi maximale sur CDD, le Gouvernement entend « encourager les agents contractuels à accéder, avant ce terme, à l'emploi titulaire par la voie des concours internes, en cohérence avec l'objectif de professionnalisation de ces concours »27(*).

La durée des contrats successifs ne peut donc excéder six ans.


· Assouplissement des conditions de renouvellement en CDI

En revanche, l'article 30 modifie le calcul de la condition d'ancienneté qui fonde la transformation obligatoire du CDD en CDI à l'issue d'une période de six ans depuis l'intervention de la loi n° 2005-843 du 26 juillet 2005 et du décret n° 2007-338 du 12 mars 2007, lesquels ont respectivement modifié la loi du 11 janvier 1984 et le décret du 17 janvier 1986.

Aujourd'hui, si le CDD est reconduit à l'issue de la période de six ans, il ne peut l'être que pour une durée indéterminée.

Destinée à limiter l'enchaînement multiple des contrats de courte durée et à stabiliser la situation de leurs titulaires, la loi de 2005 a permis à plus de 8 900 non-titulaires de l'Etat de bénéficier d'un CDI au titre de ses dispositions transitoires28(*).

Désormais, ce ne seront pas seulement les fonctions exercées par le seul contrat renouvelé qui seront prises en compte au titre de la période sexennale déclenchant la CDIsation. L'ensemble de celles de niveau équivalent assurées sur le fondement des contrats autorisés par la loi du 11 janvier 1984 le sera à condition qu'elles l'aient été au bénéfice du même employeur -département ministériel, autorité publique ou établissement public.

En conséquence :

1. La durée de six ans est comptabilisée au titre de l'ensemble des emplois occupés sous contrat quel qu'en soit le motif -qu'il s'agisse des emplois permanents pourvus sur le fondement des articles 4 et 6 de la loi du 11 janvier 1984, du remplacement momentané d'un fonctionnaire, d'une vacance temporaire d'emploi ou d'un besoin saisonnier ou temporaire. Ainsi, la durée des fonctions accomplies pour des besoins temporaires pourra alimenter la condition d'ancienneté.

2. En revanche, les services publics effectifs doivent avoir été accomplis dans des fonctions relevant de la même catégorie hiérarchique, quelle que soit la condition d'emploi.

Cela permet de résoudre la difficulté soulevée par la notion de contrats successifs définie par le Conseil d'Etat, dans le silence de la loi, « comme un contrat faisant suite à un contrat initialement conclu entre les mêmes personnes » et impliquant que « la nouvelle mission réponde à un besoin analogue à celui pour lequel l'agent a été initialement recruté (et que) les fonctions proposées soient d'un niveau comparable à celui des fonctions qu'il exerçait précédemment ».29(*)

Les critères ainsi dégagés conduisent à considérer les changements de fonction en interne, selon le cas, soit comme un nouveau contrat, soit comme le renouvellement ou la poursuite du contrat en cours.

La constitution du droit à CDI est de ce fait aléatoire.

3. La condition de services doit avoir été remplie dans sa totalité auprès du même employeur -département ministériel, autorité publique, établissement public.

Le choix de l'Etat-employeur unique a été rejeté pour « responsabiliser les différents départements ministériels et (de) donner une réelle portée aux dispositions relatives à l'accès au CDI »30(*).

4. Le calcul de la condition d'ancienneté est assoupli :

- les services accomplis à temps incomplet et à temps partiel sont assimilés à du temps complet ;

- les interruptions de trois mois au plus entre deux contrats sont indifférentes à la comptabilisation des services correspondants.

5. Le bénéfice des six ans est l'élément déclencheur de la CDisation du contrat.

En conséquence, s'il est acquis avant l'échéance du contrat en cours, la transformation du CDD en CDI intervient à la même date. Son titulaire en est averti par une proposition d'avenant le confirmant qui lui est adressée par son autorité d'emploi.

6. Notons que la transformation du CDD en CDI ne bénéficie pas aux contrats conclus pour la mise en oeuvre d'un programme de formation, d'insertion, de reconversion professionnelle ou de formation professionnelle d'apprentissage.

Seuls les contrats qui répondent à un besoin du service fondent cette sécurisation offerte aux non-titulaires.

Les assouplissements proposés par cet article constituent une véritable avancée pour conforter la situation des contractuels : fondant la condition d'ancienneté de services publics effectifs sur la comparabilité hiérarchique des fonctions exercées, elle assure un traitement équitable de ces personnels.

2) Conditions du maintien du bénéfice du CDI (article 6 ter [nouveau])

Dans un nouvel article 6 ter, l'article 30 prévoit le maintien possible du bénéfice du CDI à l'intérieur de la fonction publique de l'Etat pour tout nouveau contrat conclu avec l'Etat ou un établissement public administratif pour pourvoir à un emploi permanent sur le fondement des articles 4 (absence de corps correspondant ; nature des fonctions et besoins des services) et 6 (emploi permanent impliquant un temps incomplet) de la loi du 11 janvier 1984.

Pour prétendre au bénéfice d'un nouveau CDI, les fonctions exercées dans le cadre du nouveau contrat doivent relever de la même catégorie hiérarchique que celles du CDI existant.

La faculté ouverte à une administration ou un établissement public de l'Etat de recruter dans ces conditions en CDI devrait favoriser, selon ses promoteurs, « la mobilité géographique et fonctionnelle dans l'ensemble de la fonction publique de l'Etat. »

Elle permettra surtout aux non-titulaires de conduire de véritables parcours professionnels et aux administrations de bénéficier de l'expérience déjà acquise par l'agent au service de l'Etat.

3) Recrutement de contractuels pour des besoins temporaires (article 6 quater à 6 sexies [nouveaux])

Les trois nouveaux articles 6 quater à 6 sexies reprennent les dispositions des articles 4 et 6 de la loi du 11 janvier 1984 supprimées aux alinéas 27-II et 28.

Ils s'inscrivent dans le souci de clarifier la lisibilité des dispositions régissant le recours à des contractuels :

a) Principe général de remplacement sur des emplois permanents

- l'article 6 quater est une disposition « chapeau » qui, reprenant l'avant-dernier alinéa de l'article 3 de la loi du 11 janvier 1984 (supprimé à l'article 27) proclame le principe selon lequel un fonctionnaire occupant un emploi permanent correspondant à un besoin prévisible et constant, doit être remplacé par un autre fonctionnaire.

b) Exceptions au principe

La règle posée permet de réintroduire les exceptions prévues par la loi du 3 août 2009 en les élargissant aux absences d'un non-titulaire :

1. Remplacement momentané de fonctionnaires ou de contractuels autorisés à exercer leurs fonctions à temps partiel ou indisponibles en raison d'un congé, de l'accomplissement des obligations liées au service national ou de la participation à une réserve.

Le contrat, par nature à durée déterminée, est renouvelable dans la limite de la durée de l'absence de l'agent remplacé.

Notons que l'article 30 actualise les cas de remplacement pour congé en intégrant le congé de solidarité familiale mis en place par la loi du 2 mars 2010 visant à créer une allocation journalière d'accompagnement d'une personne en fin de vie. Si le régime de congé des agents publics y avait été élargi, l'article 3 de la loi du 11 janvier 1984 n'avait cependant pas été modifié en conséquence.

Le congé de solidarité familiale permet d'assister un proche souffrant d'une pathologie mettant en jeu le pronostic vital ou étant en phase avancée ou terminale d'une affection grave et incurable, quelle qu'en soit la cause.

2. - Recrutement de non-titulaires pour faire face à une vacance temporaire d'emploi dans l'attente du recrutement d'un fonctionnaire pour assurer la continuité du service.

Cette circonstance était jusqu'alors prévue avec le remplacement momentané d'un fonctionnaire par le dernier alinéa de l'article 3 de la loi du 11 janvier 1984.

Désormais l'objet d'un article spécifique qui en assure la lisibilité, le régime de ce type de contrat, introduit par la loi du 3 août 2009, est aussi précisé :

- sa validité est conditionnée au respect de la publicité de la vacance, prévue par l'article 61 de la loi du 11 janvier 1984, afin de permettre aux fonctionnaires pouvant y postuler de s'y porter candidat. La faculté de recourir à un contractuel est en effet motivée, dans ce cas, par l'impossibilité, pour l'administration, de pourvoir le poste vacant dans les conditions prévues par le statut ;

- si la durée initiale du contrat reste limitée à un an comme le prévoit déjà le droit en vigueur, le nouvel article 6 quinquiès prévoit sa prolongation dans la limite d'une durée totale de deux ans : le maintien en poste du non-titulaire doit être justifié par l'échec de la procédure de recrutement. Cet allongement de la durée totale du contrat est motivé par les délais des procédures de recrutement d'un titulaire, « compte tenu des délais moyens d'organisation de concours ou de recrutement par voie de mobilité »31(*).

Il va sans dire qu'il doit s'agir alors de vacances soudaines puisque les départs programmés de fonctionnaires (comme la mise à la retraite) doivent être anticipés selon les sains principes de la gestion prévisionnelle des effectifs.

3. - Accroissement temporaire ou saisonnier d'activité

L'article 6 sexies est consacré au recrutement de contractuels fondé sur des besoins saisonniers ou occasionnels aujourd'hui prévu par le second alinéa de l'article 6 de la loi de 1984.

Notons, cependant, qu'en individualisant ce type de contrat au sein d'un article spécifique, le projet de loi en précise la notion : celle-ci consisterait en un « accroissement temporaire ou saisonnier d'activité » qui, en effet, en souligne le caractère quantitatif et la charge supplémentaire pour les fonctionnaires en fonction.

Pour le reste, comme dans le texte actuel, les durées de ces contrats sont renvoyées au pouvoir réglementaire. Rappelons que le décret du 17 janvier 1986 (article 7) les limite au cours d'une période de douze mois consécutifs à :

- six mois pour le besoin saisonnier ;

- dix mois pour le besoin occasionnel.

L'exposé des motifs du projet de loi indique que les durées des contrats seront fixées par le pouvoir réglementaire « en cohérence avec les dispositions prévues pour les deux autres versants de la fonction publique », c'est-à-dire :

- douze mois sur une période de dix-huit mois consécutifs pour les besoins temporaires (cf. infra article 30 pour les agents territoriaux et 40 pour les contractuels hospitaliers).

4. - Continuité des contrats (art. 6 septies)

Ce nouvel article entend sécuriser la situation des agents non titulaires en leur garantissant le maintien des stipulations de leur contrat en cas de changement d'autorité d'emploi.

Cet article transpose aux transferts d'autorité ou de compétences entre deux ministères les dispositions introduites en 2009 dans le statut général32(*) sur la reprise des contrats au cas d'activités transférées entre personnes morales de droit public dans le cadre d'un service public administratif :

- obligation pour le département ministériel ou l'autorité publique d'accueil de proposer à l'agent un contrat reprenant les clauses substantielles de celui dont il est titulaire sauf celles qui seraient contraires à une disposition législative ou réglementaire ;

- le cas échéant, maintien du bénéfice d'un CDI ;

- comptabilisation des services accomplis au sein de l'autorité d'emploi d'origine au titre des services assurés auprès du nouvel employeur ;

- licenciement possible en cas de refus de l'agent d'accepter le contrat proposé par le ministère ou l'autorité d'accueil.


· Le maintien d'un recours encadré au contrat ; des garanties nouvelles pour les non-titulaires.

Votre rapporteur note la réaffirmation du principe général de recrutement à durée déterminée sur les empois permanents ainsi que la conservation à trois ans de la durée des contrats initiaux ainsi conclus. Ces dispositions marquent le primat de la règle de l'emploi titulaire. Le même esprit préside à l'encadrement de l'embauche d'un non-titulaire pour pourvoir temporairement une vacance d'emploi : parallèlement, doit être enclenchée la procédure de recrutement d'un titulaire dont, seul, l'inaboutissement pourra justifier le renouvellement de la période initiale du contrat.

Dans le souci de sécuriser la situation des agents concernés, l'assouplissement des mécanismes d'accès au CDI permettra ensuite d'écarter les effets les plus pervers d'une gestion des contrats contraire à l'intention affichée par le législateur en 2005. Un optimisme raisonné conduit à estimer qu'il améliorera les conditions d'emploi de leurs titulaires.

Par ailleurs, la portabilité des CDI garantie dans l'ensemble de la fonction publique de l'Etat devrait limiter mécaniquement l'apparition de nouveaux contractuels sur des besoins permanents.

Enfin, l'adoption, pour les contractuels des ministères, des garanties d'emplois adoptées en 2009 pour ceux des personnes morales distinctes en cas de restructurations sécuriseront d'autant la situation des personnels en ces temps de RGPP.

Sur la proposition de son rapporteur, outre plusieurs précisions et clarifications rédactionnelles, la commission a porté de trois à quatre mois la durée des interruptions entre deux contrats, qui autorise la prise en compte des services discontinus dans le calcul de la durée de la condition de six ans pour l'accès au CDI. Cet élargissement permettra de conforter la situation de certains contractuels de l'éducation nationale.

Pour l'ensemble de ces observations et sous réserve des modifications retenues, la commission des lois, suivant son rapporteur, a adopté l'article 30 ainsi rédigé.

Article 31 - Coordinations

Cet article tire les conséquences de la réorganisation des articles 4 et 6 de la loi du 11 janvier 1984 en cinq articles et modifie, par coordination, les références de renvoi de son article 7 pour le contenu du décret d'application.

La commission des lois a adopté l'article 31 sans modification.

Article 32 (art. L. 523-3 du code du patrimoine) - Suppression de la possibilité de recourir aux contrats d'activités pour l'INRAP

Créé par la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive, l'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP) est un établissement public de recherche placé sous la tutelle du ministère de la Culture et de la Communication. Il assure la détection et l'étude du patrimoine archéologique touché par les travaux d'aménagement du territoire. Il exploite et diffuse l'information auprès de la communauté scientifique et concourt à l'enseignement, la diffusion culturelle et la valorisation de l'archéologie auprès du public.

L'article 9 de la loi du 17 février 2009 pour l'accélération des programmes de construction et d'investissement publics et privés a ouvert la possibilité pour l'INRAP de recourir au contrat d'activités. Ce type de contrat se caractérise par une durée qui peut être extrêmement brève et qui est indexée sur la date d'achèvement réel de l'activité pour laquelle il a été conclu. La création de ce type de contrat cherchait à tenir compte du caractère imprévisible de la durée d'un chantier de fouilles, sur le modèle du contrat de chantier en droit du travail. L'agent se voit notifier, au cours de l'exécution de sa mission, la date réelle d'achèvement de l'activité de fouille si elle diffère de la date initialement envisagée, ce qui correspond à un avenant unilatéral de la date de cessation du contrat. A l'échéance effective du contrat, l'INRAP établit un contrat de cessation d'activité et verse à l'agent une indemnité de fin de contrat dans le mois qui suit.

Cependant, la mise en place de ce type de contrats a soulevé d'importantes difficultés de gestion pour l'établissement comme l'a souligné un rapport de l'inspection générale des affaires culturelles : la principale difficulté rencontrée a tenu au caractère trop court des contrats d'activités conclus, qui a alourdi la gestion de l'établissement, en l'obligeant à multiplier les contrats d'activités, mais surtout a placé les titulaires de ces contrats dans une situation de précarité, sans pour autant répondre de manière satisfaisante aux besoins de l'INRAP en matière de recrutement pour assurer ces missions de fouilles archéologiques.

L'article 32 du présent projet de loi vise donc à supprimer la possibilité pour l'INRAP de recourir à ce type de contrat.

D'après les informations recueillies par votre rapporteur, l'INRAP a anticipé cette suppression en cessant de recourir au contrat d'activités depuis le mois de mars dernier. Les onze derniers contrats d'activités encore en vigueur à l'INRAP s'achèvent donc progressivement et concernent principalement deux fouilles d'envergure à Moulay en Pays-de-la-Loire et à Les-Quériaux (Cournon) en Auvergne. Ces contrats intègrent l'activité post-fouilles et pourraient se prolonger jusqu'au second semestre 2012.

L'INRAP se reporte, s'agissant des contrats des agents non permanents conclus en vue de la réalisation d'opération de fouilles, sur un contrat à durée déterminée, de dix mois, prévu par l'article 30 du décret n°2002-450 portant statut des agents de l'INRAP.

Votre commission s'est déclarée favorable à la suppression du contrat d'activités dans la mesure où la précarité qui en résulte pour les agents encore concernés n'est pas justifiable et a donc adopté l'article 32 en l'état, mais a insisté sur la nécessité de trouver une nouvelle formule de contrat, compte tenu des besoins spécifiques de l'établissement et de l'inadaptation du seul CDD de dix mois précité.

La création de cette nouvelle formule de contrat pourrait émaner des échanges actuels entre le ministère de la culture et de la communication et l'INRAP, qui se poursuivent, visant à l'élaboration d'une nouvelle rédaction de l'article 30 du décret précité. Le souhait de l'INRAP serait, d'une part, de regrouper les contrats à durée déterminée successivement conclus avec un agent en vue de la réalisation de plusieurs opérations de fouilles en un seul contrat de trois ans dès lors que ces fouilles concourent à une même opération d'aménagement d'ampleur et, d'autre part, de rendre possible le recrutement d'un agent sur la base d'un contrat à durée déterminée de courte durée pour pourvoir au remplacement d'un agent en CDI bénéficiant d'une période d'inactivité.

La commission des lois a adopté l'article 32 sans modification.

CHAPITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES AUX AGENTS CONTRACTUELS DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET DE LEURS ÉTABLISSEMENTS PUBLICS

Les articles 33 à 37 clarifient et précisent le régime des contractuels des collectivités locales.

Article 33 (art. 3 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) - Recrutement temporaire d'agents contractuels sur des emplois non permanents

Afin de réorganiser les différents types de contrats, l'article 3 de la loi du 26 janvier 1984 qui, aujourd'hui, entremêle recrutement sur des emplois permanents et temporaires, est réécrit pour être consacré uniquement à ces derniers, à savoir le recours aux non-titulaires pour faire face à un besoin, soit occasionnel, soit saisonnier.

L'article 33 y joint les emplois de collaborateurs de groupe politique de collectivités locales.

1. Les besoins occasionnels et saisonniers

Les dispositions correspondantes sont réécrites dans le même sens que pour les emplois de l'Etat afin d'en préciser le contour :

- les besoins sont donc désormais définis comme un accroissement temporaire ou saisonnier d'activité ;

- les durées maximales déjà prévues par la loi du 26 janvier 1984 sont maintenues pour les emplois saisonniers : 6 mois au plus -renouvellement compris- pendant une même période de douze mois consécutifs ;

- en revanche, le régime des besoins temporaires est assoupli : alors qu'aujourd'hui, l'article 3 du statut de la fonction publique territoriale prévoit que les contractuels peuvent être recrutés, dans ce cas, pour une durée maximale de six mois -trois mois renouvelables une seule fois à titre exceptionnel-, l'article 33 la double pour la porter à douze mois -renouvellement compris- courant sur une même période de dix-huit mois consécutifs.

2. Les collaborateurs des groupes politiques

L'article 33 intègre au rang des contrats répondant à des besoins temporaires sur emplois temporaires auxquels il est consacré, le recrutement de collaborateurs de groupes politiques, tel que le permet le code général des collectivités territoriales dans certaines collectivités locales.

En effet, celui-ci prévoit l'affectation de collaborateurs aux groupes dans les communes de plus de 100.000 habitants (article L. 2121-28), dans les conseils généraux (article L. 3121-24), dans les conseils régionaux (article L. 4132-23) et dans les communautés urbaines de plus de 100.000 habitants (article L 5215-18).

Le régime des collaborateurs de groupes politiques

Le code général des collectivités territoriales prévoit l'affectation de collaborateurs aux groupes dans les communes de plus de 100.000 habitants (article L. 2121-28), dans les conseils généraux (article L. 3121-24), dans les conseils régionaux (article L. 4132-23) et dans les communautés urbaines de plus de 100.000 habitants (article L. 5215-18).

Dans les conditions fixées par l'assemblée délibérante et sur proposition des représentants de chaque groupe, l'exécutif de la collectivité -maire, président de conseil général ou régional, président du conseil communautaire- peut leur affecter une ou plusieurs personnes.

L'assemblée délibérante ouvre au budget de la collectivité, sur un chapitre spécialement créé à cet effet, les crédits nécessaires à ces dépenses, sans qu'ils puissent excéder 30 % du montant total des indemnités versées annuellement à ses membres.

L'élu responsable de chaque groupe d'élus décide des conditions et des modalités d'exécution du service confié à ses collaborateurs.

L'article 33 prévoit donc la faculté pour la collectivité de recruter des contractuels pour exercer ces fonctions en la classant au titre des contrats à durée déterminée sur des emplois non permanents.

· Une intégration cohérente, un reclassement nécessaire

Votre rapporteur approuve la mention des emplois de collaborateurs des groupes politiques au sein du régime des contrats locaux. Il complète utilement la loi du 26 janvier 1984 qui, dans son article 110, -rappelons-le- régit déjà les emplois de cabinet des autorités locales.

Il convient, cependant, de distinguer les contrats de collaborateurs de groupes politiques de ceux permettant d'assurer le fonctionnement normal des administrations locales ; ils ne sont pas de même nature : les premiers contribuent à l'exercice de la démocratie locale, les seconds à la continuité du service public.

C'est pourquoi, sur amendement de son rapporteur, la commission des lois a distingué les contrats de collaborateurs de groupes au sein d'un nouvel article de la loi de 1984.

Elle a adopté l'article 33 ainsi rédigé.

Article 34 (art. 3-1 à 3-5 [nouveaux] de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) - Recrutement de contractuels sur des emplois permanents

L'article 34 ventile dans trois nouveaux articles 3-1 à 3-3 le recrutement de contractuels sur des emplois permanents par exception à la règle de l'emploi titulaire, aujourd'hui regroupés au sein de l'article 3 de la loi du 26 janvier 1984, avec les contrats sur des emplois temporaires.

1. Des besoins temporaires sur des emplois permanents

L'article 3-1 est consacré au remplacement temporaire de fonctionnaires :

- autorisés à exercer leurs fonctions à temps partiel ;

- indisponibles en raison d'un congé légal, des obligations relatives au service national ou de leur participation à des activités de réserves.

La durée du contrat -par nature déterminée- est précisée expressément : dans la limite de la durée de l'absence de l'agent à remplacer, renouvellement compris.

Le nouvel article 3-1 introduit plusieurs novations par rapport au droit en vigueur :

- le remplacement prévu par cet article peut être également celui d'un contractuel et non pas seulement d'un fonctionnaire ;

- les fonctions du non-titulaire peuvent prendre effet avant le départ de l'agent qu'il est appelé à remplacer ;

- la liste des congés pris en compte est complétée et actualisée par l'insertion du congé annuel, de grave ou de longue maladie, de longue durée, pour adoption, de solidarité familiale.

Cette meilleure considération des cas d'absence temporaire d'un fonctionnaire répond aux difficultés rencontrées dans les petites collectivités territoriales comme le relevait notre collègue Eric Doligé dans son rapport sur la simplification des normes applicables aux collectivités territoriales (2011) : « Ces cas de figure sont trop limités et peuvent poser des difficultés dans les services à effectifs restreints où il est nécessaire d'assurer la continuité du service et remplacer de facto certains agents pendant leurs congés annuels ».

2. Vacance temporaire d'emploi

L'article 3-2 est consacré à la vacance temporaire d'emploi qui permet le recrutement d'un non-titulaire pour une durée d'un an maximum dans l'attente de celui d'un fonctionnaire.

C'est pourquoi, préalablement à la signature du contrat, comme le prévoit l'article 41 de la loi du 26 janvier 1984, l'autorité territoriale doit avoir informé le centre de gestion compétent de la vacance afin d'en assurer la publicité auprès des fonctionnaires.

Le projet de loi explicite, sur ce point, le texte en vigueur qui fait un renvoi général aux conditions dans lesquelles sont pourvus les postes vacants.

Il étend, par ailleurs, le prolongement déjà opéré par l'article 30 pour la fonction publique de l'Etat : dans la limite d'une durée totale de deux ans au cas où, à l'issue du terme général d'une année, aucun fonctionnaire n'a pu être recruté.

3. Des besoins permanents sur des emplois permanents

L'article 3-3 liste et fixe le régime des contrats conclus pour répondre à des besoins permanents en explicitant les conditions les encadrant aujourd'hui : ces emplois peuvent être occupés de manière permanente par des non-titulaires. Le nouveau texte a le mérite de la clarté !

Il reprend le cadre aujourd'hui fixé par l'article 3 de la loi du 26 janvier 1984. Les dérogations à la règle de l'emploi titulaire sont donc les suivantes :

absence de cadres d'emplois correspondants ;

besoins des services et nature des fonctions pour les emplois de catégorie A (sur ce point, le projet de loi conditionne le recours au contrat à l'impossibilité de recruter un fonctionnaire selon les conditions du statut général) ;

certains emplois liés à la taille de la collectivité.

· secrétaire de mairie des communes de moins de 1.000 habitants et secrétaire des groupements de communes dont la population moyenne des membres est inférieure à ce seuil ;

· emplois à temps non complet inférieur à un mi-temps33(*) des communes de moins de 1.000 habitants et groupements de communes à la population moyenne des membres inférieure à ce seuil ;

· emplois des communes de moins de 2.000 habitants et des groupements des communes de moins de 10.000 habitants dont la création ou la suppression dépend de la décision d'une autorité qui s'impose à la collectivité en matière de création, de changement de périmètre ou de suppression d'un service public.

La durée des CDD conclus dans ce cadre reste fixée à trois ans au plus, renouvelables dans la limite maximale de six ans.

La reconduction du contrat au-delà entraîne, comme c'est le cas aujourd'hui, sa « CDIsation ».

4. La sécurisation du parcours professionnel des contractuels

L'article 3-4 introduit plusieurs règles destinées à conforter la situation des non-titulaires et, ce faisant, il rappelle le primat de la règle de l'emploi titulaire.

a) Du contrat à la titularisation

Le premier alinéa du nouvel article 3-4 prévoit l'obligation, pour l'autorité territoriale, de nommer en qualité de fonctionnaire stagiaire le contractuel recruté pour pourvoir un emploi permanent, que le besoin soit temporaire ou permanent (cf. supra article 3-2 et 3-3) et, parallèlement, inscrit sur une liste d'aptitude d'accès à un cadre dont les missions englobent cet emploi.

Cette nomination doit intervenir au plus tard au terme du contrat.

b) Assouplissement de l'accession au CDI

L'article 3-4 facilite l'accès au CDI en élargissant les modalités de comptabilisation des services :

- d'une part, la conclusion ou le renouvellement d'un contrat pour pourvoir un besoin permanent sur un emploi permanent (cf. supra article 3-3) ne pourra l'être que pour une durée indéterminée dès lors que l'agent justifie de 6 ans de services publics effectifs sur des fonctions relevant de la même catégorie hiérarchique ;

- d'autre part, cette durée de 6 ans inclut l'ensemble des services accomplis auprès de la même collectivité quel que soit le fondement du contrat : emplois temporaires ou permanents, besoins temporaires ou permanents, tels que prévus par les articles 3, 3-1 à 3-3. Elle inclut également les services effectués par un agent mis à disposition de cette collectivité par le centre de gestion, comme le permet l'article 25 de la loi du 26 janvier 1984, qu'il s'agisse d'un emploi temporaire ou permanent.

Pour la comptabilisation des 6 ans, les services accomplis à temps non complet et à temps partiel sont assimilés à des services à temps complet.

Les interruptions de 3 mois au plus entre deux contrats sont sans effet sur la prise en compte des services.

Dès l'obtention de la condition d'ancienneté, avant même l'échéance du contrat en cours, les parties peuvent conclure d'un commun accord un nouveau contrat-CDI.

c) La portabilité du CDI

Une collectivité peut recruter directement en CDI un agent lié par un contrat analogue à une autre collectivité, à la condition que le recrutement soit destiné à occuper des fonctions relevant de la même catégorie hiérarchique.

Ce maintien du CDI est destiné « à favoriser la mobilité de ces agents et le développement pour eux de parcours sécurisés dans la fonction publique »34(*).

d) L'application immédiate des dispositions plus favorables

L'article 34 prévoit l'application des dispositions concernant la nomination en qualité de fonctionnaire stagiaire et le nouveau décompte de la condition de six ans pour accéder aux CDI aux contrats en cours pour répondre à des besoins permanents sur des emplois permanents :

- absence de cadre d'emploi ;

- nature des fonctions et besoins des services ;

- certains emplois dans des communes et groupements de communes déterminées par leur population (cf. supra).

· Conforter la place du concours

La réorganisation du régime des contrats conclus pour pourvoir à des emplois permanents, s'accompagne heureusement d'un double rappel de la règle de l'emploi titulaire :

- en conditionnant la signature du contrat au respect des obligations prévues en matière de vacances d'emploi, l'article 34 rappelle le droit commun de la gestion des emplois dans la fonction publique locale ;

- en tirant les conséquences de l'inscription sur une liste d'aptitude de concours du non-titulaire recruté sur un emploi temporaire par le changement de son statut au plus tard au terme de son contrat, le nouvel article 3-4 de la loi du 26 janvier 1984 participe de la même logique et contribue, du même coup, à atténuer les effets désastreux du phénomène des « reçus-collés ».

Dans le même esprit qu'à l'article 30 pour les contractuels de l'Etat, votre rapporteur a proposé d'assouplir les conditions d'accès au CDI pour les services discontinus en portant de trois à quatre mois la durée des interruptions permettant la CDIsation.

Complété de précisions et clarification rédactionnelles, la commission des lois a adopté l'article 34 ainsi rédigé.

Article 35 (art. 3-1 et 3-2 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; article L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales) - Coordinations

L'article 35 tire les conséquences de la réorganisation des dispositions régissant les différents contrats.

- L'article 3-1 de la loi du 26 janvier 1984 relatif au recrutement temporaire de contractuels dans les services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) devient l'article 3-6 de la même loi.

- Les références en son sein aux dispositions anciennement correspondantes de l'article 3 -désormais éclatées en trois articles- sont modifiées en conséquence.

- L'article 3-2 concernant le recours à des intérimaires devient l'article 3-7.

- Le 5° de l'article L. 2131-2 du CGCT excluant du champ de la transmission obligatoire au préfet les décisions de recrutement dans le cadre d'un besoin saisonnier et occasionnel est modifié pour tenir compte des modifications opérées par le présent chapitre.


· A l'initiative de son rapporteur, votre commission des lois a complété ce dernier point pour étendre ces modifications aux contrats analogues conclus, dans ce cadre, par les départements et les régions.

Elle a adopté l'article 35 ainsi rédigé.

Article 36 (art. 33 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) - Elargissement aux non-titulaires du champ du rapport de la collectivité au comité technique

L'article 36, destiné à « favoriser le dialogue social sur les conditions d'emploi des contractuels »35(*), élargit en conséquence le périmètre du rapport que l'autorité territoriale doit présenter au comité technique au moins tous les deux ans.

Rappelons que les comités techniques sont appelés à émettre un avis sur le fonctionnement et l'organisation des administrations auprès desquelles ils sont institués.

Ce rapport « indique les moyens budgétaires et en personnel dont dispose cette collectivité, cet établissement ou ce service. Il inclut le bilan des recrutements et des avancements, des actions de formation, des demandes de travail à temps partiel ainsi que des conditions dans lesquelles la collectivité ou l'établissement respecte ses obligations en matière de droit syndical ».

Il présenterait aussi désormais des données sur les cas et conditions de recrutement, d'emploi et d'accès à la formation des agents contractuels de la collectivité.

Le Gouvernement indique qu'une information similaire sera introduite, par voie réglementaire, pour les fonctions publiques d'Etat et hospitalière.

La saisine du comité technique sur la place et la gestion des contrats au sein des services complète logiquement son champ de compétence et renforcera son rôle.

La commission des lois a adopté l'article 36 sans modification.

Article 37 (art. 34 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) - Création d'emplois permanents occupés par des contractuels

Aux termes de l'article 34 de la loi du 26 janvier 1984, lorsque l'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement crée un emploi permanent destiné à être pourvu à titre permanent par un non-titulaire, sa délibération doit en indiquer le motif invoqué, la nature des fonctions, le niveau de recrutement et de rémunération.

Les emplois visés -déterminés par l'article 3- sont les suivants :

- emplois ne correspondant pas à un cadre d'emplois ;

- emplois de catégorie A justifiés par la nature des fonctions et des besoins des services ;

- certains emplois des communes et groupements de communes en raison de la taille de la collectivité.

L'article 37 se présente comme la traduction de la jurisprudence du Conseil d'Etat. Pour celui-ci, en effet, les dispositions de la loi de 1984 concernant le recrutement de non-titulaires sur des emplois de fonctionnaires, n'autorisent pas les collectivités « à créer des emplois permanents exclusivement réservés à des agents contractuels »36(*) même s'ils répondent à un besoin permanent.

Pour s'y conformer, le projet de loi propose de prévoir dans la délibération la faculté de pourvoir l'emploi créé par un contractuel. Ce faisant, l'article 37 reprend les termes utilisés par la Haute juridiction : « elles (les dispositions ci-dessus rappelées) ne leur interdisent pas de préciser que les emplois permanents qu'ils (les organes délibérants) créent sont susceptibles d'être occupés par de tels agents et de fixer les conditions de leur recrutement »37(*).

Reste que le juge administratif vérifie, dans ce cas, que le poste créé ne pouvait pas être occupé par un fonctionnaire. En l'espèce de 1996, il a considéré que « les fonctions afférentes à l'emploi (contractuel) de conseiller en gestion » -qu'il a développées- « pouvant être assurées par un agent du cadre d'emploi des attachés territoriaux, il n'est pas démontré que le recrutement d'un agent contractuel pour occuper ces fonctions soit justifié par leur nature ou par les nécessités du service ».

· L'article 37 assure une meilleure transparence du recours au contrat.

La commission des lois a adopté l'article 37 sans modification.

Article 38 (art. 41 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) - Champ de la publicité sur les emplois vacants

L'article 38 modifie le régime de nomination sur un emploi nouvellement créé ou vacant :

1 - il limite le champ de la publicité sur ces emplois à ceux qui peuvent être pourvus à la suite d'un appel à candidature ;

2 - il propose de mieux préciser les informations diffusées sur le poste ;

3 - il vise à privilégier la nomination des lauréats aux concours de la fonction publique territoriale.

1. L'exclusion des postes pourvus par avancement de grade de l'obligation de publicité

Aujourd'hui, l'article 41 de la loi du 26 janvier 1984 prévoit la communication au centre de gestion, à fins de publicité, des créations et vacances de postes. Cette information est obligatoire sous peine d'illégalité des nominations38(*).

Par ailleurs, le juge administratif exige le respect « d'un délai raisonnable entre la publicité effective de la création ou de la vacance « de l'emploi et le recrutement de l'agent. » Ce délai « doit tenir compte des caractéristiques de la période concernée », au regard notamment des congés, et permettre à l'autorité territoriale d'envisager les différents modes de recrutement « sauf dans le cas où elle établirait l'urgence pour les besoins du service »39(*).

Cependant, certaines nominations sont « fléchées » ; il s'agit des emplois pourvus exclusivement par voie d'avancement de grade.

C'est pourquoi, le projet de loi propose d'exclure ces emplois de la publicité organisée par le centre de gestion, à l'instar de notre collègue Eric Doligé, dans le cadre de sa mission sur la simplification des normes applicables aux collectivités territoriales40(*). Celui-ci souligne le sentiment d'incompréhension et d'injustice ressentis par les agents intéressés par le poste qui, en réalité, ne leur est pas ouvert.

2. Une meilleure information

L'article 38, selon ses auteurs, entend « favoriser la rencontre entre l'offre et la demande d'emplois (...) et (à) limiter ainsi le phénomène des « reçus collés » »41(*).

En conséquence, il approfondit l'information sur les emplois vacants, qui devra préciser le motif de la vacance et comporter une description du poste à pourvoir.

3. Un ordonnancement rédactionnel

Dans le même souci d'ouvrir un emploi aux lauréats des concours, l'article 38 reclasse les différents modes de recrutement statutaire susceptibles de pourvoir l'emploi créé ou vacant. Rappelons-les dans l'ordre du texte :

- mutation, détachement, intégration directe ;

- promotion interne et avancement de grade ;

- candidat inscrit sur une liste d'aptitude de concours.

Précisons que cette classification est indifférente -sauf le cas de l'avancement de grade-, l'autorité territoriale choisissant le candidat qui lui paraît le plus approprié. D'où l'apparition de lauréats « reçus collés » qui, bien qu'ayant été déclarés aptes à occuper un emploi auquel destine leur concours, tardent à être nommés sur un poste.

Afin de favoriser leur situation, le projet de loi modifie l'énumération des modes de recrutement en inscrivant à leur tête les inscrits des listes d'aptitude (suivis des mutations, détachement, intégration directe, promotion interne et avancement de grade).

Convenons, cependant, que si le Gouvernement entend ainsi afficher « la priorité donnée à la nomination des candidats inscrits sur les listes d'aptitude des concours »42(*), il ne lie aucunement l'autorité territoriale dans son choix.

Cette réorganisation peut avoir des vertus pédagogiques.

· En renforçant l'information sur les postes ouverts, l'article 38 devrait faciliter la nomination de fonctionnaires pour pourvoir les vacances d'emplois et, par voie de conséquence, limiter le nombre de « reçus-collés ».

La commission des lois a adopté l'article 38 sans modification.

Article 38 bis (nouveau) (art. 136 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) - Commission consultative paritaire pour les contractuels

Cet article a été adopté à l'initiative de notre collègue Hugues Portelli pour renforcer les garanties accordées aux non-titulaires et tenir compte de l'assouplissement de l'accès au CDI. Il prévoit l'institution d'organismes consultatifs pour les contractuels sur le modèle des commissions administratives paritaires (CAP) compétentes pour traiter des décisions individuelles concernant les fonctionnaires.

De tels organismes existent déjà pour les agents non titulaires de l'Etat (cf. article 1-2 du décret n° 86-83 du 17 janvier 1986).

Ces commissions consultatives seraient créées par catégories auprès des collectivités, des établissements ou des centres de gestion pour les collectivités affiliées. Mais celles d'entre ces dernières qui le sont à titre facultatif pourraient décider d'en assurer elles-mêmes le fonctionnement comme le prévoit déjà l'article 28 de la loi du 26 janvier 1984 pour les commissions administratives paritaires de fonctionnaires43(*).

Le champ de compétences des commissions porterait sur les questions individuelles, décisions de mutation, de sanction et de licenciement des non-titulaires.


· Votre rapporteur approuve l'opportunité d'une telle mesure. Elle rappelle que les contractuels représentent un cinquième des effectifs de la fonction publique territoriale (355.001 agents au 31 décembre 2009, soit 19,65%) et contribuent donc significativement au fonctionnement des services publics.

La commission des lois a adopté l'article 38 bis (nouveau) ainsi rédigé.

CHAPITRE III - DISPOSITIONS RELATIVES AUX AGENTS CONTRACTUELS DES ÉTABLISSEMENTS MENTIONNÉS À L'ARTICLE 2 DE LA LOI N° 86-33 DU 9 JANVIER 1986 PORTANT DISPOSITIONS STATUTAIRES RELATIVES À LA FONCTION PUBLIQUE HOSPITALIÈRE

Les articles 39 et 40 opèrent des ajustements dans le régime des contractuels hospitaliers.

Article 39 (art. 9 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986) - Assouplissement des modalités de CDIsation

L'article 39 étend aux contractuels de la fonction publique hospitalière recrutés sur des emplois permanents pour des besoins similaires les assouplissements, retenus pour les agents de l'Etat et des collectivités locales d'une part, sur la durée maximale de ces recrutements en CDD et, d'autre part, pour la transformation du CDD en CDI.

a) Limites du CDD

Il s'agit des contrats conclus sur des emplois permanents lorsque la nature des fonctions ou les besoins des services les justifient, notamment -précise l'article 9 de la loi du 9 janvier 1986- en l'absence de corps correspondant ou pour des fonctions nouvellement prises en charge par l'administration ou nécessitant des connaissances techniques hautement spécialisées.

Il convient d'y ajouter les emplois à temps non complet d'une durée inférieure au mi-temps.

Rappelons que le statut de la fonction publique hospitalière permet dans ce cas de recruter en CDI.

En revanche, si l'autorité d'emploi fait le choix d'un CDD, celui-ci doit être conclu pour une durée maximale de trois ans renouvelables.

Si le texte en vigueur limite à six ans la durée des contrats successifs, le projet de loi se contente de fixer une durée maximale de six ans aux renouvellements.

b) Facilitation de la transformation du CDD en CDI

Le calcul de la condition de six ans requise pour prétendre à la transformation en CDI d'un CDD renouvelé ou d'un nouveau contrat de travail d'un agent qui justifie de six ans de services publics effectifs, est assoupli :

1. La durée de six ans inclut l'ensemble des emplois occupés sous contrat quel qu'en soit le motif -qu'il s'agisse des emplois permanents pourvus sur le fondement de l'article 9 de la loi du 9 janvier 1986, du remplacement momentané d'un fonctionnaire, d'une vacance temporaire d'emploi ou d'un besoin temporaire prévu par son article 9-1.

2. Les services publics effectifs doivent avoir été accomplis dans des fonctions relevant de la même catégorie hiérarchique, quelle que soit la condition d'emploi.

3. La condition de services doit avoir été remplie dans sa totalité auprès du même établissement.

4. Le calcul de l'ancienneté requise est assoupli :

- les services accomplis à temps incomplet et à temps partiel sont assimilés à du temps complet ;

- les interruptions de trois mois au plus entre deux contrats sont indifférentes à la comptabilisation des services correspondants.

5. Le bénéfice des six ans étant l'élément déclencheur de la CDIsation du contrat, s'il est acquis avant l'échéance du contrat en cours, la transformation du CDD en CDI intervient à la même date. Son titulaire en est averti par une proposition d'avenant le confirmant qui lui est adressée par son autorité d'emploi.

Ce dispositif plus favorable est applicable aux contrats en cours à la date de publication de la loi.

· Il devrait améliorer les conditions d'emplois des agents hospitaliers : ceux-ci bénéficieront, par l'effet de l'article 39, de garanties analogues à celles retenues dans les deux autres versants (cf supra art. 30 et 34) même si la notion d'employeur est en l'espèce nécessairement plus étroite que pour l'Etat.

La commission des lois a, sur la proposition de son rapporteur, modifié l'article 39 de manière analogue au texte retenu aux articles 30 pour l'Etat et 34 pour la territoriale : elle a donc porté de trois à quatre mois la durée des interruptions entre deux contrats, qui autorise la prise en compte de services discontinus dans le calcul de la condition de service de six ans.

Elle a adopté l'article 39 ainsi rédigé.

Article 40 (art. 9-1 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986) - Harmonisation des conditions du recours à des contractuels pour des besoins temporaires

L'article 40 harmonise le régime des recrutements de non-titulaires dans les établissements hospitaliers, sociaux et médico-sociaux pour des besoins temporaires sur celui déjà retenu dans les deux autres versants de la fonction publique :

1. il liste les congés pour lesquels un établissement peut recruter un contractuel pour remplacer un fonctionnaire momentanément absent, en les alignant sur ceux prévus par les statuts d'Etat et territorial.

Les contrats conclus à cette fin sont renouvelables dans la limite de la durée de l'absence de l'agent titulaire ;

2. pour assurer la continuité de service, peut être conclu un contrat destiné à pallier une vacance temporaire d'absence dans l'attente de recrutement d'un fonctionnaire. Sa durée est d'un an au plus et peut être prolongée dans la limite d'une durée totale de deux ans si la procédure de recrutement d'un fonctionnaire n'a pu aboutir au terme de la durée initiale du contrat.

Le projet de loi, comme pour les deux autres statuts, explicite clairement l'objectif du recours, en l'espèce, à un contractuel : l'accomplissement de la procédure de recrutement d'un fonctionnaire et, le cas échéant, les difficultés pour y parvenir.

C'est pourquoi il exige le respect des formalités prévues en ce cas par l'article 36 de la loi du 9 janvier 1986 : l'autorité de nomination doit assurer la publicité des emplois vacants ou dont la vacance a été prévue et en informer l'autorité administrative compétente de l'Etat -le directeur général de l'agence régionale de santé.

3. Il peut aussi être fait appel au contrat pour faire face à un accroissement temporaire d'activités -selon la précision terminologique retenue par le projet de loi- lorsque les fonctionnaires ne peuvent l'assurer.

La durée maximale de ce contrat est calée sur celle retenue dans les fonctions publiques d'Etat et territoriale (par décret pour l'Etat mais alignée sur l'article 33 -alinéa 3- concernant les collectivités locales) : douze mois sur une période de dix-huit mois consécutifs.


· L'article 40 conclut la redéfinition du régime des contrats dans les trois versants en réaffirmant, cette fois dans l'hospitalière, le primat de l'emploi titulaire.

Ce faisant, il conforte l'unicité du statut de la fonction publique.

La commission des lois a adopté l'article 40 sans modification.

TITRE III - DISPOSITIONS RELATIVES À LA LUTTE CONTRE LES DISCRIMINATIONS ET PORTANT DIVERSES DISPOSITIONS RELATIVESÀ LA FONCTION PUBLIQUE

CHAPITRE PREMIER - DISPOSITIONS RELATIVES À L'ÉGALITÉ PROFESSIONNELLE ENTRE LES HOMMES ET LES FEMMES ET À LA LUTTE CONTRE LES DISCRIMINATIONS

Article 41 (art. 6 bis de la loi du 13 juillet 1983) - Communication au Conseil commun de la fonction publique d'un rapport sur les mesures favorisant l'égalité salariale entre les hommes et les femmes

Cet article vise à compléter l'article 6 bis de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires pour prévoir la communication au Conseil commun de la fonction publique d'un rapport sur les mesures mises en oeuvre pour assurer l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes.

La commission des lois a adopté l'article 41 sans modification.

Article 42 (art. 9 ter de la loi du 13 juillet 1983) - Remise du rapport annuel du Comité national du FIPHP au Conseil commun de la fonction publique

Cet article vise à compléter l'article 9 ter de la loi du 13 juillet 1983 précitée pour prévoir la communication au Conseil commun de la fonction publique du rapport annuel établi par le comité national du fonds pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP). Ce comité national, composé de représentants des employeurs, des personnels et des personnes handicapées, définit notamment les orientations concernant l'utilisation des crédits du fonds par des comités locaux. L'article L. 323-8-6-1 du code du travail prévoit que le rapport susmentionné est soumis aux conseils supérieur de la fonction publique de l'État, de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière, ainsi qu'au Conseil national consultatif des personnes handicapées.

Le FIPHFP étant commun aux trois versants de la fonction publique, l'article 42 du présent projet de loi vise à ce que le rapport annuel du fonds soit également soumis au Conseil commun de la fonction publique qu'a créé la loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social et comportant diverses dispositions relatives à la fonction publique.

La commission des lois a adopté l'article 42 sans modification.

CHAPITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES AU RECRUTEMENT ET À LA MOBILITÉ

Article 43 (art. 13 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983) - Assouplissement des modalités de comparabilité entre corps et cadres d'emplois pour l'accès par la voie du détachement ou de l'intégration

Cet article entend clarifier et élargir les conditions d'application de l'article 13 bis de la loi du 13 juillet 1983 qui constitue le socle du principe de mobilité à l'intérieur et entre les trois versants de la fonction publique -Etat, territoriale et hospitalière-.

Introduit dans le statut général par la loi n° 2005-843 du 26 juillet 2005 pour proclamer l'accessibilité par la voie du détachement de tous les corps et cadres d'emplois, l'article 13 bis a été modifié par la loi du 3 août 2009 : afin d'élargir le champ du détachement, celle-ci a supprimé le verrou des statuts particuliers lesquels en fixaient jusqu'alors les conditions d'accès. Désormais, le principe de mobilité s'applique nonobstant toute disposition contraire des statuts particuliers.

· Le mécanisme en vigueur

Le détachement ou l'intégration directe s'effectue entre corps et cadres d'emplois appartenant à la même catégorie et de niveau comparable : cette dernière condition est appréciée au regard des conditions de recrutement ou de la nature des missions.

· Les assouplissements proposés

L'article 43 modifie l'article 13 bis de la loi de 1983 sur plusieurs points afin de remédier à diverses difficultés identifiées :

1. afin de permettre un détachement entre corps et cadres d'emplois relevant de filières métiers différentes (administrative, technique, médico-sociale...), l'article 43 substitue à l'homologie de nature entre missions des corps et cadres d'accueil et d'origine, celle du niveau hiérarchique ;

2. les missions qu'il s'agit de comparer sont celles prévues par les statuts particuliers.

Cette précision expressément prévue par l'article 43 vise à lever toute incertitude sur les missions à prendre en compte et à écarter en conséquence les « missions exercées à titre individuel par un agent sur un dernier poste de travail »44(*) ;

3. si les dispositions des statuts particuliers restreignant le champ de la mobilité sont inopérantes depuis 2009, en revanche, l'article 43 maintient l'application des modalités plus favorables qu'ils peuvent prévoir en la matière.

En écartant les statuts particuliers, la loi du 3 août 2009 qui, pourtant, ne visait, à cette fin, qu'à élargir les possibilités de détachement, a, du même coup, abouti à en fermer « dans des corps jusqu'alors ouverts aux membres de corps de niveau comparable », comme le relève l'étude d'impact : celle-ci mentionne, à l'appui, les corps enseignants des premier et second degrés et ceux des attachés d'administration ;

4. l'article 43 prévoit un nouveau cas de détachement : entre corps ou cadres d'emplois de niveaux différents lorsqu'un recrutement par concours est prévu dans un grade d'avancement du corps d'origine ; mais le grade de l'agent doit alors être de niveau comparable à celui du corps d'accueil.

La disposition proposée est destinée à faciliter les mobilités dans les corps et cadres dont plusieurs grades sont accessibles par recrutement. L'exposé des motifs cite à l'appui le cadre des ingénieurs territoriaux et les corps de catégorie B relevant du nouvel espace statutaire (NES).

· Votre rapporteur approuve les modifications proposées qui devraient faciliter les projets professionnels des fonctionnaires. La mobilité est un facteur d'enrichissement tout à la fois pour l'agent qui diversifie ainsi ses compétences et ses « métiers » et pour l'administration d'accueil qui va tirer profit de l'expérience acquise dans un autre corps ou cadre d'emplois.

Sous réserve d'un amendement rédactionnel, la commission des lois, sur sa proposition, a adopté l'article 43 ainsi rédigé.

Article 44 (art. 13 ter de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1984) - Extension des droits à détachement et à intégration aux agents de la DGSE

L'objectif assigné à l'article 44 est « d'étendre les dispositions relatives à la mobilité dans les corps et cadres d'emplois civils et les corps militaires aux fonctionnaires de la DGSE »45(*).

En conséquence, il rend applicable à ces agents l'article 13 bis de la loi du 17 juillet 1983 : il ouvre ainsi l'accès aux corps et cadres d'emplois de la fonction publique civile par la voie du détachement suivi éventuellement de l'intégration ou par celle de l'intégration directe.

Il convient de souligner que cet alignement s'inscrit dans un mouvement de normalisation du décret statutaire de la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE)46(*) afin de permettre à ses agents une carrière plus diversifiée d'une part, et de pouvoir attirer dans le service les compétences nécessaires d'autre part.

L'effectif en poste à la direction générale est d'environ 4.500 agents dont les deux tiers relevant de la fonction publique civile.

· Clarifier le cadre statutaire de la DGSE

Votre rapporteur est favorable à l'extension du droit commun de la mobilité aux fonctionnaires des différents corps de la DGSE.

Elle observe aussi que l'alignement aujourd'hui proposé offre l'opportunité de clarifier le cadre législatif d'emploi de ces agents.

Pour le gouvernement, ces personnels ne sont pas régis par le statut général de la fonction publique applicable aux trois versants (c'est-à-dire la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires)47(*). Cette analyse a été confirmée par le Conseil d'État dans un avis rendu le 11 mai 2010.

Votre rapporteur comprend le motif de cette situation dérogatoire du droit commun ; ces fonctionnaires assument des fonctions spécifiques au service de l'Etat qui conduisent à les soumettre à des règles adaptées à la nature particulière de leur travail.

Cependant, un raisonnement, en droit strict, permet de relever une ambigüité dans l'interprétation donnée à l'article 2 de la loi du 3 février 1953 : celui-ci soustrait les personnels concernés de l'application de la loi n° 46-2294 du 19 octobre 1946 qui constituait à l'époque le statut de la fonction publique.

Elle fut ensuite remplacée par l'ordonnance n° 59-244 du 4 février 1959 relative au statut général des fonctionnaires, laquelle a été abrogée par l'article 93 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 qui constitue, aujourd'hui, le statut de la fonction publique de l'Etat.

Or, la loi du 13 juillet 1983, précédant de peu la mise en place des deux autres statuts régissant, respectivement, les fonctionnaires des collectivités locales et des établissements de santé, fixe les règles applicables à l'ensemble des fonctionnaires civils. Seuls en sont exclus expressément, aux termes de son article 2, les fonctionnaires des assemblées parlementaires et les magistrats judiciaires.

Il importe donc de clarifier la situation statutaire des agents de la DGSE, d'accorder le droit avec la pratique, en actualisant la loi de 1953 pour les soustraire aux dispositions des deux lois du 13 juillet 1983 et du 11 janvier 1984.

Après avoir retenu l'amendement de son rapporteur, la commission des lois a adopté l'article 44 ainsi rédigé.

Article 45 (art. 14 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983) - Bénéfice de l'avancement et de la promotion dans le corps ou cadre d'emplois de détachement

L'article 45 entend « éviter une inégalité de traitement qui constitue un frein à la mobilité »48(*). Son objet est d'écarter les règles discriminantes de certains statuts particuliers qui réservent le bénéfice de la promotion interne aux seuls membres du corps ou du cadre d'emplois qu'ils régissent. Les personnels détachés en sont de ce fait écartés.

Pour y remédier, la rédaction proposée pour compléter l'article 14 de la loi du 13 juillet 1983, aligne les obligations et droits -notamment à l'avancement et à la promotion- des agents détachés sur ceux des membres du corps ou cadres d'emplois d'accueil, nonobstant toute disposition contraire des statuts particuliers.

S'il doit assumer l'ensemble des missions dévolues à son corps ou cadre d'accueil, le détaché ne pourra pas être écarté par principe -aux termes de l'article 45- de l'avancement de grade ou de promotion dans un corps ou cadre de niveau supérieur, ouvert aux membres de son corps ou cadre de détachement.

En généralisant pour tous les détachés les droits à l'avancement et à la promotion, l'article 45 constitue une mesure d'équité de nature à encourager la mobilité.

La commission des lois a adopté l'article 45 sans modification.

Article 46 (art. L. 4132-13 et L. 4132-14 [nouveau] du code de la défense) - Assouplissement des conditions d'accès aux corps militaires

L'article 46 s'inscrit dans le mouvement ouvert par l'article 43 pour lutter contre les obstacles entravant encore, après la loi du 3 août 2009, la mobilité : il étend, en conséquence, aux corps militaires les clarifications opérées par l'article 43 pour la fonction publique civile.

1. Préciser la comparabilité des corps

Rappelons que la loi du 3 août 2009 a introduit dans le statut général des militaires la clarification déjà opérée dans la fonction publique civile pour apprécier la comparabilité des corps et cadres d'emplois.

Le détachement s'effectuerait entre corps et cadres comparables, non plus au regard notamment de la nature des missions mais du niveau de celles-ci telles que prévues par les statuts particuliers.

2. Ouvrir la fonction publique militaire aux agents de la DGSE

L'article 46 complète le code de la défense pour prévoir expressément l'ouverture des corps militaires aux fonctionnaires de la DGSE par la voie du détachement suivi le cas échéant d'une intégration.

Cette disposition est fondée, précise l'exposé des motifs du projet de loi, « dès lors que ces agents ne sont pas régis par le titre premier du statut général de la fonction publique ».

· L'article 46 parachève le rapprochement opéré en 2009 entre fonctions publiques civile et militaire.

En l'étendant aux fonctionnaires de la DGSE, il aligne les droits à la mobilité de ceux-ci sur ceux déjà acquis pour les autres personnels civils de l'Etat.

La commission des lois a adopté l'article 46 sans modification.

Article 47 (art. 64 ter [nouveau] de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984) - Garantie du plafond indemnitaire le plus élevé pour les agents de la DGSE en cas de restructuration

L'article 47 étend aux fonctionnaires de la DGSE le bénéfice de la garantie du plafond indemnitaire le plus élevé au cas de changement d'emploi à la suite d'une restructuration de l'administration. Ce principe a été introduit dans le statut de la fonction publique d'Etat en 2009.

L'article 64 bis de la loi du 11 janvier 1984 prévoit que le fonctionnaire de l'Etat contraint par son administration d'occuper un nouvel emploi au sein de l'une des trois fonctions publiques, dans le cadre d'une restructuration d'une administration de l'Etat ou de l'un de ses établissements publics administratifs, a le droit de conserver, à titre personnel, le plafond indemnitaire le plus élevé entre son emploi d'origine et son nouvel emploi.

En conséquence, l'administration d'accueil doit verser à l'intéressé, le cas échéant, une indemnité d'accompagnement à la mobilité dont le montant correspond à la différence entre le montant indemnitaire effectivement perçu dans l'emploi d'origine et le plafond indemnitaire applicable à l'emploi d'accueil.

Cette protection bénéficierait, par l'effet de l'article 47, aux fonctionnaires de la DGSE.

Rendue nécessaire par le cadre statutaire spécifique des fonctionnaires de la DGSE, cette disposition particulière constitue une mesure d'équité.

La commission des lois a adopté l'article 47 sans modification.

Article 48 (art. 44 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) - Extension des cas de suspension de la période d'inscription sur une liste d'aptitude

L'article 48 propose de supprimer une rigidité résultant de la rédaction actuelle de l'article 44 de la loi du 26 janvier 1984 concernant les listes d'aptitude.

Chaque concours organisé dans la fonction publique territoriale donne lieu à l'établissement d'une liste d'aptitude classant par ordre alphabétique les candidats déclarés aptes par le jury.

L'inscription ne vaut pas recrutement.

Le régime des listes d'aptitude des concours de la fonction publique territoriale tient compte du principe d'autonomie des collectivités territoriales qui doivent pouvoir librement choisir leurs collaborateurs.

La validité de la liste d'aptitude permettant la nomination dans un des emplois auxquels le concours correspondant donne accès, est fixée à trois ans ou jusqu'au dernier concours s'il est intervenu au-delà de ce délai. A son issue, le candidat admis mais non encore recruté perd le bénéfice de la réussite à ce concours.

Notons que le lauréat, pour bénéficier de ce droit les deuxième et troisième années, doit avoir fait connaître son intention d'être maintenu sur la liste au terme de chaque année.

· Les tempéraments au délai de validité

Cependant, le législateur a prévu qu'un certain nombre de circonstances étaient de nature à suspendre le décompte du délai :

- dès 1987, les obligations du service national, d'une part, et le congé parental ou de maternité d'autre part, ont constitué les premiers motifs de suspension (cf. art. 24 de la loi n° 87-529 du 13 juillet 1987) ;

- puis 20 ans plus tard, le législateur les a élargis aux congés d'adoption, de présence parentale et d'accompagnement d'une personne en fin de vie ainsi qu'au congé de longue durée prévu par le statut de la fonction publique territoriale (cf. art. 34 de la loi n° 2007-209 du 19 février 2007).

· L'assouplissement proposé par l'article 48

Le projet de loi propose de ne pas seulement tenir compte du congé de longue durée de la loi du 26 janvier 1984 mais aussi du congé similaire bénéficiant aux fonctionnaires d'Etat et hospitaliers en vertu de leurs statuts respectifs (cf. lois des 11 janvier 1984 et 9 janvier 1986).

Le congé de longue durée

Il intervient en cas de tuberculose, maladie mentale, affection cancéreuse, poliomyélite ou déficit immunitaire grave et acquis.

Sa durée est de trois ans à plein traitement et de deux ans à demi-traitement.

Mais si la maladie y ouvrant droit, a été contractée dans l'exercice des fonctions, ses deux périodes sont respectivement portées à cinq et trois ans.

Le congé de longue durée ne peut être attribué qu'à l'issue de la période rémunérée à plein traitement d'un congé de longue maladie (un an), sauf si le fonctionnaire ne peut être placé dans cette dernière position.

La modification proposée par l'article 48 permettrait aux lauréats issus des deux autres fonctions publiques -Etat et territoriale- de bénéficier de la suspension du délai de validité de la liste d'aptitude pour la période durant laquelle ils sont en congé de longue durée.

· Respecter l'unité de la fonction publique

L'article 48 assure un traitement similaire de la situation des lauréats, quelle que soit leur fonction publique d'origine. Ce faisant, il tire les conséquences du périmètre du statut général qu'il conforte dans le même temps.

La commission des lois a retenu un amendement rédactionnel proposé par son rapporteur puis elle a adopté l'article 48 ainsi rédigé.

Article 49 (art. 45 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, art. 52, 55 et 57 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986) - Clarifications concernant le détachement

L'article 49 procède à diverses clarifications dans les lois statutaires de la fonction publique de l'Etat et hospitalière.

1. Adaptation à la refonte du code du travail

Il est procédé en premier lieu aux coordinations résultant de la recodification du code du travail par l'ordonnance n° 2007-329 du 12 mars 2007.

Dans les articles 45 de la loi du 11 janvier 1984 et 52 de la loi du 9 janvier 1986 relatifs au régime du détachement, les nouvelles références aux articles visés du code sont substituées aux anciennes.

2. Clarification de la règle « du plus favorable » en matière de promotion acquise au cours du détachement

L'article 49 modifie, par ailleurs, les statuts des fonctions publiques d'Etat et hospitalière pour mieux permettre l'application de la règle « du plus favorable » en matière de reconnaissance mutuelle des promotions obtenues au cours d'un détachement.

Il peut être utile de préciser que le fonctionnaire détaché conserve, dans son corps d'origine, son droit à l'avancement. Cependant, certains statuts particuliers lui permettent également d'avancer dans son corps d'accueil. Cette règle -rappelons-le- est généralisée par l'effet de l'article 45 du présent projet de loi.

· Prise en compte de la double carrière

Le législateur est déjà intervenu, en 200949(*), pour prévoir la prise en compte, dans le corps ou cadre d'emplois d'origine, des avancements d'échelon et de grade acquis dans le corps ou cadre de détachement et réciproquement, s'ils sont plus favorables50(*).

Le reclassement intervient au moment de la réintégration dans le corps ou cadre d'emplois d'origine, de l'intégration dans celui du détachement ou du renouvellement de celui-ci.

Jusqu'alors, ces avancements de grade et d'échelon n'étaient pris en compte que dans le corps ou cadre d'emplois concerné.

· Le prolongement opéré par le projet de loi

L'article 49 applique la règle de reconnaissance mutuelle des promotions aux fonctionnaires d'Etat et hospitaliers détachés dans la fonction publique territoriale qui ont réussi un examen professionnel ou ont été inscrits sur une liste d'aptitude sans avoir été nommés sur un emploi correspondant au nouveau grade.

Le projet de loi propose de leur accorder le bénéfice de l'avancement de grade auquel ils peuvent prétendre par suite de leur réussite à un concours interne ou à un examen professionnel ainsi que de leur inscription sur un tableau d'avancement au titre de la promotion au choix, soit lors de leur réintégration dans leur administration ou établissement public d'origine, soit lors de leur intégration dans le corps ou cadre de détachement.

· L'article 49 adoucit pour les fonctionnaires d'Etat et hospitaliers les conséquences du principe de libre administration des collectivités territoriales. Il est conforme aux règles propres à leurs statuts respectifs.

Sur amendement de son rapporteur, la commission des lois a pris en compte dans le statut des fonctionnaires territoriaux la refonte du code du travail et procédé, en conséquence, aux modifications de référence en découlant.

Elle a adopté l'article 49 ainsi rédigé.

Article 50 (art. 42 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, art. 61-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et art. 49 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986) - Mises à disposition de collectivités étrangères

L'article 50 propose d'élargir, dans chacun des trois versants, le champ des mises à disposition aux collectivités ou organismes publics relevant d'un Etat étranger.

1) Le cadre actuel

La loi de modernisation du 2 février 2007 a introduit dans les trois lois statutaires la mise à disposition d'un Etat étranger. Elle a, cependant, conditionné cette position au maintien d'un lien fonctionnel du fonctionnaire concerné avec son administration d'origine par le biais des missions assurées dans le cadre de sa mise à disposition.

Le rapporteur, notre collègue Hugues Portelli, soulignait que cette nouvelle possibilité de mobilité constituait « moins une novation que la consécration de pratiques anciennes ». Il notait, en effet, qu' « en 2004, l'inspection générale des finances a ainsi recensé 9 mises à disposition auprès d'Etats étrangers »51(*).

2) Le prolongement opéré par le projet de loi

L'article 50 propose de prendre en compte la nature fédérale de certains Etats étrangers pour permettre la mise à disposition de fonctionnaires auprès des entités fédérées assurant des missions qui, en France, relèvent de l'Etat.

Le régime en vigueur ne le permet pas, en effet, puisqu'il n'autorise la mise à disposition qu'auprès du seul Etat étranger.

Pour y remédier, le projet de loi ouvre dans les trois versants de la fonction publique la possibilité d'être mis à disposition auprès de l'administration d'une collectivité publique ou d'un organisme public relevant de cet Etat (étranger). La condition du maintien d'un lien fonctionnel avec l'administration d'origine est naturellement appliquée à ce nouveau cas de mobilité.

· Un élargissement louable inabouti

Votre rapporteur adhère à l'intention affichée par l'article 50 : sans modifier le principe de fond, il constitue la prise en compte de la diversité institutionnelle des Etats qui ne doit pas entraver l'évolution des parcours professionnels.

Cependant, la rédaction retenue ne lui apparaît pas correspondre à l'objectif poursuivi, les entités fédérées ne relevant pas de l'Etat fédéral. Leur mention expresse lui semble plus pertinente.

La commission des lois a adopté son amendement et l'article 50 ainsi rédigé.

Article 51 (art. 41 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, art. 61 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1684 et art. 48 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986) - Clarification des règles applicables aux fonctionnaires mis à disposition d'organismes soumis au droit du travail

Cet article propose de clarifier le régime applicable au fonctionnaire mis à disposition dans son organisme d'accueil.

A cette fin, il complète les dispositions régissant cette situation dans chacune des trois lois statutaires en soumettant expressément l'intéressé aux règles d'organisation et de fonctionnement du service dans lequel il sert.

Rappelons que la mise à disposition est notamment possible auprès des organismes -publics ou privés- contribuant à la mise en oeuvre d'une politique de l'Etat, des collectivités territoriales ou de leurs établissements publics administratifs, pour l'exercice des seules missions de service public confiées à ces organismes (cf. article 42-4° de la loi du 11 janvier 1984, 61-1 de la loi du 26 janvier 1984 et art. 49 de la loi du 9 janvier 1986).

Cependant, au regard de la situation statutaire du fonctionnaire, l'article 51 exclut l'application au mis à disposition52(*) des articles du code du travail concernant la suspension, la rupture anticipée du contrat de travail à durée déterminée et le versement de l'indemnité du licenciement aux agents recrutés par CDI.

Il en est de même de toute disposition législative ou réglementaire ainsi que de toute clause conventionnelle prévoyant le versement d'indemnités de licenciement ou de fin de carrière.

La clarification proposée est une disposition de cohérence avec les principes statutaires.

Aussi la commission des lois a adopté l'article 51 sans modification.

Article 52 (art. 63 bis de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, art. 68-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et art. 58-1 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986) - Intégration directe - Coordination

L'article 51 tire les conséquences, dans chacun des trois versants, de l'assouplissement opéré par l'article 43, dans le statut général, pour apprécier la comparabilité entre corps et cadres d'emplois permettant l'accès par la voie du détachement ou de l'intégration : à la notion de « nature des missions » a été substituée celle de « niveau des missions prévues par les statuts particuliers ».

Votre rapporteur observe que l'harmonisation opérée par l'article 52 n'a pas été conduite à son terme.

A l'initiative de son rapporteur, la commission des lois l'a parachevée en introduisant par amendement la référence aux missions prévues par les statuts particuliers tels que retenue à l'article 43.

Elle a adopté l'article 52 ainsi rédigé.

Article 52 bis (nouveau) - Date d'effet du reclassement des personnels du corps des permanenciers auxiliaires de régulation médicale

Cet article concrétise un engagement du Gouvernement. Il prévoit, sur la proposition de celui-ci, le classement rétroactif en catégorie B des personnels du corps des permanenciers auxiliaires de régulation médicale auparavant classés en catégorie C.

Par le protocole d'accord du 2 février 2010 relatif à l'intégration dans la catégorie A de la fonction publique hospitalière des infirmiers et des professions paramédicales aux diplômes reconnus dans le LMD, et à l'intégration des corps de catégorie B de la fonction publique hospitalière dans le nouvel espace statutaire de la catégorie B, le Gouvernement s'est en effet engagé à ce que le corps des permanenciers auxiliaires de régulation médicale soit mis en voie d'extinction et que le recrutement des agents exerçant ces fonctions se fasse désormais en catégorie B. Le protocole a prévu que le classement de ces personnels dans la catégorie B et leur revalorisation salariale intervienne dès juin 2011.

Ces agents ont accédé à la catégorie B par l'effet d'un décret du 14 juin 2011. Celui-ci a organisé, par son article 20, l'intégration des agents titulaires et non-titulaires exerçant les fonctions de permanenciers auxiliaires de régulation médicale, par la voie de concours, examens professionnels ou de liste d'aptitude.

Le Gouvernement a indiqué à votre rapporteur que les délais nécessaires à l'organisation de ces recrutements n'ont pas permis d'honorer son engagement d'une intégration en catégorie B dès juin 2011. En outre, ces voies d'accès au corps étant déconcentrées au niveau de chaque établissement, la date d'intégration varie d'un établissement à l'autre. L'opération a finalement été achevée en décembre dernier.

L'article 52 bis propose de dater leur classement en catégorie B à la date d'entrée en vigueur du décret, soit le 16 juin 2011. Du même fait, il harmonise, pour les agents concernés, la date d'effet de l'opération -différente dans les faits.

Jugeant cette mesure favorable aux personnels intéressés, la commission des lois a adopté l'article 52 bis (nouveau) ainsi rédigé.

Article 52 ter (nouveau) (art. 29-5 de la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990) - Prolongation de la période d'intégration des fonctionnaires de La Poste dans un corps ou cadre d'emplois

Créé par la loi du 2 février 2007 à l'initiative de notre collègue Pierre Hérisson, l'article 29-5 de la loi du 2 juillet 1990 relative à l'organisation du service public de La Poste et à France Télécom, prévoit la faculté temporaire pour les fonctionnaires de La Poste d'intégrer un des corps ou cadres d'emplois d'une des trois fonctions publiques -Etat, territoriale et hospitalière-.

Prévue initialement jusqu'au 31 décembre 2009, la validité de ce dispositif a été prolongée une première fois par la loi du 3 août 2009 jusqu'au 31 décembre 2013.

L'intégration est subordonnée à une période de stage probatoire suivie d'une période de détachement spécifique respectivement fixée à quatre et huit mois par le décret n° 2008-58 du 17 janvier 2008.

Le Gouvernement observe que « compte tenu du taux de satisfaction élevé des fonctionnaires de La Poste ayant réussi leur « reconversion » professionnelle, la durée de l'accompagnement et l'intérêt que suscite ce dispositif dans la mobilité des fonctionnaires de La Poste dont l'effectif de fonctionnaires reste très important, la prolongation de ce dispositif pour une période supplémentaire de trois ans apparaît nécessaire et justifiée. ». C'est pourquoi il a proposé, par amendement, de reporter une nouvelle fois le terme de ce dispositif -de trois ans-, soit jusqu'au 31 décembre 2016.

D'après les renseignements recueillis par votre rapporteur, cette mesure concerne potentiellement 130 000 personnes environ dont 3.

500 intègrent chaque année une des trois fonctions publiques.

Il semble, cependant, que beaucoup restent attachés à leur administration d'origine, La Poste, et souhaitent y demeurer.

Pour votre commission, la mesure proposée constitue une souplesse supplémentaire pour les personnels qui envisageraient d'intégrer le statut général.

C'est pourquoi elle a adopté l'article 52 ter (nouveau) ainsi rédigé.

CHAPITRE III - DISPOSITIONS RELATIVES AU RECRUTEMENT ET À LA MOBILITÉ DES MEMBRES DU CONSEIL D'ÉTAT ET DU CORPS DES TRIBUNAUX ADMINISTRATIFS ET DES COURS ADMINISTRATIVES D'APPEL, ET DES MEMBRES DU CORPS DES CHAMBRES RÉGIONALES DES COMPTES

En conséquence de l'adoption par votre commission des amendements présentés par votre rapporteur, votre commission a modifié l'intitulé du chapitre III du titre III du présent projet de loi, afin de faire référence aux membres de la Cour des comptes. Le chapitre III est donc désormais intitulé : « CHAPITRE III Dispositions relatives au recrutement et à la mobilité des membres du Conseil d'État et du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, des membres de la Cour des comptes et du corps des chambres régionales des comptes ».

Article 53 (art. L. 133-8 du code de justice administrative) - Recrutement obligatoire parmi les membres du corps des TA et CAA d'au moins un maître des requêtes chaque année (et facultativement d'un 2ème) et d'un conseiller d'État tous les deux ans

Il existe trois voies d'accès au corps des membres du Conseil d'État : l'auditorat (dont était issu, en 2010, 61 % du corps) accessible, en fonction de leur rang de classement de sortie, aux élèves de l'École nationale d'administration , le « tour extérieur » de droit commun (dont était issu, en 2010, 29 % du corps) et le tour extérieur propre aux magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel (10 % des membres du corps en 2010).

L'étude d'impact jointe au présent projet de loi souligne la forte baisse d'effectif que connaîtrait le corps des membres du Conseil d'État à cadre statutaire inchangé : de 181 en 2010, l'effectif passerait à 145 en 2030 (en faisant l'hypothèse de cinq nouveaux auditeurs issus de l'ENA chaque année et d'un taux « d'évasion » constant).

L'objet du présent article est d'élargir l'accès au Conseil d'État des conseillers de tribunaux administratifs et de cours administratives d'appel, par la voie du tour extérieur qui leur est réservé.

La loi garantirait ce qui n'est actuellement qu'une faculté, par une nouvelle rédaction de l'article L. 133-8 du code de justice administrative, à savoir le recrutement annuel d'au moins un maître des requêtes issu du corps des tribunaux administratifs et cours administratives d'appel (avec possibilité d'une nomination supplémentaire chaque année en fonction des besoins du corps) et d'au moins un conseiller d'État tous les deux ans, ce qui correspond à la pratique actuelle.

Le tableau suivant récapitule le rythme des nominations, depuis 1986, dans le corps des membres du Conseil d'État, par le biais du tour extérieur réservé aux magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel :

 

86/95

95/05

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Grade de Conseiller d'État

2

4

1

1

0

0

1

0

Grade de Maître des requêtes

9

5

1

0

2

1

2

1

Total

11

9

2

1

2

1

3

1

Cet élargissement de l'accès au Conseil d'État, sans résorber la diminution du nombre de membres du corps, l'atténue sensiblement puisque le nombre de membres, en 2030, serait de 171 sur la base de cette nouvelle rédaction de l'article L. 133-8 du code de justice administrative. Toutefois, l'étude d'impact, pour évaluer l'importance du corps à l'horizon 2030, retient l'hypothèse haute, à savoir la nomination de deux maîtres des requêtes chaque année. Or, sur la base du rythme annuel des nominations, une nomination est effectuée en moyenne chaque année.

Votre commission, sur amendement de votre rapporteur, a donc modifié le projet de loi initial afin de rendre obligatoire, chaque année, le rythme de deux nominations au sein du corps des membres du Conseil d'État au grade de maître des requêtes et a adopté l'article 53 ainsi rédigé (au lieu d'une nomination obligatoire et une nomination facultative).

Article 53 bis (nouveau) (art. L. 133-9 à L.133-12 [nouveaux] et art. L. 121-2 du code de justice administrative) - Modifications des conditions de recrutement des membres du Conseil d'État parmi les membres du corps des TA et CAA

La commission des lois a retenu, sur amendement de son rapporteur, l'insertion du présent article additionnel après l'article 53 créant une nouvelle section 3 au chapitre III du titre III du Livre Ier du code de justice administrative. Cette section consacre le statut des fonctionnaires effectuant leur mobilité statutaire auprès du Conseil d'État, afin de leur conférer la qualité de maîtres des requêtes en service extraordinaire et ouvre la voie à leur intégration, afin par ce biais également, de remédier au tarissement du recrutement par la voie de l'ENA lié à la réduction du nombre d'élèves par promotion. Pourrait en effet être intégré dans le corps chaque année un fonctionnaire ou un magistrat ayant exercé, pendant quatre années, les fonctions de maître des requêtes en service extraordinaire.

Les maîtres des requêtes en service extraordinaire seraient soumis aux mêmes obligations que les autres membres du Conseil d'État.

La commission des lois a inséré l'article additionnel 53 bis ainsi rédigé.

Article 54 (art. L. 233-4-1 [nouveau] du code de justice administrative) - Possibilité de report des nominations du grade de premier conseiller sur le grade de conseiller

Le recrutement des magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel s'effectue par quatre voies. La voie de droit commun est le recrutement parmi les anciens élèves de l'École nationale d'administration (article L. 233-2 du code de justice administrative). S'y ajoutent le détachement (article L. 233-5 du code de justice administrative), le recrutement par la voie du concours dit complémentaire (article L. 233-6 du code de justice administrative) que le présent projet de loi vise d'ailleurs à pérenniser (article 55) et le tour extérieur (articles L. 233-3 et L. 233-4 du code de justice administrative).

La proportion des nominations au tour extérieur est fixée sur la base d'un ratio. Ce dernier est défini par référence au nombre des magistrats recrutés par la voie de l'École nationale d'administration pour les nominations au grade de conseiller (une nomination pour deux recrutements). Pour les nominations au grade de premier conseiller, le ratio est d'une nomination pour sept promotions de conseillers.

On peut tirer le bilan chiffré suivant de cette voie de recrutement :

Évolution des effectifs

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Inscrits

71

74

50

70

64

59

100

Sélectionnés

22

22

17

22

22

21

30

Admis

8

10

8

12

8

10

13

Taux d'admis/inscrits (en %)

11,2

13,5

16

17,1

12,5

16,9

13

Le tour extérieur est ouvert :

- au grade de conseiller, aux fonctionnaires de catégorie A qui justifient de dix ans de services effectifs dans cette catégorie ;

- au grade de premier conseiller, aux fonctionnaires de catégorie A+ et assimilés ainsi qu'aux fonctionnaires appartenant à un grade du niveau d'attaché principal, qui justifient de huit ans de services publics effectifs à ces niveaux.

Dans les faits, les deux procédures de recrutement sont organisées conjointement et les fonctionnaires qui remplissent les conditions prévues pour l'un et l'autre grade ont la possibilité, s'ils le souhaitent, de faire acte de candidature pour les deux grades (le cas échéant, le Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel détermine le grade de recrutement des intéressés).

Soulignons que les conditions posées pour l'accès au grade de premier conseiller inscrivent ce recrutement en concurrence avec la voie du détachement, dans la mesure où elles visent explicitement des fonctionnaires appartenant à des corps de niveau A+ et assimilés, alors que le tour extérieur est, en principe, une voie de promotion. Les fonctionnaires appartenant à un corps de niveau équivalent à celui des magistrats administratifs ainsi que les magistrats judiciaires privilégient, c'est leur intérêt, la voie du détachement.

Le nombre de candidatures au poste de conseiller, toujours élevé, permet de garantir une excellente sélectivité, ce qui avait permis, en 2007, de procéder à un élargissement des possibilités de recrutement au grade de conseiller en passant d'un ratio d'un pour trois à un ratio d'un pour deux. En revanche, le nombre et la qualité des candidatures au grade de premier conseiller fait l'objet d'une difficulté récurrente. En 2009, les 22 candidatures recevables n'ont pas permis de pourvoir l'ensemble des postes offerts : trois candidats ont été admis au grade de premier conseiller pour cinq postes offerts.

Le présent article a pour objet de permettre un basculement des nominations qui ne pourraient être prononcées au grade de premier conseiller sur le grade de conseiller, afin de ne plus laisser vacants des emplois insusceptibles d'être pourvus.

Elle est sans incidence budgétaire et pratiquement sans incidence fonctionnelle, puisque les magistrats exercent les mêmes fonctions qu'ils aient le grade de conseiller ou celui de premier conseiller. à l'exception de quelques missions spécifiques (juge des référés).

La commission des lois a adopté l'article 54 sans modification.

Article 55 (art. L. 233-6 du code de justice administrative) - Recrutement direct des magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel

Comme indiqué précédemment, le recrutement des magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel s'effectue par quatre voies dont celle du concours dit complémentaire (article L. 233-6 du code de justice administrative).

Ce concours, à l'origine provisoire, fut institué pour la première fois par la loi n° 77-1356 du 10 décembre 1977 relative au recrutement des membres des tribunaux administratifs. Il a depuis été régulièrement reconduit, les besoins en recrutement de la justice administrative ne pouvant être satisfaits par le recrutement de droit commun. Depuis le début des années 2000, ce concours représente annuellement entre 40 % et 50 % des recrutements. Il constitue donc aujourd'hui, numériquement, la 1ère voie d'accès au corps des magistrats des TA et CAA.

L'étude d'impact du présent projet de loi indique que sur les cinq dernières années, le bilan du recrutement complémentaire s'établit comme suit :

 

2006

2007

2008

2009

2011

Inscrits

726

660

469

634

707

Présents aux 2 épreuves écrites

435

365

312

389

373

Admissibles

63

63

67

81

82

Admis

30

30

32

40

40

Taux d'admis/présents

6,9 %

8,2 %

10,26 %

10,28%

10,72 %

L'admission à concourir est, en l'état actuel du code de justice administrative, subordonnée à une condition d'âge minimal. A l'origine, celle-ci avait été fixée par le 3° de l'article 2 de la loi n° 80-511 du 7 juillet 1980 relative au recrutement des membres des tribunaux administratifs, à 27 ans. Le vivier naturel du concours était donc celui d'agents publics ayant exercé des fonctions de juriste, et plus marginalement de personnes ayant une activité de droit privé dans le domaine du droit.

Cette condition d'âge ayant été abaissée à 25 ans par le décret n° 2002-1472 du 20 décembre 2002 pris pour l'application du titre VI de la loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice et modifiant le code de justice administrative, le concours permet, de fait, d'attirer, depuis 2003, des candidats externes bien que cette condition d'âge, ajustée pour que le concours complémentaire ne concurrence pas directement celui de l'École nationale d'administration, reste pénalisante pour de jeunes étudiants terminant précocement leurs études.

Le présent projet de loi pérennise l'existence de ce concours, qui depuis plus de trente ans maintenant a fait la preuve de sa nécessité et de sa légitimité, et affirme, par sa dénomination de « concours direct », sa vocation non subsidiaire et dédouble son organisation en un concours externe dont l'accès serait subordonné à une condition de diplôme et un concours interne dont l'accès serait subordonné à une condition d'ancienneté de services publics. Cette disposition vise à éviter que certains étudiants renoncent à concourir estimant qu'il s'agit d'un concours naturellement destiné à des praticiens quand certains fonctionnaires craignent, quant à eux, d'être disqualifiés par la concurrence d'étudiants mieux préparés, par leurs récentes études, aux épreuves d'un concours.

La commission des lois a adopté l'article 55 sans modification.

Article 56 (art. L. 234-3 du code de justice administrative) - Affectation de présidents des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel auprès de la mission d'inspection

Cet article a pour objet de permettre l'affectation de magistrats ayant accédé au grade de président (quel que soit leur échelon), au Conseil d'État, auprès de la mission d'inspection des juridictions administratives (MIJA).

Actuellement, la mission d'inspection constituée au sein du Conseil d'État (article L. 112-5 du code de justice administrative) n'est composée que de membres du Conseil d'État (article R. 112-1). Il paraît très dommageable, pour elle, de se priver de l'expérience et de l'expertise des magistrats administratifs qui ont effectivement servi dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel.

Concrètement il est envisagé de créer ainsi deux emplois auprès de la MIJA. La création de ces emplois sera effectuée par voie de redéploiement au sein des crédits budgétaires du programme « Conseil d'État et autres juridictions administratives ».

En outre, votre commission, sur amendement de votre rapporteur, a adopté une nouvelle rédaction de l'article 56, afin de créer des emplois de premier vice-président d'un tribunal administratif comptant au moins huit chambres, soit cinq tribunaux administratifs dont celui de Paris, et de premier vice-président dans chacune des huit cours administratives d'appel.

La commission des lois a adopté l'article 56 ainsi rédigé.

Article 56 bis (nouveau) (art. L. 222-4 du code de justice administrative) - Limitation à sept du nombre d'années passées à la tête d'une même juridiction par les présidents de tribunaux administratifs et de Cours administratives d'appel

Le présent article, adopté par votre commission sur amendement de votre rapporteur, facilite la mobilité des présidents de tribunaux administratifs et de Cours administratives d'appel en limitant à sept le nombre d'années qu'ils peuvent passer à la tête d'une même juridiction.

A l'issue de cette période de sept années, les présidents qui n'auraient pas reçu une autre affectation comme chef de juridiction seraient affectés dans une cour administrative d'appel de leur choix, le cas échéant en surnombre de l'effectif des présidents affectés dans la juridiction.

La commission des lois a en conséquence adopté un article additionnel 56 bis ainsi rédigé.

Article 56 ter (nouveau) (art. L. 231-1 du code de justice administrative) - Statut de magistrat administratif des membres des TA et CAA

Le présent article, adopté par votre commission sur amendement de M. Michel Delebarre, consacre expressément la qualité de magistrat administratif aux membres des TA et CAA, en modifiant la rédaction de l'article L. 231-1 du code de justice administrative.

Certes, la fonction de magistrat a été reconnue aux intéressés par la législation depuis la loi n° 86-14 du 6 janvier 1986 fixant les règles garantissant l'indépendance des membres des tribunaux administratifs, avec son corollaire, l'inamovibilité : en application de l'article L. 231-3 du code de justice administrative, lorsqu'ils exercent leurs fonctions de magistrats, les membres du corps « ne peuvent recevoir, sans leur consentement, une affectation nouvelle, même en avancement ».

Cependant, le statut législatif des membres du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel demeure, à ce jour, subsidiaire par rapport au statut général de la fonction publique.

L'amendement tire les conséquences de l'attribution de la qualité de magistrats aux intéressés en précisant que les dispositions du statut général ne s'appliquent aux membres des TA et CAA que si elles ne sont pas contraires au statut des magistrats administratifs.

Rappelons en effet qu'en l'état du droit, l'article L. 231-1 du code de justice administrative énonce que : « Sous réserve des dispositions du présent titre, les dispositions statutaires de la fonction publique de l'État s'appliquent aux membres du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel » alors que c'est le principe inverse qui prévaut pour les membres du Conseil d'État. En effet, l'article L. 131-1 du même code dispose que : « Le statut des membres du Conseil d'État est régi par le présent livre et, pour autant qu'elles n'y sont pas contraires, par les dispositions statutaires de la fonction publique de l'État ».

La commission des lois a en conséquence adopté un article additionnel 56 ter ainsi rédigé.

Article 57 (art. L. 212-5 du code des juridictions financières) - Détachement dans le corps des chambres régionales des comptes

Cet article ouvre la possibilité d'accueillir des militaires et des professeurs titulaires des universités en détachement, dans le corps des magistrats de chambre régionale des comptes. La rédaction proposée s'inspire de celle de l'article L. 233-5 du code de justice administrative.

Actuellement, faute d'un cadre statutaire adapté, les juridictions financières sont privées de compétences et de profils pourtant utiles et recherchés (ex. commissaires des armées, qui ont pour certains une formation et une expérience professionnelle très pointues en audit financier et de gestion), et cela alors même qu'il existe un vivier significatif de candidats au détachement dans le corps des magistrats de chambre régionale des comptes.

Une ouverture vers les universitaires et les militaires est de surcroît cohérente avec les dispositions de la loi n° 2009-972 du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique, qui vise notamment à faciliter et à développer les échanges entre fonctions publiques.

Votre commission est favorable aux objectifs de cet article mais a adopté un amendement de son rapporteur pour assortir de garanties suffisantes l'extension des détachements dans le corps des magistrats des CRC prévue à l'article L. 212-5 du code des juridictions financières tel qu'il résulte de la rédaction du projet de loi initial, en tenant compte notamment de la position du Conseil d'État qui, dans une décision de 2006 (CE n°274048, Gruber, 8 mars 2006), a jugé que le niveau de recrutement était celui atteint à l'issue de la scolarité suivie (en l'occurrence l'ENA pour les magistrats des CRC) et non celui du diplôme requis pour accéder par concours au corps d'appartenance (en l'espèce, la licence pour l'ENA). Le détachement prévu au présent article ne doit donc pas être fondé sur une simple condition de niveau équivalent.

Pour ce faire, votre commission, sur la proposition de votre rapporteur, a retenu une rédaction s'inspirant de l'article 13 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires (dite loi Le Pors) telle qu'elle résulterait du présent projet de loi pour n'autoriser les détachements dans le corps des magistrats des CRC que de fonctionnaires issus de « corps et cadres d'emplois appartenant à la même catégorie et de niveau comparable, apprécié au regard des conditions de recrutement ou du niveau des missions prévues par les statuts particuliers ».

La commission des lois a adopté l'article 57 ainsi rédigé.

Article 57 bis (nouveau) (art. L. 112-7-1 [nouveau] du code des juridictions financières) - Participation à des travaux communs des magistrats de la Cour des comptes et des magistrats des CRC

Votre commission a adopté l'amendement de votre rapporteur permettant, par l'insertion d'un article additionnel après l'article 57, notamment pour les enquêtes communes ou pour les travaux d'évaluation concernant des politiques partagées entre l'État et les collectivités locales, la participation des magistrats des chambres régionales aux travaux de la Cour des comptes.

La commission des lois a en conséquence adopté un article additionnel 57 bis ainsi rédigé.

Article 57 ter (nouveau) (art. L. 122-2 du code des juridictions financières) - Age minimal pour la nomination au tour extérieur des conseillers maîtres de la Cour des comptes

Le présent article additionnel après l'article 57 porte, sur amendement de votre rapporteur, comme c'était le cas avant 2006, de 40 à 45 ans l'âge minimal requis pour être nommé conseiller maître au tour extérieur à la Cour des comptes. Cette modification alignerait l'âge requis pour être nommé conseiller maître à la Cour des comptes sur l'âge requis pour être nommé conseiller d'État en vertu du code de justice administrative.

La commission des lois a en conséquence adopté un article additionnel 57 ter ainsi rédigé.

Article 57 quater (nouveau) (art. L. 122-5 du code des juridictions financières) - Diversification de la nomination au tour extérieur au grade de Conseiller référendaire à la Cour des comptes

Sur amendement de votre rapporteur, votre commission a décidé de diversifier le vivier des recrutements effectués par la voie du tour extérieur au grade de conseiller référendaire à la Cour des comptes en précisant que, chaque année, ce sont au plus deux premiers conseillers de chambre régionale, au lieu d'un actuellement, qui pourront être nommés, en portant de un sur quatre, actuellement, à un sur deux, la proportion des nominations au tour extérieur destinée aux rapporteurs extérieurs, dont la Cour a pu apprécier la compétence pendant plusieurs années et en précisant que les nominations au tour extérieur dans le grade de conseiller référendaire à la Cour des comptes peuvent intervenir parmi les candidatures ayant obtenu l'avis favorable de la commission instituée par la loi, qui aurait l'obligation de proposer à l'autorité de nomination deux fois plus de noms qu'il n'y a de postes à pourvoir.

La commission des lois a en conséquence adopté un article additionnel 57 quater ainsi rédigé.

Article 57 quinquies (nouveau) (art. L. 141-4 du code des juridictions financières) - Statuts des experts près la Cour des comptes

Votre commission a souhaité, par l'adoption d'un amendement portant article additionnel après l'article 57, compléter les attributions des experts mentionnés à l'article L. 141-4 du code des juridictions financières en les faisant participer, sur une base contractuelle, à temps plein ou à temps partiel, aux missions dévolues aux magistrats en matière d'évaluation des politiques publiques et en leur conférant, le cas échéant, le titre de conseiller expert.

La commission des lois a en conséquence adopté un article additionnel 57 quinquies ainsi rédigé.

Article 57 sexies (nouveau) (art. L. 221-2 du code des juridictions financières) - Suppression des quotas parmi les présidents des CRC

Depuis la loi qui, en 1994, a codifié le code des juridictions financières, il existe une répartition des présidents de chambres régionales des comptes en deux quotas: ceux issus de la Cour de comptes et ceux issus du corps des magistrats de Chambres régionales des comptes.

Ces quotas s'avèrent inutilement complexes et contraignants, et ceci d'autant plus que de nombreux magistrats passent du corps des magistrats de CRC à celui des magistrats de la Cour (par l'effet du tour extérieur, ou parce qu'ils sont nommés président de CRC), et que le droit en vigueur a pour effet qu'ils restent toujours imputés sur le quota réservé aux magistrats de CRC, même s'ils ont quitté ce corps.

Votre commission, sur amendement de votre rapporteur, a donc souhaité alléger ce dispositif en supprimant l'alinéa 5 de l'article L. 221-2 du code des juridictions financières qui détermine ces quotas. Les présidents de Chambres régionales des comptes seront ainsi nommés, indifféremment dans le corps des magistrats de la Cour et dans celui des magistrats de Chambres régionales des comptes, après appel à candidatures, avis des Conseils supérieurs, et en fonction du profil et des qualités des candidats.

La commission des lois a en conséquence adopté un article additionnel 57 sexies ainsi rédigé.

Article 57 septies (nouveau) (art. L. 224-1 du code des juridictions financières et art. 31 de la loi n° 2001-1248 du 21 décembre 2001) - Pérennisation du recrutement complémentaire de conseillers des CRC

Le dispositif prévu par la loi de finances rectificative n° 2011-900 du 29 juillet 2011 permettant le recrutement complémentaire de conseillers de chambres régionales des comptes est essentiel pour remédier aux difficultés démographiques que connaît le corps et pour diversifier les effectifs de ces juridictions.

Cependant, le texte ainsi adopté limite les effets de ces dispositions au 31 décembre 2016. un amendement de votre rapporteur a donc été adopté par votre commission pour mettre un terme à cette limite, afin d'aligner en partie les dispositions relatives aux juridictions financières sur celles prévues à l'article 55 du présent projet de loi en matière de recrutement par voie de concours de membres du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, et de pérenniser ce recrutement complémentaire.

La commission des lois a en conséquence adopté un article additionnel 57 septies ainsi rédigé.

Article 58 (art. L. 222-4 du code des juridictions financières) - Régime des incompatibilités dans le corps des chambres régionales des comptes

Le régime des incompatibilités des membres des chambres régionales des comptes est sans doute le plus restrictif qui existe parmi les différents corps de fonctionnaires. Ce régime, d'une durée de cinq ans, spécifique à ce corps, est source de difficultés. Pour les fonctionnaires des autres administrations et les magistrats administratifs, les textes prévoient un délai de trois ans.

En outre, la loi de modernisation de la fonction publique du 2 février 2007 a réduit de cinq à trois ans le délai pendant lequel un fonctionnaire ayant cessé notamment des fonctions de contrôle ou de surveillance, ne peut exercer une activité ou prendre directement ou indirectement des participations dans une entreprise privée visée par son activité dans la fonction publique (article 432-13 du code pénal). Un délai de cinq ans est donc apparu excessif, notamment au vu des dispositions en vigueur dans les autres pays de l'OCDE, qui fixent généralement un délai d'un ou deux ans.

Enfin, cette durée de cinq ans occasionne des difficultés de gestion, en raison de la difficulté fréquemment rencontrée pour procurer aux magistrats de chambre régionale des comptes des fonctions équivalentes.

Le présent article propose donc d'aligner la durée des incompatibilités des magistrats des CRC sur celles des autres fonctionnaires, soit trois ans. En revanche, le présent article ne modifie pas la nature de ces incompatibilités.

La commission a adopté l'article 58 sans modification.

CHAPITRE IV - DISPOSITIONS RELATIVES AU DIALOGUE SOCIAL

Article 59 (art. 8 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983) - Certification et publicité des comptes des organisations syndicales

L'article 59 habilite le pouvoir réglementaire à adapter les obligations fixées par les articles L. 2135-1 à L. 2135-6 du code du travail en matière de certification et de publicité des comptes des organisations syndicales et professionnelles.

Les organisations syndicales de la fonction publique sont régies, comme tous les syndicats professionnels, par le code du travail, complété par la loi du 20 août 2008 portant rénovation de la démocratie sociale et réforme du temps de travail par l'introduction d'obligations en matière de certification et de publicité des comptes (cf. articles L. 2135-1 à L. 2135-6) pour assurer une meilleure transparence des comptes des syndicats.

Le Gouvernement observe, cependant, que les dispositions précitées « ne permettent pas de retracer de manière satisfaisante l'usage et la valorisation des moyens humains dont bénéficient les organisations syndicales de fonctionnaires »53(*).

L'article 59 propose, en conséquence, de prévoir par décret en Conseil d'Etat les adaptations justifiées par les conditions particulières d'exercice du droit syndical dans la fonction publique. Elles seront, en particulier, des règles spécifiques « en matière de valorisation financière des moyens accordés » aux organisations syndicales de fonctionnaires « pour tenir compte de la prédominance des moyens humains accordés »54(*) à ces organisations.

Impact des adaptations envisagées

Il s'agira d' « inscrire en comptabilité les mises à disposition du personnel dont elles bénéficient, quel qu'en soit le fondement juridique (détachement pour mandat syndical, décharge d'activité syndicale, autorisation spéciale d'absence...), cette inscription devant se faire dans les comptes de l'organisme réellement bénéficiaire de cette contribution en nature et non de l'attributaire formel.

« La valorisation en euros de ces mises à disposition est par ailleurs susceptible, par le franchissement du seuil de recettes prévu par le code du travail, de rendre obligatoire le recours à un commissaire aux comptes à des syndicats qui n'en avaient pas auparavant l'obligation. »

Source : étude d'impact du projet de loi

Notons que le Gouvernement a conduit durant une année une concertation avec les organisations syndicales de la fonction publique et les représentants des employeurs territoriaux et hospitaliers. Elle a fait l'objet d'un relevé de conclusions daté du 29 septembre 2011 et relatif à la modernisation des droits et moyens syndicaux.

Dans ce cadre, il a été notamment décidé de « Garantir une plus grande transparence dans l'octroi, la répartition et l'utilisation des moyens ».

A cette fin, « les employeurs publics produiront chaque année un bilan portant sur les moyens alloués aux organisations syndicales et effectivement utilisés, qu'il s'agisse de moyens techniques, humains ou financiers. Ce bilan figurera obligatoirement dans le bilan social de chaque administration, collectivité ou établissement public ». De leur côté, « chaque organisation syndicale bénéficiaire de moyens humains remettra à l'administration chaque année un bilan qui sera présenté devant le comité technique au niveau duquel les moyens ont été répartis ».

Si elle améliore la lisibilité des comptes des organisations syndicales, la modification proposée par l'article 59 permettra d'évaluer les moyens mis à la disposition de chacune.

La commission des lois a adopté l'article 59 sans modification.

Article 60 (art. L. 6144-4 du code de la santé publique et art. L. 315-13 du code de l'action sociale et des familles) - Suppression des collèges des comités techniques d'établissement

Cet article supprime le mode d'élection par collèges aujourd'hui en vigueur dans les comités techniques d'établissement (CTE) des établissements publics de santé et des établissements publics sociaux et médico-sociaux.

1) La spécificité de la fonction publique hospitalière et les difficultés nées de la convergence des règles entre les trois versants

Les délégués du personnel sont, en effet, élus au sein de collèges correspondant chacun aux trois catégories A, B et C, ce qui n'est pas le cas des comités techniques des fonctions publiques de l'Etat et de la territoriale.

Dans le prolongement de la loi du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social qui a harmonisé les cycles électoraux dans les trois fonctions publiques et pour l'ensemble des organismes consultatifs, le Gouvernement souhaite poursuivre la convergence des dispositions régissant les organismes consultatifs en fixant à 15 le nombre maximum de sièges à pourvoir dans les comités techniques de chacune des trois fonctions publiques, ces mesures relevant du pouvoir réglementaire.

Aujourd'hui, le nombre de délégués dans les CTE est fixé par tranches d'effectifs et le nombre de sièges au sein des collèges est proportionnel à l'effectif des agents qui en relèvent : ainsi, les CTE des établissements employant plus de 2.000 agents comportaient 20 délégués titulaires.

Or, souligne l'étude d'impact du projet de loi, « l'abaissement de 20 à 15 du nombre maximum de représentants titulaires à élire dans les établissements de 2.000 agents et plus (et l'abaissement corrélatif du nombre de représentants titulaires à élire dans les tranches d'effectifs inférieures) (...) a pour conséquence d'augmenter notablement le quotient électoral exigé pour obtenir un siège dans le contexte particulier de l'organisation en trois collèges (...) ».

2) La suppression proposée des collèges électoraux

C'est pourquoi l'article 60 propose de supprimer les collèges au sein des CTE de la fonction publique hospitalière. Les articles L. 6144-4 du code de la santé publique, pour les établissements publics de santé, et L. 315-13 du code de l'action sociale et des familles, pour les établissements publics sociaux et médico-sociaux, sont modifiés en conséquence. Le quotient électoral requis pour l'obtention d'un siège au CTE en sera mécaniquement diminué et la répartition des sièges entre les organisations syndicales plus appropriée à leurs audiences respectives auprès des agents publics.

Le Gouvernement précise que cette réforme répond à la demande d'une part des organisations syndicales représentatives et d'autre part, de la fédération hospitalière de France (représentant les employeurs), demande formulée lors des réunions du Conseil supérieur de la fonction publique hospitalière des 6 décembre 2010 et 3 février 2011.

3) La prise d'effet de l'alignement sur le régime commun

La suppression des collèges entrera en vigueur lors du premier renouvellement général des CTE suivant la publication de la loi, c'est-à-dire en 2014 : à cette date, la convergence des élections professionnelles dans les trois versants de la fonction publique sera réalisée, telle que l'a prévue la loi du 5 juillet 2010 (les élections du 22 octobre 2010 ont, pour leur part, traduit la convergence pour les fonctions d'Etat et hospitalière).


· La suppression des collèges est une conséquence technique de la réforme opérée en 2010.

Elle ne devrait pas altérer la représentativité des comités techniques d'établissement à l'instar de leurs homologues des versants d'Etat et territorial mais, au contraire, faciliter la représentation du personnel.

La commission des lois a adopté l'article 60 sans modification.

Article 60 bis (nouveau) (art. 13 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984) - Composition du Conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat siégeant comme organe supérieur de recours

L'article 60 bis (nouveau), inséré sur amendement du Gouvernement, tire les conséquences de la suppression du paritarisme au Conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat.


· Les implications de la réforme du Conseil supérieur sur sa compétence de recours

L'article 13 de la loi du 11 janvier 1984 régissant le Conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat, a été substantiellement modifié par la loi du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social dans la fonction publique : le paritarisme et le droit de vote des représentants de l'administration ont été supprimés conformément aux accords de Bercy du 2 juin 2008.

Cependant, ce faisant, la composition et le fonctionnement du Conseil supérieur lorsqu'il siège en tant que commission de recours en ont été altérés.

Le Conseil est, en effet, l'organe supérieur de recours en matière de sanctions disciplinaires, de licenciement pour insuffisance professionnelle ou de licenciement du fonctionnaire en disponibilité après trois refus de postes proposés en vue de sa réintégration et d'inscription au tableau d'avancement.

Or, la compétence de la commission de recours implique une composition paritaire et un droit de vote reconnu tant aux représentants des organisations syndicales qu'aux représentants de l'administration.


· Le tempérament proposé

L'article 60 bis complète donc en ce sens l'article 13 de la loi de 1984 : lorsqu'il siègerait en cette qualité, le Conseil supérieur serait composé d'un nombre égal de représentants de l'administration et des organisations syndicales, tous appelés à voter.

La commission des lois a adopté l'article 60 bis (nouveau) ainsi rédigé.

Article 60 ter (nouveau) (art. 15 de la loi n° 84-594 du 12 juillet 1984) - Composition du conseil régional d'orientation

L'article 60 ter tire, cette fois, les conséquences de la réforme du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale par la loi du 5 juillet 2010 en ce qui concerne l'attribution des sièges aux organisations syndicales au sein des conseils régionaux d'orientation (CRO).


· Un organe paritaire compétent en matière de formation

Le délégué interdépartemental ou régional du Centre national de la fonction publique territoriale est assisté d'un conseil d'orientation qu'il préside composé en nombre égal de représentants des collectivités territoriales -communes, départements et région- et de représentants des organisations syndicales. Ce nombre est compris entre 6 et 11 en fonction de l'importance de la délégation du CNFPT.

S'y joignent deux personnalités qualifiées avec voix consultative.

Le conseil a pour mission :

- d'établir un rapport sur les besoins de formation ;

- d'élaborer le programme annuel d'activité ;

- de faire toute proposition en matière de formation et de pédagogie.

La représentation des organisations syndicales est établie par référence à leur représentativité dans le ressort territorial de la délégation.

Toutefois, les organisations syndicales membres du CSFPT disposent au moins d'un siège si elles ont obtenu des voix lors du renouvellement général des représentants des personnels aux comités techniques des collectivités et établissements du ressort de la délégation55(*).

Mais, en conséquence de la suppression de la règle des sièges dits « préciputaires » au CSFPT par la loi du 5 juillet 2010, le nombre des organisations syndicales qui y sont représentées est susceptible d'augmenter. Une difficulté peut surgir pour l'attribution des sièges réservés aux représentants des personnels lorsque le nombre de sièges attribués à la représentation syndicale est inférieur au nombre d'organisations syndicales représentées au CSFPT.

Pour conserver une « taille » pertinente aux CRO, le Gouvernement a proposé, par amendement, d'attribuer les sièges aux organisations syndicales en fonction du nombre de voix qu'elles ont obtenues lors du renouvellement général des représentants du personnel aux comités techniques des collectivités territoriales et de leurs établissements publics dans le ressort de la délégation, par ordre décroissant jusqu'à épuisement des sièges à pourvoir.

Ce mécanisme vise à concilier les exigences du bon fonctionnement des CRO et la représentativité des organisations syndicales.

La commission des lois a adopté l'article 60 ter (nouveau) ainsi rédigé.

CHAPITRE V - DISPOSITIONS DIVERSES

Article 61 (art. 43 de la loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010) - Prolongation du délai d'habilitation législative pour codifier le droit de la fonction publique

Cet article propose de prolonger de six mois le délai autorisant le Gouvernement à procéder par voie d'ordonnance à l'adoption de la partie législative du code général de la fonction publique.

Le Gouvernement motive sa demande par la nécessaire prise en compte dans le futur code des modifications résultant de la présente loi.

Le travail de codification des lois aujourd'hui en vigueur est achevé. La commission supérieure de codification a donné un avis favorable au projet de partie législative lors de sa séance du 6 septembre 2011.

Le plan du code respecte l'architecture des lois statutaires de 1983, 1984 et 1986 :

- Livre Ier : dispositions communes aux fonctions publiques ;

- Livre II : dispositions relatives à la fonction publique de l'Etat ;

- Livre III : dispositions relatives à la fonction publique territoriale ;

- Livre IV : dispositions relatives à la fonction publique hospitalière.

Rappelons que l'habilitation qui résulte de l'article 43 de la loi du 5 juillet 2010 avait été accordée pour dix-huit mois. Elle a donc expiré le 6 janvier 2012.

Les contraintes de l'ordre du jour du Sénat et le retard qui en est résulté pour l'examen du présent projet de loi ont donc conduit le Gouvernement à demander une nouvelle habilitation de neuf mois à compter de la promulgation de la loi.

Le périmètre proposé de l'ordonnance de codification est identique à celui accordé en 2010.

Le projet de loi de ratification de l'ordonnance devra être déposé sur le bureau des assemblées dans les trois mois de sa publication.

Votre rapporteur considère que la demande est d'une durée raisonnable et qu'elle permettra l'intégration dans le code à publier des garanties nouvelles offertes par le présent projet de loi aux contractuels.

Aussi, pour permettre la publication rapide et complète à ce jour de la codification des textes régissant les 5,2 millions d'agents publics, la commission des lois a adopté l'article 61 ainsi rédigé.

Article 62 (art. 6-1 et 6-2 de la loi n° 84-834 du 13 septembre 1984, art. L. 422-7 du code des communes, art. 20 de la loi n° 47-1465 du 8 août 1947) - Limite d'âge des non-titulaires

L'article 62 a un double objet :

- aligner les droits à recul de la limite d'âge des contractuels sur ceux des fonctionnaires ;

- clarifier le régime de la limite d'âge de ces agents.

Il convient à titre liminaire de souligner que celle-ci est aujourd'hui identique à celles des fonctionnaires appartenant à la catégorie sédentaire, c'est-à-dire 67 ans depuis l'intervention de la loi du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites56(*) (cf. article 20 de la loi n° 47-1465 du 8 août 1947).

L'article 62 propose de le reproduire dans un nouvel article inséré dans la loi du 13 septembre 1984 relative à la limite d'âge dans la fonction publique et le secteur public.

1. L'alignement des droits à recul de limite d'âge

L'article 62 ouvre aux contractuels les deux cas de report de limite d'âge qui bénéficient aujourd'hui aux fonctionnaires :

- pour charge de famille (a) ;

- en cas de carrière incomplète (b).

Sont concernés les agents non titulaires de l'Etat, des collectivités territoriales et de leurs établissements publics ne présentant pas un caractère industriel et commercial, des établissements de santé, sociaux et médicaux-sociaux ainsi que de toute autre personne morale de droit public recrutant sous un régime de droit public.

a) L'article 4 de la loi du 18 août 1936 concernant les mises à la retraite par ancienneté est étendu aux non-titulaires : il autorise le recul de la limite d'âge à raison :

· d'une année par enfant à charge dans la limite de trois ans d'une part, et

· d'une année pour le parent d'au moins trois enfants vivants lors de son cinquantième anniversaire.

Le cumul des deux reports n'est possible que dans le cas d'un enfant à charge atteint d'une invalidité égale ou supérieure à 80 % ou ouvrant droit au versement de l'allocation aux adultes handicapés.

b) L'article 62 ouvre aux non-titulaires la faculté de prolonger leur activité, lorsqu'ils n'ont pas une durée d'assurance suffisante pour bénéficier d'une pension à taux plein, sous réserve de l'intérêt du service et de leur aptitude physique, dans la limite du nombre de trimestres de cotisation manquants et au plus d'une durée de dix trimestres.

Précisons que dans les deux cas, le bénéfice du report s'exerce sans préjudice des règles applicables en matière de recrutement, de renouvellement et de fin de contrat.

2. La clarification du régime de la limite d'âge des contractuels

Notant que « le champ d'application de la loi de 1947 (qui fixe la limite d'âge des contractuels - cf supra) demeure insuffisamment précis quant à la situation des vacataires et collaborateurs occasionnels du service public appelés à effectuer une mission ponctuelle ou une prestation de service sans lien de subordination avec un employeur public »57(*), le projet de loi distingue deux régimes pour y remédier :

a) fixer à 67 ans la limite d'âge de l'ensemble des agents non-titulaires ;

b) en dispenser les personnes qui interviennent ponctuellement ou pour une mission déterminée sans lien de subordination juridique avec la personne publique.

Cette exemption est destinée à offrir une souplesse aux employeurs publics sur des compétences particulières pour des activités temporaires.

L'article 62 confie au pouvoir réglementaire le soin d'en préciser les modalités d'application.

3. Par coordination, l'article L. 422-7 du code des communes qui permet le maintien en activité des non-titulaires des communes et de leurs établissements publics jusqu'à 67 ans, et l'article 20 de la loi du 8 août 1947 sont abrogés.

· Une clarification nécessaire

L'article 62 permettra d'assurer une meilleure lisibilité des dispositions régissant la limite d'âge des contractuels. Convenons qu'aujourd'hui, la diversité des textes ne simplifie pas la lecture de ce régime !

Par ailleurs, l'alignement des droits des non-titulaires sur ceux des fonctionnaires est une mesure justement reconnue à ces personnels, qui contribuent au bon fonctionnement des services publics.

En conséquence, la commission des lois a adopté l'article 62 sans modification.

Article 63 (art. 57 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) - Remboursement des frais médicaux pour les anciens fonctionnaires territoriaux

L'article 63 vise à renforcer, pour la fonction publique territoriale, la couverture des frais médicaux des maladies professionnelles et accidents de service.

1 - Le dispositif en vigueur

Aujourd'hui, le fonctionnaire territorial en activité, comme le fonctionnaire d'Etat ou hospitalier58(*) a droit, en application de l'article 57 de la loi du 26 janvier 1984, au remboursement des honoraires médicaux et des frais directement entraînés par :

- l'accident survenu dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions ;

- la maladie contractée ou aggravée soit en service, soit en accomplissant un acte de dévouement dans un intérêt public, soit en exposant ses jours pour sauver la vie d'autrui59(*).

2 - Le prolongement proposé

L'article 63 propose de maintenir le bénéfice de cette couverture après la mise à la retraite du fonctionnaire victime.

Ce faisant, le projet de loi introduit dans le statut de la fonction publique territoriale l'interprétation du droit au remboursement par le Conseil d'Etat appelé à statuer sur le refus de prise en charge des soins entraînés par un accident de trajet opposé par le directeur d'un centre hospitalier à son ancien agent désormais retraité : « l'intéressée (...) mise à la retraite (...) n'en a pas moins continué, après cette date, à éprouver du fait de cet accident des douleurs persistantes nécessitant des soins appropriés (qui) doivent être regardés comme directement entraînés par ledit accident ». En conséquence, la requête du directeur de l'établissement contre le jugement du tribunal administratif annulant son refus est rejetée60(*).

3 - Une « homogénéisation » des statuts

L'article 63-2° propose d'habiliter la commission départementale de réforme -instituée par le régime de retraite des fonctionnaires affiliés à la caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales61(*) par l'article 31 du décret n° 2003-1306 du 26 décembre 2003- à apprécier la maladie professionnelle.

Il convient de rappeler que cet organisme est, à ce titre, compétent pour les fonctionnaires territoriaux et hospitaliers, tous affiliés à la CNRACL.

La commission de réforme

Instituée par arrêté préfectoral à raison d'une par département, elle est composée de deux praticiens, deux représentants de l'administration et deux représentants du personnel.

Elle est appelée à émettre un avis sur la mise à la retraite pour invalidité, apprécier le caractère professionnel des maladies et accidents survenus pour les fonctionnaires, les conséquences et le taux d'invalidité des infirmités, l'incapacité permanente ou temporaire à l'exercice des fonctions ; elle intervient dans l'attribution de l'allocation temporaire d'invalidité.

Cependant, si par application de l'article 41 de la loi du 9 janvier 1986, la commission de réforme est compétente pour apprécier l'imputation au service de la maladie ou de l'accident dont est victime le fonctionnaire hospitalier, elle n'est, en vertu de la rédaction de l'article 57 de la loi du 26 janvier 1984, compétente que pour le seul volet maladie concernant les fonctionnaires territoriaux.

L'article 63 vient mettre un terme à cette dichotomie en harmonisant la compétence des commissions de réforme à l'égard des agents des collectivités locales comme de ceux des établissements de santé et sociaux.

· La fin d'une incohérence

L'article 63 propose tout d'abord une mesure de bon sens et d'équité envers les fonctionnaires territoriaux : dès lors que la maladie ou l'accident sont imputables au service, il est incompréhensible que le remboursement des frais médicaux cesse au départ en retraite de l'agent qui en est victime.

Le second apport de l'article 63 assure la cohérence du bloc de compétences de la commission de réforme.

C'est pourquoi la commission des lois a adopté l'article 63 sans modification.

Article 64 (nouveau) (art. 99 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) - Mesures transitoires pour le régime du congé spécial

L'article 64 (nouveau), adopté, sur la proposition du Gouvernement, tire les conséquences du report de la limite d'âge opéré par la réforme des retraites du 9 novembre 2010 sur le régime du congé spécial dans la fonction publique territoriale.

· Le régime en vigueur

Aux termes de l'article 99 de la loi du 26 janvier 1984 complété par un décret du 6 mai 1988 (n° 88-614), les fonctionnaires territoriaux qui comptent au moins vingt ans de services civils et militaires valables pour le calcul de leurs droits à pension et qui occupent un emploi fonctionnel depuis au moins deux ans peuvent être mis en congé spécial pour une durée maximale de cinq ans. A l'expiration du congé spécial, ils sont mis en retraite d'office.

Avant l'intervention de la réforme des retraites, l'article 6 du décret du 6 mai 1988 fixait à 55 ans au moins l'âge d'admission au congé spécial. Cette modalité permettait, avant le 1er juillet 2011, la mise à la retraite des fonctionnaires concernés à 60 ans au terme des 5 ans de congé spécial.

Ces dispositions ont été modifiées par le décret n° 2011-2024 du 29 décembre 2011 pour prendre en compte le relèvement progressif, depuis le 1er juillet 2011, de l'âge d'ouverture du droit à pension prévu par la loi du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites et la loi du 21 décembre 2011 de financement de la sécurité sociale pour 2012. Depuis le 1er janvier 2012, le fonctionnaire à qui est accordé le congé spécial doit être « à moins de cinq ans de son âge d'ouverture du droit à pension de retraite ».

Cependant, cette modification ne vaut que pour le « flux » des fonctionnaires mis en congé spécial à compter du 1er janvier 2012.

· La prise en compte des congés en cours et échus

Le nouvel article 64 prend en compte la situation des fonctionnaires déjà en congé spécial à cette même date et qui arriveront à son expiration avant d'avoir atteint l'âge d'ouverture du droit à pension de retraite. Il prévoit une prorogation du congé spécial jusqu'à cette limite.

La même garantie est prévue pour les congés spéciaux arrivés à terme entre le 1er juillet 2011 et la date d'entrée en vigueur de la présente loi.

Il prend en considération la situation du « stock », c'est-à-dire des fonctionnaires qui bénéficient déjà d'un congé spécial et arriveront au terme de celui-ci, le cas échéant parce qu'ils auront atteint la durée maximale de cinq ans, sans avoir atteint l'âge d'ouverture du droit à pension. Jusqu'à ce qu'ils l'atteignent, les intéressés risquent d'être privés de ressources à l'expiration du congé spécial jusqu'à l'âge d'ouverture de leur droit à pension.

L'article 64 (nouveau) déroge donc à l'article 99 en prévoyant un dispositif transitoire.

Il permettra aux fonctionnaires concernés de bénéficier d'une prolongation de leur congé spécial jusqu'à l'âge à partir duquel leur pension de retraite pourra être liquidée.

Pour ceux dont le congé spécial est arrivé à expiration entre le 1er juillet 2011 et la date d'entrée en vigueur de la présente loi, leur congé spécial est prorogé jusqu'à la date à laquelle le fonctionnaire a atteint l'âge d'ouverture du droit à une pension de retraite.

Ces modalités provisoires constituent des mesures de protection et d'équité pour les personnels concernés.

La commission des lois a adopté l'article 64 (nouveau) ainsi rédigé.

Article 65 (nouveau) (art. 89 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) - Exclusion temporaire de fonctions assortie d'un sursis

Introduit par amendement du Gouvernement, le nouvel article 65 propose d'aligner le régime disciplinaire de la fonction publique territoriale sur celui des deux autres versants en ce qui concerne l'exclusion temporaire de fonctions assortie d'un sursis.

· Le régime du sursis

L'exclusion temporaire de fonctions, classée dans le troisième groupe des sanctions disciplinaires (exclusion de seize jours à deux ans), peut être assortie d'un sursis. Actuellement, celui-ci ne peut avoir pour effet de ramener la durée de cette exclusion à moins de trois mois (article 89 de la loi du 26 janvier 1984).

De ce fait, lorsqu'une autorité territoriale souhaite appliquer une exclusion temporaire de fonctions de moins de trois mois, aucun sursis n'est possible.

Le régime de sanction a évolué dans le temps. Alors que la durée de l'exclusion temporaire précitée a été modifiée à plusieurs reprises, la limite fixée pour l'application du sursis est restée inchangée :

- en 1984, elle courrait de six mois à deux ans ;

- en 1987, elle est passée à une durée de seize jours à six mois ;

- en 2007, le législateur a relevé le plafond de la sanction de six mois à deux ans.

Dans la fonction publique de l'Etat, l'exclusion temporaire de fonctions du troisième groupe est fixée à une durée de trois mois à deux ans. L'exclusion assortie d'un sursis est d'un mois au moins. Le même régime est applicable pour les fonctionnaires hospitaliers.

Dans la territoriale, le sursis ne peut donc être aujourd'hui prononcé en-deça de trois mois.

· L'assouplissement proposé

L'article additionnel 65 ouvre la possibilité aux autorités territoriales de moduler davantage la durée minimale à laquelle peut être ramenée l'exclusion de fonctions du troisième groupe dans le cas où elle est assortie d'un sursis. Celui-ci pourrait être descendu jusqu'à une durée de un mois.

Cette disposition élargit donc le champ du pouvoir de sanction de l'autorité territoriale qui pourra ainsi mieux adapter la peine au comportement sanctionné.

C'est pourquoi la commission des lois a adopté l'article 65 (nouveau) ainsi rédigé.

Article 66 (nouveau) (art. L. 24 du code des pensions civiles et militaires de retraite) - Age d'ouverture des droits à retraite des agents publics ayant la qualité de travailleur handicapé

Adopté sur amendement du Gouvernement, l'article 66 (nouveau) est une mesure de conséquence de la réforme des retraites du 9 novembre 2010.

Il propose d'aligner le régime des agents publics ayant la qualité de travailleur handicapé sur celui du régime général d'assurance vieillesse en abaissant l'âge d'ouverture des droits à retraite des travailleurs handicapés.

L'article 97 de la loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites a ouvert la possibilité d'un départ anticipé à la retraite aux assurés relevant du régime général d'assurance vieillesse ayant la qualité de travailleur handicapé au sens de l'article L. 5213-1 du code du travail, dès lors qu'ils ont acquis une durée d'assurance fixée par décret.

Afin d'assurer l'équité entre salariés de droit privé et agents publics, la présente disposition a pour objet de créer un dispositif similaire pour les fonctionnaires des trois versants -Etat, territoriale et hospitalière- et les ouvriers d'Etat ayant la reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé. L'âge d'ouverture des droits à retraite de ces agents sera, tout comme pour les agents ayant une incapacité permanente d'au moins 80 %, abaissé par rapport à un âge de référence de 60 ans.

Favorable au principe de cette mesure, la commission des lois a adopté l'article 66 (nouveau) ainsi rédigé.

EXAMEN EN COMMISSION

MERCREDI 18 JANVIER 2012

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Sur ce texte, 72 amendements sont à examiner.

Article additionnel après l'article 2

Mme Catherine Tasca, rapporteur. - L'amendement n° COM-4 est présenté par le gouvernement. Il sécurise les contractuels occupant un emploi d'un établissement public administratif figurant sur la liste annexée au décret du 18 janvier 1984, par exemple l'Institut national de la propriété industrielle ou l'Office national de la chasse, dans l'hypothèse où leur établissement serait retiré de cette liste. Ils continueraient à être éligibles à la titularisation, si cette suppression intervenait dans les quatre ans de la publication de la loi, et ceux qui ne seraient pas titularisés continueraient à bénéficier de leur contrat. Je suis favorable à son adoption.

M. Christian Favier. - Ainsi les contractuels le resteraient. Nous nous abstiendrons.

Mme Catherine Tasca, rapporteur. - Cela résulte d'un arbitrage, qui n'a pas remis en cause le principe du recrutement des titulaires par concours, tout en reconnaissant la nécessité d'apporter une réponse, même partielle,  à la situation de nombreux contractuels.

L'amendement n° COM-4 est adopté.

Article 3

Mme Catherine Tasca, rapporteur. - L'amendement n° COM-27, que je présente, est rédactionnel.

L'amendement n° COM-27 est adopté.

Mme Catherine Tasca, rapporteur. - L'amendement n° COM-70, que je présente, a pour objet de ne pas exclure de l'ancienneté requise pour la titularisation les services accomplis pour assurer le remplacement de fonctionnaires en application du dernier alinéa de l'article 3 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984.

L'amendement n° COM-70 est adopté.

M. Christian Favier. - La rédaction de l'alinéa 4 de cet article est trop restrictive : elle exclut du dispositif des agents dont l'ancienneté requise, au titre d'un ministère, n'est pas suffisante, contrairement à la durée totale de leurs contrats au sein de la fonction publique de l'Etat. Notre amendement n° COM-2 propose que l'ancienneté soit calculée non pour chaque département ministériel, mais pour l'ensemble de la fonction publique de l'Etat, dans l'un ou plusieurs de ses établissements publics, ainsi que dans un ou plusieurs établissements publics locaux d'enseignement.

Mme Catherine Tasca, rapporteur. - Cet alinéa reprend les termes de l'accord négocié avec les organisations syndicales, en précisant la notion d'employeur. La titularisation est fondée sur la valorisation des acquis professionnels, appréciée par la réalité des services assurés auprès de l'employeur.

Elargir la notion d'employeur, du département ministériel à l'Etat, c'est diluer ce lien et accroître la population éligible à la titularisation, donc le nombre de déçus, puisque le nombre de postes offerts sera limité.

Il ne faut pas trop élargir les conditions de titularisation au risque d'affaiblir le principe fondateur du statut, le recrutement par concours...

M. Jean-Jacques Hyest. - Eh oui !

M. Jean-Yves Leconte. - J'ai déposé l'amendement n° COM-23 dans le même esprit que celui de M. Favier. Dans certains ministères, après deux ou trois ans de contrat, on doit passer à un établissement public, avant de revenir, sans avoir la durée suffisante pour justifier un CDI. Au-delà du réalisme, il y a là une grande hypocrisie, à laquelle je propose de mettre fin.

M. Alain Richard. - Au sein de l'Etat, la gestion des contractuels et des agents non titulaires est ministérielle, voire infra-ministérielle, puisqu'elle revient aux directions générales. Ce serait l'un des défis les plus difficiles pour l'Etat, que décompter l'ensemble de ce personnel, qui n'est connu, et encore, que département par département. Aucun ministère n'est capable de se concerter avec un autre pour réemployer un contractuel...

M. Jean-Yves Leconte. - Il y en a au moins un qui le fait...

M. Alain Richard. - Le gouvernement qui changera cet état de fait, en facilitant la gestion intégrée des agents non titulaires au sein de l'Etat, marquera l'histoire !

L'amendement n° COM-2 est rejeté, ainsi que l'amendement n° COM-23 .

Article 4

M. Christian Favier. - L'amendement n° COM-3 a pour objet d'associer les organisations syndicales à l'établissement de la liste des cadres d'emplois, pour lesquels seront organisés des concours réservés.

Mme Catherine Tasca, rapporteur. - Les concours réservés sont un des modes d'accès du dispositif de titularisation retenus par le protocole du 31 mars 2011. Le projet ne dit rien d'autre que ce protocole. Défavorable.

L'amendement n° COM-3 est rejeté.

Article 5

Mme Catherine Tasca, rapporteur. - L'article 5 s'assure, dans une logique de reconnaissance des acquis de l'expérience professionnelle, que les agents disposent d'une ancienneté suffisante dans des fonctions d'un niveau égal à celui des corps d'accueil auxquels ils souhaitent accéder.  L'amendement n° COM-28 distingue la situation des agents en contrat à durée déterminée de ceux qui sont titulaires de contrats à durée indéterminée.

Ces derniers, en effet, ont nécessairement une ancienneté continue d'emploi de six ans dans des fonctions de même niveau. Ils pourront être titularisés dans un corps de même niveau que les fonctions occupées au 31 mars 2011, conformément à la loi du 26 juillet 2005.

En revanche, une ancienneté de quatre années est imposée par l'article 3 du projet pour les agents recrutés en contrat à durée déterminée. Notre amendement précise, si l'agent a quatre ans d'ancienneté, qu'il accède à la catégorie dans laquelle il a exercé le plus longtemps ; s'il a plus de quatre ans d'ancienneté, il accède à la catégorie la plus élevée, quel que soit le temps qu'il y a passé.

M. Christian Favier. - Pour les agents qui ont changé de catégorie, celle où ils ont exercé le plus longtemps n'est pas forcément la plus élevée. Ils risqueraient d'intégrer un corps où leur rémunération est inférieure à celle à laquelle ils peuvent prétendre.

Mme Catherine Tasca, rapporteur. - S'ils « grimpent » après le 31 mars 2011, la rédaction actuelle peut être plus avantageuse pour eux.

M. Jean-Jacques Hyest. - Oui.

M. Alain Richard. - Il est utile que la commission se penche avec attention sur cette question. L'objectif social de ce projet est d'assurer une continuité de carrière aux agents non titulaires de l'Etat et non pas de créer un raccourci pour l'accès à la catégorie A, dès lors que l'on confère cette capacité, dans l'administration, aux titulaires. Si un changement de catégorie peut être effectué sur simple décision discrétionnaire de l'employeur, il faut veiller aux conditions d'ancienneté requises, ainsi qu'aux conditions proposées aux titulaires, afin qu'il n'y ait pas là un raccourci...

M. René Garrec. - Une promotion accélérée !

M. Alain Richard. - Nous sommes ici un peu à la limite, comme me l'a dit un ancien collègue, qui fut directeur de la fonction publique.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Il me semble que cet amendement laisse une liberté de choix à l'intéressé...

Mme Catherine Tasca, rapporteur. - Il améliore la situation de ceux qui ont plus de quatre ans d'ancienneté...

M. Alain Richard. - Avec quatre ans plus un mois, on passe en catégorie A sans concours !

M. Jean-Pierre Sueur, président. - N'oubliez pas qu'il y a une navette !

M. René Garrec. - Ce n'est pas une raison pour ne pas bien faire notre travail !

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Nous le faisons bien, mais nous pourrons y revenir.

L'amendement n° COM-28 est adopté.

Mme Catherine Tasca, rapporteur. - La titularisation et la nomination des agents déclarés aptes s'effectuent dans les conditions prévues par les statuts particuliers des corps.

L'amendement n° COM-71 renvoie à ces statuts pour nommer et classer les agents déclarés aptes. Lorsque l'agent titularisé exerçait auparavant à temps incomplet pour au moins 70 %, et menait par ailleurs une activité privée lucrative, il devra respecter les dispositions législatives et réglementaires relatives au cumul d'activités, qui sont plus restrictives pour les agents à temps complet.

L'amendement n° COM-71 est adopté.

M. Christian Favier. - L'amendement n° COM-5 fait référence à la date du 31 mars 2011 pour la prise en compte de la rémunération des agents.

Mme Catherine Tasca, rapporteur. - Je renvoie à l'amendement n° COM-28 que nous venons d'adopter, qui sécurise les conditions d'accès aux corps d'emploi. Je demande le retrait de votre amendement.

L'amendement n° COM-5 est retiré.

Article 7

Mme Catherine Tasca, rapporteur. - L'amendement n° COM-24, présenté par M. Leconte, est satisfait par le 4e alinéa de l'article 7, selon lequel les modifications de périmètres ministériels n'ont pas de conséquence sur le bénéfice de l'ancienneté acquise.

L'amendement n° COM-24 est rejeté.

Article 8

M. Christian Favier. - L'amendement n° COM-6 précise que l'application de cet article ne peut entraîner une réduction de la rémunération perçue par les agents concernés.

Mme Catherine Tasca, rapporteur. - L'amendement est satisfait par l'article 8 qui prévoit que l'agent « cdisé » conserve le bénéfice des dispositions de son contrat sous réserve de la modification éventuelle de ses fonctions. Elles doivent en tout état de cause être du même niveau de responsabilité que les précédentes.

L'amendement n° COM-6 est rejeté.

Article 9

Mme Catherine Tasca, rapporteur. - L'amendement n° COM-29 harmonise la rédaction avec le droit en vigueur, en réunissant sous le même vocable d'administrations parisiennes la commune et le département de Paris, dont les fonctionnaires ont le même statut.

L'amendement n° COM-29 est adopté.

Article 10

L'amendement de rectification n° COM-30 est adopté.

Article 11

L'amendement rédactionnel n° COM-31 est adopté.

Article 13

Mme Catherine Tasca, rapporteur. - L'amendement n° COM-32 rectifie une erreur de référence.

M. Alain Richard. - Ce n'est pas une erreur, puisque la référence porte sur l'article après modification...

M. Jean-Jacques Hyest. - C'est une habitude de certains grands corps...

M. Alain Richard. - De certaines institutions !

Mme Catherine Tasca, rapporteur. - Il faut bien faire référence à la loi telle qu'elle est !

M. Alain Richard. - Après promulgation ! Le terme d'erreur ne me paraît pas justifié !

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Disons qu'il s'agit de rectifier une référence !

L'amendement n° COM-32 est adopté.

L'amendement rédactionnel n° COM-33 est adopté.

Article 14

Mme Catherine Tasca, rapporteur. - Comme à l'article 5 pour les contractuels de l'Etat, l'amendement n° COM-34 propose de distinguer la situation des agents en contrat à durée déterminée de ceux qui sont titulaires de contrats à durée indéterminée.

Pour ces derniers, qui ont nécessairement une ancienneté continue d'emploi de six ans dans des fonctions de même niveau, la titularisation pourra s'effectuer dans un corps dont les fonctions sont de même niveau que celles occupées au 31 mars 2011.

Les quatre années de services exigées pour que les agents en CDD accèdent à la titularisation coïncident avec les quatre années d'ancienneté accomplies dans l'administration auprès de laquelle ils sont éligibles : si l'agent n'a pas acquis quatre ans d'ancienneté dans des fonctions relevant de la même catégorie hiérarchique, il accède à la catégorie dans laquelle il a exercé le plus longtemps ; s'il a exercé plus de quatre ans auprès de la même administration, il accède à la catégorie la plus élevée, quel que soit le temps qu'il y a passé.

M. Jean-Jacques Hyest. - C'est la reprise de ce que nous avons adopté précédemment, et que nous appliquons aux trois fonctions publiques.

Mme Catherine Tasca, rapporteur. - Absolument !

M. Jean-Jacques Hyest. - Il faut voter cet amendement par cohérence avec l'amendement n° COM-28 que nous avons adopté.

M. Christian Favier. - Nous nous abstenons, sur la fonction publique territoriale, comme sur la fonction publique d'Etat.

L'amendement n° COM-34 est adopté.

Mme Catherine Tasca, rapporteur. - L'amendement n° COM-35 offre à l'autorité territoriale la faculté de confier l'examen de la recevabilité des dossiers des candidats à la commission d'évaluation professionnelle.

M. Christian Favier. - Nous sommes davantage favorables au jury qu'à une commission ad hoc, qui emporte un risque d'arbitraire. Le jury est plus rigoureux.

M. Jean-René Lecerf. - Je crains que cet amendement ne sème la confusion entre la recevabilité des dossiers, qui est une compétence liée de l'administration, et la vérification de l'aptitude des candidats, qui relève du pouvoir d'appréciation souverain du jury.

Mme Catherine Tasca, rapporteur. - J'entends bien votre objection. Toutefois, notre texte n'ouvre qu'une faculté et la commission n'est pas présidée par un représentant de la collectivité territoriale, mais par une personnalité qualifiée.

L'amendement n° COM-35 est adopté.

M. Christian Favier. - L'amendement n° COM-8 est de coordination. Nous demeurons favorables au jury.

Mme Catherine Tasca, rapporteur. - J'en demande le retrait, par coordination.

M. Christian Favier. - Je le maintiens.

L'amendement n° COM-8 est rejeté.

M. Christian Favier. - L'amendement n° COM-9 est un amendement de cohérence. Nous demandons l'instauration d'un jury à la place de la commission ad hoc.

Mme Catherine Tasca, rapporteur. - Les sélections professionnelles sont un mode particulier d'accès au dispositif de titularisation. Les commissions d'évaluation seront chargées d'apprécier l'aptitude du candidat après l'avoir entendu.

Leur composition concilie les garanties nécessairement offertes aux agents et le principe de libre administration des collectivités territoriales. Elles sont pluralistes : y siègent l'autorité territoriale, un représentant du personnel, ainsi qu'une personnalité qualifiée, qui la préside, désignée par le président du centre de gestion.

M. Alain Richard. - Qui représentera la collectivité territoriale ? Un cadre de la collectivité, soumis à l'autorité de l'employeur qui l'aura désigné ! Cette commission de sélection confèrera la qualité de fonctionnaire titulaire et il convient de s'entourer de garanties. Tôt ou tard, cette question sera examinée par le Conseil constitutionnel au regard du principe de l'égal accès de tous aux emplois publics. Il s'agit ici d'une procédure « à la bonne franquette ». Quel chef de service s'opposera à la liste établie par son directeur général des services ? Il me semble que nous sommes ici un peu en dehors de la ligne, quant à l'indépendance de l'autorité qui va conférer la qualité de titulaire.

M. Michel Delebarre. - Je suis d'accord. Il faut faire intervenir des personnalités extérieures, si l'on veut préserver un élément d'objectivité, qui ne soit pas soumis à la gestion de la collectivité.

Mme Catherine Tasca, rapporteur. - Fera partie de la commission un membre du personnel de la catégorie à laquelle aspire le candidat...

M. Alain Richard. - Au moins de la catégorie !

Mme Catherine Tasca, rapporteur. - Et elle sera présidée par une personnalité qualifiée extérieure.

M. Alain Richard. - Le directeur général des services aura sa liste et le deuxième membre de la commission sera son subordonné. Un jour viendra où sera posée au tribunal administratif une question prioritaire de constitutionnalité et on sera borderline.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Nous aurons une navette.

L'amendement n° COM-9 est rejeté.

Article 15

Mme Catherine Tasca, rapporteur. - La commission d'évaluation professionnelle est composée de l'autorité territoriale ou de son représentant, d'une personnalité qualifiée et d'un fonctionnaire de la collectivité ou de l'établissement appartenant au moins à la catégorie hiérarchique dont relève le cadre d'emplois auquel donne accès le recrutement.

Si l'administration de la collectivité ne comprend aucun fonctionnaire de la catégorie considérée, il faut en désigner un d'une autre collectivité ou établissement. Tel est l'objet de l'amendement n° COM-36.

L'amendement n° COM-36 est adopté.

M. Christian Favier. - L'amendement n° COM-10 exprime à nouveau notre opposition à la commission ad hoc.

L'amendement n° COM-10 tombe.

Article additionnel après l'article 18

Mme Catherine Tasca, rapporteur. - L'amendement n° COM-72 inclut l'ensemble des agents contractuels des administrations parisiennes de droit public.

L'amendement n° COM-72 est adopté.

M. Michel Delebarre. - Il y a un toilettage à faire : l'Ecole supérieure de physique et de chimie industrielles de la ville de Paris et l'Ecole des ingénieurs de la ville de Paris pourraient un jour rejoindre les formations supérieures de l'éducation nationale.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - C'est une question sensible.

M. Michel Delebarre. - Historique !

M. Alain Richard. - Leurs fonctionnaires sont mieux payés que dans la fonction publique de l'Etat.

Article 21

L'amendement rédactionnel n° COM-37 est adopté.

M. Christian Favier. - Il ne serait pas juste que ce projet écarte les agents non contractuels justifiant de quatre ans et plus d'ancienneté dans l'ensemble des établissements publics de santé pour lesquels ils ont travaillé,  au motif qu'ils ne pourraient justifier d'une durée de quatre ans dans un seul et unique établissement.

Mme Catherine Tasca, rapporteur. - Nous devons être attentifs à la liberté de recrutement, et à la maîtrise des procédures par les employeurs, sachant que la loi s'appuie sur la validation des acquis professionnels. Défavorable.

L'amendement n° COM-12 est rejeté.

Article 22

L'amendement rédactionnel n° COM-38 est adopté.

Article 23

Mme Catherine Tasca, rapporteur. - L'amendement n° COM-39 applique à la fonction publique hospitalière les mêmes règles que nous avons adoptées pour la fonction publique d'Etat.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - C'est homothétique !

L'amendement n° COM-39 est adopté.

M. Christian Favier. - Notre amendement n° COM-13 est de cohérence.

L'amendement n° COM-13 tombe.

Article 2 

Mme Catherine Tasca, rapporteur. - L'article 3 de la loi du 11 janvier 1984 mentionne des textes qui n'existent plus. L'amendement n° COM-73 toilette cet article pour tenir compte des modifications des textes de renvoi. 

L'amendement n° COM-73 est adopté.

Article additionnel après l'article 27

Mme Catherine Tasca, rapporteur. - Selon l'article 3 de la loi du 11 janvier 1984, les emplois de certains établissements administratifs, comme l'Office national de la chasse ou d'autorités administratives indépendantes, comme la CNIL ou le CSA, ne sont pas soumis à la règle de l'occupation des emplois permanents de l'Etat par des fonctionnaires.

L'amendement n° COM-7 présenté par le gouvernement prévoit que les agents occupant un emploi dans ces organismes conservent le bénéfice de leur contrat, au cas où leur établissement ou institution serait supprimé de la liste annexée au décret d'application de la loi. Je suis favorable à son adoption.

L'amendement n° COM-7 est adopté.

Article 30

Mme Catherine Tasca, rapporteur. - L'amendement n° COM-67 propose de porter de trois à quatre mois la durée des interruptions entre deux contrats autorisant la prise en compte des services discontinus dans le calcul de la période de six ans requise pour donner droit à un CDI. Ceci devrait mettre fin à certaines pratiques, notamment dans l'éducation nationale.

L'amendement n° COM-67 est adopté.

Mme Catherine Tasca, rapporteur. - Les amendements n°s COM-40 et

COM-41 apportent des précisions rédactionnelles.

Les amendements n°s COM-40 et COM-41 sont adoptés.

M. Jean-Yves Leconte. - L'amendement n° COM-22 propose d'inscrire dans la loi que les non-renouvellements des contrats à durée déterminée ne pourront être motivés que par l'intérêt du service.

Mme Catherine Tasca, rapporteur. - Cet amendement est satisfait par les dispositions de l'article 45 du décret du 17 janvier 1986 concernant les agents non titulaires de l'Etat.

M. Jean-Yves Leconte. - Certes, mais il me semble préférable d'inscrire cette obligation dans la loi, notamment au regard des cas de non-renouvellement de CDD que j'ai constatés, dont le but explicitement poursuivi était d'éviter que le contrat ne devienne un CDI.

L'amendement n° COM-22 est rejeté.

Article 33

Mme Catherine Tasca, rapporteur. - L'amendement n° COM-42 est d'ordre rédactionnel.

L'amendement n° COM-42 est adopté.

Article 34

Mme Catherine Tasca, rapporteur. - Les amendements n°s COM-43, COM-44 et COM-45 apportent des précisions rédactionnelles.

Les amendements n°s COM-43, COM-44 et COM-45 sont adoptés.

Mme Catherine Tasca, rapporteur. - A l'instar de dispositions que nous avons déjà adoptés, l'amendement n° COM-68 propose de porter de trois à quatre mois la durée des interruptions entre deux contrats autorisant la prise en compte des services discontinus dans le calcul de la période de six ans requise pour donner droit à un CDI.

L'amendement n° COM-68 est adopté.

Article 35

Mme Catherine Tasca, rapporteur. - L'amendement n° COM-46 est un amendement de conséquence qui s'applique aux contrats saisonniers ou occasionnels utilisés par les départements et les régions.

L'amendement n° COM-46 est adopté.

Article additionnel après l'article 38

Mme Catherine Tasca, rapporteur. - L'amendement n° COM-25, dont le dispositif est approuvé par les organisations syndicales, propose d'instituer des commissions consultatives paritaires pour les agents contractuels des collectivités territoriales à l'instar de celles existant pour les non-titulaires de l'Etat.

L'amendement n° COM-25 est adopté.

Article 39

Mme Catherine Tasca, rapporteur. - L'amendement n° COM-69 applique à la fonction publique hospitalière l'augmentation de trois à quatre mois de la durée des interruptions entre deux contrats qui n'annulent pas le calcul de la durée de six ans déjà évoquée.

L'amendement n° COM-69 est adopté.

Article 43

Mme Catherine Tasca, rapporteur. - L'amendement n° COM-47 est d'ordre rédactionnel.

L'amendement n° COM-47 est adopté.

Article 44

Mme Catherine Tasca, rapporteur. - L'amendement n° COM-48 prévoit d'actualiser la référence des lois statutaires auxquelles ne sont pas soumis les fonctionnaires de la DGSE.

L'amendement n° COM-48 est adopté.

Article 48

Mme Catherine Tasca, rapporteur. - L'amendement n° COM-49 apporte une simplification rédactionnelle.

L'amendement n° COM-49 est adopté.

Article 49

Mme Catherine Tasca, rapporteur. - L'amendement n° COM-63 propose de prendre en compte la refonte du code du travail dans le statut de la fonction publique territoriale.

L'amendement n° COM-63 est adopté.

Article 50

Mme Catherine Tasca, rapporteur. - L'amendement n° COM-50 prévoit de clarifier la portée de l'article 50 en autorisant explicitement la mise à disposition de fonctionnaires auprès d'Etats fédérés.

L'amendement n° COM-50 est adopté.

Article 52

Mme Catherine Tasca, rapporteur. - L'amendement n° COM-51 prévoit une harmonisation des éléments de comparaison entre corps et cadres d'emplois auxquels il est donné accès par la voie du détachement ou de l'intégration dans les conditions prévues à l'article 43 du projet de loi.

L'amendement n° COM-51 est adopté

Article additionnel après l'article 52

Mme Catherine Tasca, rapporteur. - L'amendement n° COM-11 concrétise l'engagement du gouvernement aux termes duquel le reclassement en catégorie B des personnels du corps des permanenciers auxiliaires de régulation médicale prend effet à la date d'entrée en vigueur du décret ayant introduit cette modification, c'est-à-dire le 16 juin 2011. Avis favorable.

L'amendement n° COM-11 est adopté.

Mme Catherine Tasca, rapporteur. - L'amendement n° COM-14 propose de reporter de trois ans, soit jusqu'au 31 décembre 2016, la période durant laquelle les fonctionnaires de la Poste ont la possibilité d'être intégrés dans les corps et cadres d'emploi de la fonction publique. Je suis favorable à son adoption.

M. Christian Favier. - Etant opposé par principe à la privatisation de la Poste et de France Télecom, nous ne pouvons voter en faveur de cette mesure, de surcroît non soumise aux organisations syndicales. Abstention.

M. Christian Cointat. - Qu'elle ait été soumise ou non aux syndicats, l'on ne peut qu'approuver cette mesure favorable aux salariés de la Poste.

L'amendement n° COM-14 est adopté.

Mme Catherine Tasca, rapporteur. - L'objet de l'amendement n° COM 52 est la modification de l'intitulé du chapitre III afin de tenir compte de l'adoption de mesures relatives à la Cour des comptes, et non seulement aux chambres régionales de comptes et aux juridictions administratives.

L'amendement n° COM-52 est adopté.

Article 53

Mme Catherine Tasca, rapporteur. - L'amendement n° COM-64 rend obligatoire la nomination, chaque année, au grade de maître des requêtes du Conseil d'Etat d'un second conseiller de tribunaux administratifs ou de cours administratives d'appel, alors que la rédaction actuelle prévoit que cette seconde nomination est facultative. Il est notamment justifié par les prévisions d'évolution de la démographie de l'institution présentées dans l'étude d'impact du projet de loi et a recueilli l'approbation du vice-président du Conseil d'Etat.

L'amendement n° COM-64 est adopté.

Article additionnel après l'article 53

Mme Catherine Tasca, rapporteur. - L'objet de l'amendement n° COM-53 est l'insertion d'une nouvelle section 3 au chapitre III du titre III du Livre Ier du code de justice administrative consacrant le statut des fonctionnaires effectuant leur mobilité statutaire auprès du Conseil d'Etat. Leur serait conférée la qualité de maîtres des requêtes en service extraordinaire et ouverte la voie à une intégration. Avis favorable.

M. Jean-Jacques Hyest. - Je suis sceptique quant à l'opportunité de créer la catégorie nouvelle des maîtres des requêtes en service extraordinaire alors qu'il existe déjà de nombreuses voies d'accès au Conseil d'Etat.

M. Alain Richard. - L'expérience de l'accueil de fonctionnaires en mobilité par le Conseil d'Etat est très positive, d'autant plus qu'il s'agit généralement de fonctionnaires parmi les meilleurs des administrations dont l'apport est aujourd'hui indispensable à la haute juridiction. Pour autant, dans la mesure où l'on considère qu'ils ne donnent pas les mêmes garanties d'indépendance que les membres du Conseil d'Etat, ils ne sont pas admis à voter dans les formations de jugement. L'octroi du titre de maître des requêtes en service extraordinaire constituerait une reconnaissance de leur qualité de juger égale aux membres de l'institution. Je précise que cette proposition est unanimement soutenue par ces derniers, y compris par ceux qui sont les plus attachés à certaines traditions.

Quant à l'intégration, c'est une autre question.

L'amendement n° COM-53 rectifié est adopté.

Article 56

Mme Catherine Tasca, rapporteur. - Outre la reprise de la disposition permettant l'affectation de présidents de juridictions administratives ou assimilées au Conseil d'Etat, auprès de la mission d'inspection des juridictions administratives, l'amendement n° COM-54 rectifié propose la création des emplois de premier vice-président d'un tribunal administratif comptant au moins huit chambres, et de premier vice-président dans chacune des huit cours administratives d'appel. Seraient ainsi améliorées les perspectives de carrière de ces personnels dont nous avons un réel besoin.

L'amendement n° COM-54 rectifié est adopté.

Article additionnel après l'article 56

M. Michel Delebarre. - L'amendement n° COM-74 propose de reconnaitre comme magistrats les conseillers des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, l'article L. 231-3 du code de justice administrative disposant déjà qu'ils exercent des « fonctions de magistrats ».

Mme Catherine Tasca, rapporteur. - Cet amendement, dont la portée est essentiellement symbolique, est très attendu par les membres du corps qui considèrent, à juste titre, que les ambiguïtés actuelles nuisent à la clarté et à la lisibilité de leur statut et jettent une ombre sur leur qualité effective de magistrat.

Même si je déplore que l'examen des dispositions relatives aux juridictions administratives et financières n'ait pu avoir lieu dans le cadre d'un projet de loi spécifique,  je suis favorable à cet amendement.

M. Alain Richard. - Il y a les symboles, mais il y a aussi le droit. N'oublions pas que les magistrats de l'ordre administratif demeurent des fonctionnaires chargés d'une fonction juridictionnelle pour certaines catégories de litiges, ce qui conduit à leur conférer certaines compétences. Mais constitutionnellement, il n'y a pas de séparation des pouvoirs entre le pouvoir exécutif et la justice administrative ; dans le cas inverse, les dispositions relatives à cette dernière relèveraient de la loi organique et non de la loi ordinaire. Quelle que soit l'importance du symbole, il ne changera rien à cette situation.

M. Jean-René Lecerf. - L'on pourrait aussi se demander si les procureurs sont eux aussi réellement des magistrats - ce sur quoi s'interroge la Cour de Strasbourg - ou encore revenir à ces propos de Michel Debré, dont nous fêtons cette année le centenaire de la naissance, qui affirmait qu'il n'existait pas de magistrats administratifs mais simplement des fonctionnaires exerçant le métier de juge.

Il me semble que beaucoup de temps a passé depuis, et que l'évolution des choses justifie l'amendement qui nous est proposé.

M. Michel Delebarre. - La grandeur du politique n'est-elle pas d'ériger le symbole en acte législatif ?

M. Jean-Jacques Hyest. - Mais rien n'est pire qu'une loi symbolique sans efficacité.

M. Jean-Pierre Michel. - Je partage l'opinion exprimée par Alain Richard, mais la situation n'est-elle pas identique pour les membres des juridictions financières ?

M. Alain Richard. - Le code des juridictions financières est plus affirmatif à propos de ces derniers.

L'amendement n° COM-74 est adopté.

Mme Catherine Tasca, rapporteur. - L'amendement n° COM-55 vise à faciliter la mobilité des présidents de tribunaux administratifs et de cours administratives d'appel en limitant à sept le nombre d'années passées à la tête d'une même juridiction.

L'amendement n° COM-55 est adopté.

Article 57

Mme Catherine Tasca, rapporteur. - L'amendement n° COM-56 rectifié vise à assortir de garanties l'extension des détachements de fonctionnaires dans le corps des magistrats des chambres régionales des comptes. A cette fin, elle tient compte de la jurisprudence du Conseil d'Etat selon laquelle le niveau de recrutement de ces fonctionnaires devait être celui atteint à l'issue de la scolarité suivie en principe pour les magistrats des chambres, en l'occurrence celle de l'ENA, et non celui du diplôme requis pour accéder par concours au corps d'origine du fonctionnaire détaché.

L'amendement n° COM-56 rectifié est adopté.

Article additionnel après l'article 57

Mme Catherine Tasca, rapporteur. - L'objet de l'amendement n° COM-54 rectifié est d'autoriser la participation des magistrats des chambres régionales aux travaux de la Cour des comptes, notamment aux enquêtes communes ou aux travaux d'évaluation relatifs aux politiques conduites conjointement par l'Etat et les collectivités. La Cour des comptes a beaucoup insisté pour pouvoir ainsi bénéficier pleinement des compétences très précieuses des conseillers des chambres régionales.

L'amendement n° COM-57 est adopté.

Mme Catherine Tasca, rapporteur. - L'amendement n° COM-58 propose de porter de 40 à 45 ans l'âge minimal requis pour être nommé conseiller maître au tour extérieur à la Cour des comptes, revenant ainsi à la règle qui prévalait en 2006. Il s'agirait d'un alignement sur l'âge requis pour être nommé conseiller d'Etat.

M. Christophe Béchu. - Quitte à procéder à un alignement, j'aurais préféré que l'on abaissât à 40 ans l'âge requis pour être nommé conseiller d'Etat.

M. Alain Richard. - J'attire votre attention sur le fait que ce type de mesures d'âge est désormais encadré par une jurisprudence très stricte, exigeant qu'elles soient justifiées par la nécessité de disposer d'une certaine expérience. Faute de quoi, ces dispositions peuvent être censurées. L'on voit ainsi de plus en plus souvent des dispositions réglementaires comparables être annulées par le juge.

Mme Catherine Tasca, rapporteur. - Que pourrions-nous modifier alors pour prévenir un tel risque ?

M. Alain Richard. - Je souhaitais simplement rappeler que cette mesure, que j'approuve, pourrait être censurée par le Conseil constitutionnel s'il ne lui apparaissait pas qu'elle est justifiée par la nécessité de l'expérience.

Mme Catherine Tasca, rapporteur. - Nous ferons donc figurer cela plus clairement dans la présentation des motifs du texte.

M. Jean-Jacques Hyest. - Nous allons créer des dépressions chez les quelques quadragénaires concernés par cette mesure.

M. Alain Richard. - Il n'y en a guère...

L'amendement n° COM-58 est adopté.

Mme Catherine Tasca, rapporteur. - L'objet de l'amendement n° COM-59 est de diversifier le vivier des recrutements effectués par? la voie du tour extérieur ?dans le grade de conseiller référendaire à la Cour des comptes.

L'amendement n° COM-59 est adopté.

Mme Catherine Tasca, rapporteur. - L'amendement n° COM-60 a pour objet de compléter les attributions des experts mentionnés à l'article L. 141-4 du code des juridictions financières en les faisant participer, sur une base contractuelle, à temps plein ou à temps partiel, aux missions dévolues aux magistrats en matière d'évaluation des politiques publiques.

M. Christian Cointat. - Je suis dubitatif, car si l'expert peut participer à la délibération, il risque de ne plus disposer alors de la même liberté d'expression. Il me semble préférable de bien distinguer la fonction d'expert de celle du décideur.

L'amendement n° COM-60 est adopté.

Mme Catherine Tasca, rapporteur. - L'actuelle répartition des présidences de chambres régionales des comptes entre les membres de la Cour de comptes et les conseillers des chambres régionales se révélant inopérante, l'amendement n° COM-61 propose de la supprimer.

L'amendement n° COM-61 est adopté.

Mme Catherine Tasca, rapporteur. - La loi de finances rectificative n° 2011-900 du 29 juillet 2011 prévoyant le recrutement complémentaire de conseillers de chambres régionales des comptes jusqu'au 31 décembre 2016, l'amendement n° COM-62 propose de supprimer cette date limite, afin d'aligner en partie le dispositif sur celui prévu pour les membres du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel.

M. Jean-René Lecerf. - Je suis défavorable à cet amendement qui consiste à modifier une loi votée il y a quelques mois. D'ici à 2016, nous avons le temps de voir.

M. Patrice Gélard. - Il ne faut modifier la loi que d'une main tremblante écrivait Montesquieu.

Mme Catherine Tasca, rapporteur. - Je précise que cette date de 2016 était le report d'une précédente date limite fixée à 2011 par une loi de 2001.

L'amendement n° COM-62 est adopté.

Articles additionnels après l'article 60

Mme Catherine Tasca, rapporteur. - Cet amendement précise que, lorsqu'il siège en tant qu'organisme supérieur de recours en matière disciplinaire, d'avancement et en cas de licenciement pour insuffisance professionnelle, le conseil supérieur de la fonction publique d'Etat doit être composé de façon paritaire. Avis favorable.

L'amendement n° COM-15 est adopté.

Mme Catherine Tasca, rapporteur. - L'amendement n° COM-75 du gouvernement tire les conséquences de la réforme du conseil supérieur de la fonction publique territoriale pour l'attribution des sièges aux organisations syndicales au sein des conseils régionaux d'orientation (CRO), placés auprès des délégués régionaux du CNFPT, qui les président.

Afin de concilier les exigences du bon fonctionnement des CRO et la représentativité des organisations syndicales, il propose d'attribuer les sièges à ces dernières en fonction du nombre de voix qu'elles ont obtenues lors du renouvellement général des représentants du personnel aux comités techniques des collectivités territoriales et de leurs établissements publics dans le ressort de la délégation, par ordre décroissant jusqu'à épuisement des sièges à pourvoir. Avis favorable.

M. Pierre-Yves Collombat. - Cette proposition me semble assez classique et assez cohérente pour pouvoir être adoptée.

M. Alain Richard. - Il n'est toutefois pas évident de parvenir, d'une part, à assurer la représentativité de toutes les organisations syndicales alors que leur nombre est fluctuant d'une élection à l'autre et, d'autre part, à veiller à ce que l'effectif du CRO demeure limité.

L'amendement n° COM-75 est adopté.

Article 61

Mme Catherine Tasca, rapporteur. - L'amendement n° COM-18 prévoit une nouvelle habilitation de neuf mois après celle obtenue par la loi du 5 juillet 2010 pour achever la codification en matière de fonction publique, notamment en prenant en compte les conséquences du présent projet de loi. Avis favorable.

L'amendement n° COM-18 est adopté.

Article additionnel après l'article 62

M. Jean-Paul Amoudry. - L'amendement n° COM-21 a pour objet de faciliter le versement des allocations chômage dans certains cas, par exemple lorsque les collectivités ne peuvent que licencier des fonctionnaires en disponibilité dans la mesure où elles sont dans l'impossibilité de les réintégrer. Dans la mesure où il s'agit souvent de petites collectivités pour lesquelles le paiement de ces indemnités peut s'avérer problématique, l'amendement propose de faire obligation aux centres de gestion de souscrire un contrat d'assurance couvrant ce risque, et d'offrir aux collectivités la possibilité d'en bénéficier. Il repose sur l'idée que le centre de gestion, du fait de la mutualisation de l'ensemble des demandes des collectivités auxquelles il procéderait, serait à même de leur faire bénéficier de meilleurs tarifs, car mieux négociés avec les assureurs.

Mme Catherine Tasca, rapporteur. - Les collectivités disposent déjà de la possibilité de couvrir ce risque, soit par la souscription d'une assurance personnelle, soit par leur adhésion à la convention UNEDIC. Il ne semble pas raisonnable d'aller au-delà. Avis défavorable.

L'amendement n° COM-21 est rejeté.

Article additionnel après l'article 63

Mme Catherine Tasca, rapporteur. - L'amendement n° COM-16 tire, pour le régime du congé spécial, les conséquences du report de la limite d'âge opéré par la réforme des retraites du 9 novembre 2010, en prévoyant un régime transitoire applicable aux fonctionnaires déjà en congé spécial et à ceux dont le congé spécial sera arrivé à terme entre le 1er juillet 2011 et la date d'entrée en vigueur de la présente loi. C'est une mesure d'équité, à laquelle je suis favorable.

L'amendement n° COM-16 est adopté.

Mme Catherine Tasca, rapporteur. - L'amendement n° COM-17 propose d'aligner sur deux points particuliers le régime disciplinaire de la fonction publique territoriale sur celui des deux autres fonctions publiques, en ce qui concerne l'exclusion temporaire de fonction assortie d'un sursis. Avis favorable.

L'amendement n° COM-17 est adopté.

Mme Catherine Tasca, rapporteur. - L'amendement n° COM-19 tire les conséquences de la réforme des retraites du 9 novembre 2010. Il propose d'aligner le régime des agents publics ayant la qualité de travailleur handicapé sur celui du régime général d'assurance vieillesse, en abaissant l'âge d'ouverture des droits à retraite des travailleurs handicapés. Avis favorable.

L'amendement n° COM-19 est adopté.

Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Article additionnel après Article 2

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Le Gouvernement

4

Situation des contractuels d'un établissement désinscrit de la liste prévue par l'article 3-2° de la loi du 11 janvier 1984

Adopté

Article 3
Condition d'ancienneté pour les contrats à durée déterminée
et inclusion des agents « CDIsables »

Mme Tasca, rapporteur

27

Amélioration rédactionnelle

Adopté

Mme Tasca, rapporteur

70

Prise en compte des contrats sur des besoins temporaires dans la condition d'ancienneté

Adopté

M. Favier

2

Elargissement de la notion d'employeur

Rejeté

M. Leconte

23

Elargissement de la notion d'employeur

Rejeté

Article 4
Modes de titularisation

M. Favier

3

Liste par décret des emplois offerts aux concours réservés

Rejeté

Article 5
Corps accessibles à chaque candidat et condition de nomination et de classement

Mme Tasca, rapporteur

28

Détermination des corps accessibles

Adopté

Mme Tasca, rapporteur

71

Régularisation au regard du cumul d'activités

Adopté

M. Favier

5

Détermination des corps accessibles par les fonctions exercées au 31 mars 2011

Retiré

Article 7
Transformation d'un CDD en CDI

M. Leconte

24

Notion d'employeur

Satisfait ou sans objet

Article 8
Modification des fonctions assurées dans le cadre du CDI

M. Favier

6

Garantie de rémunération

Satisfait ou sans objet

Article 9
Dérogation temporaire à la règle du recrutement statutaire

Mme Tasca, rapporteur

29

Harmonisation rédactionnelle

Adopté

Article 10
Conditions d'accès au dispositif de titularisation

Mme Tasca, rapporteur

30

Rectification de référence

Adopté

Article 11
Conditions d'ancienneté pour les contrats à durée déterminée
et inclusion des agents « CDIsables »

Mme Tasca, rapporteur

31

Amélioration rédactionnelle

Adopté

Article 13
Programme pluriannuel d'accès à l'emploi titulaire

Mme Tasca, rapporteur

32

Rectification de référence

Adopté

Mme Tasca, rapporteur

33

Précision rédactionnelle

Adopté

Article 14
Mise en oeuvre du programme pluriannuel d'accès à l'emploi titulaire

Mme Tasca, rapporteur

34

Détermination des corps accessibles

Adopté

Mme Tasca, rapporteur

35

Faculté de confier l'examen de la recevabilité des dossiers à la commission d'évaluation professionnelle

Adopté

M. Favier

8

Détermination de la catégorie de titularisation par les fonctions exercées au 31 mars 2011

Rejeté

M. Favier

9

Institution d'un jury pour les sélections professionnelles

Rejeté

Article 15
Modalités d'organisation des sélections professionnelles

Mme Tasca, rapporteur

36

Composition de la commission d'évaluation professionnelle

Adopté

M. Favier

10

Institution de jurys pour les sélections professionnelles

Tombe

Article additionnel après Article 18

Mme Tasca, rapporteur

72

Application du dispositif de titularisation aux contractuels des administrations parisiennes

Adopté

Article 21
Conditions d'ancienneté pour les contrats à durée déterminée
et inclusion des agents « CDIsables »

Mme Tasca, rapporteur

37

Amélioration rédactionnelle

Adopté

M. Favier

12

Notion d'employeur

Rejeté

Article 22
Modes de titularisation

Mme Tasca, rapporteur

38

Rectification rédactionnelle

Adopté

Article 23
Corps accessibles à chaque candidat - Conditions de nomination et de classement

Mme Tasca, rapporteur

39

Détermination des corps accessibles

Adopté

M. Favier

13

Détermination des corps accessibles
par les fonctions exercées au 31 mars 2011

Tombe

Article 27
Réorganisation textuelle

Mme Tasca, rapporteur

73

Rectification de références

Adopté

Article additionnel après Article 27

Le Gouvernement

7

Sécurisation de la situation des contractuels des établissements et institutions non soumis
à l'emploi statutaire

Adopté

Article 30
Clarification du régime du recours au contrat

Mme Tasca, rapporteur

67

Elargissement de 3 à 4 mois des interruptions de contrats qui autorisent l'accès au CDI

Adopté

Mme Tasca, rapporteur

40

Précision rédactionnelle

Adopté

Mme Tasca, rapporteur

41

Précision rédactionnelle

Adopté

M. Leconte

22

Modalités de non-renouvellement d'un contrat

Rejeté

Article 33
Recrutement temporaire d'agents contractuels sur des emplois non permanents

Mme Tasca, rapporteur

42

Clarification rédactionnelle

Adopté

Article 34
Recrutement de contractuels sur des emplois permanents

Mme Tasca, rapporteur

43

Précision rédactionnelle

Adopté

Mme Tasca, rapporteur

44

Précision rédactionnelle

Adopté

Mme Tasca, rapporteur

45

Clarification rédactionnelle

Adopté

Mme Tasca, rapporteur

68

Elargissement de 3 à 4 mois de la durée
des interruptions de contrats qui autorisent l'accès au CDI

Adopté

Article 35
Coordinations

Mme Tasca, rapporteur

46

Coordination

Adopté

Article additionnel après Article 38

M. Portelli

25

Création de commissions consultatives paritaires pour les contractuels
des collectivités territoriales

Adopté

Article 39
Assouplissement des modalités de CDIsation

Mme Tasca, rapporteur

69

Allongement de 3 à 4 mois de la durée
des interruptions entre deux contrats
qui autorisent l'accès au CDI

Adopté

Article 43
Assouplissement des modalités de comparabilité entre corps et cadres d'emplois
pour l'accès par la voie du détachement ou de l'intégration

Mme Tasca, rapporteur

47

Précision rédactionnelle

Adopté

Article 44
Extension des droits à détachement et à intégration aux agents de la DGSE

Mme Tasca, rapporteur

48

Actualisation de références

Adopté

Article 48
Extension des cas de suspension de la période d'inscription sur une liste d'aptitude

Mme Tasca, rapporteur

49

Simplification rédactionnelle

Adopté

Article 49
Clarifications concernant le détachement

Mme Tasca, rapporteur

63

Coordination

Adopté

Article 50
Mises à disposition de collectivités étrangères

Mme Tasca, rapporteur

50

Clarification de la mise à disposition
auprès d'états fédérés

Adopté

Article 52
Intégration directe - Coordination

Mme Tasca, rapporteur

51

Harmonisation rédactionnelle

Adopté

Articles additionnels après Article 52

Le Gouvernement

11

Date d'effet du classement des personnels
du corps des permanenciers auxiliaires
de régulation médicale en catégorie B

Adopté

Le Gouvernement

14

Allongement de trois ans de la période d'ouverture des trois fonctions publiques
aux fonctionnaires de la Poste

Adopté

CHAPITRE III Dispositions relatives au recrutement et à la mobilité des membres du Conseil d'État et du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, et des membres du corps des chambres régionales des comptes

Mme Tasca, rapporteur

52

Cohérence rédactionnelle

Adopté

Article 53
Recrutement obligatoire parmi les membres du corps des TA et CAA
d'au moins un maître des requêtes chaque année (et facultativement d'un 2ème)
et d'un conseiller d'État tous les deux ans

Mme Tasca, rapporteur

64

Deuxième nomination obligatoire d'un membre des TA et CAA
au grade de maître des requêtes

Adopté

Article additionnel après Article 53

Mme Tasca, rapporteur

53

Statut de Maître des requêtes en service extraordinaire au Conseil d'Etat

Adopté

Article 56
Affectation de présidents des tribunaux administratifs
et des cours administratives d'appel auprès de la mission d'inspection

Mme Tasca, rapporteur

54 rect

Création d'un emploi de premier vice-président dans les CAA et dans les TA
de plus de huit chambres

Adopté

Articles additionnels après Article 56

M. Delebarre

74

Consécration du statut de
magistrat administratif

Adopté

Mme Tasca, rapporteur

55

Limitation du nombre d'années à la tête d'une même juridiction administrative

Adopté

Article 57
Détachement dans le corps des chambres régionales des comptes

Mme Tasca, rapporteur

56

Encadrement du niveau
des fonctionnaires détachés
dans les chambres régionales des comptes

Adopté

Articles additionnels après Article 57

Mme Tasca, rapporteur

57

Participation des magistrats de chambres régionales des comptes à des enquêtes communes avec la Cour des Comptes

Adopté

Mme Tasca, rapporteur

58

Fixation à 45 ans de l'âge minimal
pour être nommé Conseiller maître
à la Cour des Comptes

Adopté

Mme Tasca, rapporteur

59

Diversification du vivier de recrutement par la voie du tour extérieur à la Cour des Comptes

Adopté

Mme Tasca, rapporteur

60

Statut de conseiller-expert
près la Cour des Comptes

Adopté

Mme Tasca, rapporteur

61

Suppression des quotas au sein des présidents des chambres régionales des comptes

Adopté

Mme Tasca, rapporteur

62

Pérennisation du dispositif
de recrutement des conseillers de
chambres régionales des comptes

Adopté

Articles additionnels après Article 60

Le Gouvernement

15

Composition du CSFPT siégeant
comme organe supérieur de recours

Adopté

Le Gouvernement

75

Attribution des sièges des organisations syndicales dans les conseils régionaux d'orientation

Adopté

Article 61
Prolongation du délai d'habilitation législative
pour codifier le droit de la fonction publique

Le Gouvernement

18

Nouvelle habilitation législative pour achever la codification du droit de la fonction publique

Adopté

Article additionnel après Article 62

M. Amoudry

21

Souscription de contrats d'assurance chômage par les centres de gestion

Rejeté

Articles additionnels après Article 63

Le Gouvernement

16

Conséquences de la réforme des retraites de 2010 sur la durée des congés spéciaux accordés avant le 1er janvier 2012

Adopté

Le Gouvernement

17

Abaissement de la durée minimale du sursis
de l'exclusion temporaire de fonctions
dans la fonction publique territoriale

Adopté

Le Gouvernement

19

Alignement du régime des travailleurs handicapés de droit public
sur celui du régime général

Adopté

ANNEXE 1 - LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

_______

- Mme Françoise Guégot, députée, auteur d'un rapport au président de la République sur la mise en oeuvre des mesures pour favoriser l'égalité entre les hommes et les femmes.

Direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP)

- M. Jean-François Verdier, directeur général

- M. Thomas Andrieu, directeur, adjoint au directeur général

Direction générale des collectivités locales (DGCL)

- M. Éric Jalon, directeur général

M. Bruno Delsol, adjoint au directeur général

M. Pascal Chiron, adjoint à la sous-directrice des élus locaux et de la fonction publique territoriale

M. Paul-Emmanuel Grimonprez, chef du bureau des statuts et de la réglementation des personnels territoriaux

M. Claude Chagnet, chef du bureau des élus locaux, du recrutement et de la formation des personnels territoriaux

Direction générale de l'offre de soins

- Mme Annie Podeur, directrice générale

Mme Martine Laborde Chiocchia, adjointe au sous-directeur des ressources humaines du système de santé

Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT)

- M. Philippe Laurent, président

- M. Pierre Coilbault, directeur général

Fédération nationale des centres de gestion (FNCDG)

- M. Michel Hiriart, président, président du centre de gestion des Pyrénées-Atlantiques

- M. Marc Montuelle, président du centre de gestion du Nord

- M. Pierre-Yves Blanchard, directeur général adjoint du centre interdépartemental de gestion de la grande couronne

Fédération hospitalière de France

- Mme Nadine Barbier, responsable du pôle Ressources Humaines Hospitalières

Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP)

- M. Arnaud Roffignon, directeur général de l'Inrap

- Mme Valérie Pétillon-Boisselier, directrice des ressources humaines

Syndicats de la fonction publique

FO

FSU

Mme Anne Feray, secrétaire nationale

- M. Antonio Dos Santos

- M. Philippe Aubry

CGC Fonction publique

- M. Marc Benassy

- Mlle Stéphanie La Rosa

UNSA Fonction Publique

- Mme Elisabeth David, secrétaire générale

- Mme Geneviève Raoult, secrétaire nationale

UGFF CGT

- M. Gilles Oberrieder

- Mme Françoise Geng

- Mme Sylvie Guinand

Intersyndicale Enseignement supérieur

- Mme Michelle Lauton

- M. Michel Pierre

- M. Pierre Gheusi

Juridictions administratives

Conseil d'État

- M. Jean-Marc Sauvé, vice-président

- M. Christophe Devys, secrétaire général

Association des membres du Conseil d'État

- M. Jean Gaeremynck, président

- M. Edouard Geffray, secrétaire général

Union syndicale des magistrats administratifs

- Mme Marion Jaffré, secrétaire générale adjointe, conseiller au tribunal administratif de Paris

Syndicat de la juridiction administrative

- M. Serges Gouès, premier conseiller à la Cour administrative d'appel de Paris

Juridictions financières

Cour des comptes

- M. Didier Migaud, premier président

- M. Gérard Terrien, secrétaire général

- M. Thierry Vught, secrétaire général adjoint

Association des présidents de chambre régionale des comptes

- M. Jean-Yves Bertucci, président

Association des magistrats et anciens magistrats de la Cour des comptes

- M. Jean-Luc Lebuy, président

- Mme Laurence Fradin, vice-présidente

- M. Pascal Desrousseaux, trésorier

Syndicat des juridictions financières

- M. Sylvain Huet, président

- M. Jacques Lavaud, membre du bureau

Association des magistrats des CRC

M. Marc Larue, président

ANNEXE 2 - LES PLANS DE TITULARISATION DANS LA FONCTION PUBLIQUE

0. Contexte

Une quinzaine de plans de titularisation se sont succédé depuis 1946. Le plan de titularisation porté par le Ministre fait suite au protocole signé le 31 mars 2011 par le Gouvernement et six organisations syndicales (UNSA, CGT, FO, CFDT, CGC, CFTC). Il vise à limiter les situations de précarité dans les trois versants de la fonction publique (FPE, FPT, FPH).

1. Rappel des principaux plans

1.1 Plans généraux

1. Ordonnance n° 45-1006 du 21 mai 1945 relative à la titularisation des emplois d'auxiliaire temporaire de l'Etat ;

2. loi n° 50-400 du 3 avril 1950 ;

3. décret n° 65-528 du 28 juin 1965 ;

4. décret n° 76-307 du 8 avril 1976 ;

5. loi « Le Pors » du 11 janvier 1984 ;

6. loi « Perben » du 16 décembre 1996 ;

7. loi « Sapin » du 3 janvier 2001.

Outre-mer : Dans la lignée des dispositions des années 90 concernant la Nouvelle-Calédonie, la constitution de la fonction publique mahoraise renvoie à la même logique de titularisation.

CDI : La loi du 26 juillet 2005 portant diverses mesures de transposition du droit communautaire
à la fonction publique a été considérée comme une loi luttant contre la précarité (limitation à six ans de la durée d'emploi en CDD sur des fonctions à caractère permanent ; au-delà, CDI).

1.2 Plans sectoriels

8. Titularisation des suppléants contractuels de juges de paix (fin des années 50) ;

9. Titularisation des personnels de recherche (loi du 17 juillet 1982) ;

10. Certains personnels de recherche du CNRS (décret n°85-1461 du 30 décembre 1985) ;

11. Certains « vacataires permanents » (« les Berkani »), tels que des personnels de service en fonction dans les services de l'Etat, en leur reconnaissant le bénéfice d'un cdi et la faculté d'opter pour un contrat de droit privé (loi n° 2000-321 du 12 avril 2000, article 35).

12. Ingénieurs et personnels techniques de la Culture (décret n° 2000-733 du 31 juillet 2000 fixant les dispositions applicables à la titularisation de personnels contractuels régis par le décret n° 78-210 du 28 février 1978 relatif au statut des personnels contractuels techniques et administratifs affectés à la recherche au ministère de la culture et de l'environnement) ;

13. Contractuels mentionnés à l'article 5 de l'ordonnance du 25 mars 2009 pour les offices agricoles ;

14. Techniciens supérieurs de la météo (décret n° 2011-1139 du 21 septembre 2011 portant statut particulier du corps des techniciens supérieurs de la météorologie).

Concours réservés : La technique est très diffusée. L'on en compte des dizaines, notamment dans l'enseignement (par exemple : l'enseignement agricole).

2. Focus sur les plans « Le Pors », « Perben » et « Sapin »

2.1 Loi « Le Pors » du 11 janvier 1984

Base : Loi n° 83-401 du 11 juin 1983 autorisant notamment l'intégration des agents non titulaires occupant des emplois civils permanents.

· Le dispositif était global : il concernait toutes les catégories hiérarchiques.

· L'administration était liée : elle avait l'obligation de faire une proposition de titularisation à l'agent.

· La rémunération antérieure était maintenue (à 100% pour les agents de catégorie C, à 95% pour ceux de la catégorie B, à 90% pour ceux de la catégorie A).

Bilan : 146 000 titularisations (dont plus de 50 000 enseignants suite au protocole « Bayrou » de 1993).

2.2 Loi « Perben » du 16 décembre 1996

Base : Protocole d'accord du 14 mai 1996

· Le dispositif était spécifique : il consistait à mettre en place, pour une durée de quatre ans, des concours réservés, dans la FPE, aux agents non titulaires relevant de la catégorie C, dans la FPH, à ceux relevant des catégories B et C, dans la FPT, à ceux relevant de toutes les catégories.

· Les modalités de candidature étaient conditionnées : justifier d'une présence au 14 mai 1996 et d'une ancienneté de quatre ans dans les huit années précédant cette date.

Bilan : 60 000 titularisations (surtout dans la FPE).

2.3 Loi « Sapin » du 3 janvier 2001

Base : Protocole d'accord du 10 juillet 2000

· Le dispositif était global : il s'appliquait à tous les agents de droit public des trois fonctions publiques, recrutés par CDD sur des emplois en principe occupés par des fonctionnaires.

· Pour chaque versant, des modalités particulières ont été retenues :

- FPE : ouverture de concours réservés des corps de catégorie A aux candidats visés par le protocole d'accord « Durafour » du 9 février 1990 ; accès aux corps de la catégorie C par voie d'examen professionnel (voire sans concours pour les corps de catégorie C les moins élevés). Les candidats exerçant des fonctions autres que de catégorie C et remplissant notamment les conditions posées par la loi « Perben » pouvaient accéder à un corps de fonctionnaires par voie d'examen professionnel.

- FPT : ouverture d'une intégration directe dans leur emploi aux agents non titulaires recrutés après le 27 janvier 1984 (soit avant la date d'ouverture du premier concours permettant l'accès au cadre d'emplois, soit avant le 14 mai 1996) ; ouverture de concours réservés aux agents recrutés après le 14 mai 1996, à condition qu'un seul concours ait été organisé avant leur recrutement par contrat.

- FPH : accès par des concours ou examens professionnels réservés.

Bilan : 39 150 titularisations (dont 33 000 dans la FPE).

3. Conclusion

Au regard de cet historique, le plan porté par le Ministre est complet : il concerne l'ensemble des contractuels, CDD ou CDI, en situation de précarité. 150 000 emplois seraient pérennisés, via la titularisation (un tiers) et la CDIsation (deux tiers).

Il propose une réponse concrète aux agents actuellement en fonction, dont les CDD ont été reconduits de manière successive sur une période de six ans, mais qui n'ont pu bénéficier d'une transformation de leur contrat en CDI dans le cadre des dispositions de la loi de 2005.

Pour prévenir la reconstitution d'un volant excessif d'agents non titulaires dans les trois versants de la fonction publique, il offre également une clarification des conditions d'accès au CDI.

Le plan propose enfin une vision inédite pour les agents non titulaires : la possibilité de concevoir un parcours professionnel au-delà de la seule relation contractuelle à travers l'autorisation, dans certains cas, d'une « portabilité » du CDI.

La pleine effectivité du plan repose in fine sur la mise en oeuvre par les ministères de mesures ciblant les situations de précarité des agents non titulaires.


* 1 Cf. liste en annexe.

* 2 Cf. article 3 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations de la fonction publique.

* 3 Ce type de contrat n'existe pas dans la fonction publique hospitalière.

* 4 Pour toutes les catégories dans les représentations de l'État à l'étranger.

* 5 Cf. article 3-3° de la loi du 11 janvier 1984 précitée. Leur liste est fixée par le décret n° 84-455 du 14 juin 1984.

* 6 Cf. article 5 de la loi du 11 janvier 1984 précitée.

* 7 Cf. article 3 de la loi du 26 janvier 1984 précitée.

* 8 Cf. article 9 de la loi du 9 janvier 1986 précitée.

* 9 Le statut de la fonction publique d'Etat retient la notion de temps incomplet (cf. article 6 de la loi du 11 janvier 1984) ; les statuts des fonctions publiques territoriale et hospitalière, celle de temps non complet (cf. articles 3 de la loi du 26 janvier 1984 et 9 de la loi du 9 janvier 1986). Dans tous les cas, il s'agit de postes correspondant à une durée de travail inférieure à celle fixée pour les agents à temps plein.

* 10 Telle la loi du 12 avril 2000 (art. 34) : cf. infra commentaire article 2 du projet de loi.

* 11 Hors ouvriers d'Etat, assistantes maternelles de la fonction publique territoriale, médecins des hôpitaux publics qui relèvent de catégories particulières d'agents publics et hors emplois aidés.

* 12 Cf. rapport sur l'état de la fonction publique et les rémunérations 2012.

* 13 C'est le cas des professions paramédicales et médico-techniques, des sages-femmes...

* 14 Cf. exposé des motifs du projet de loi.

* 15 Cf. étude d'impact du projet de loi.

* 16 Cf. exposé des motifs.

* 17 Les accords de Bercy du 2 juin 2008.

* 18 Cet organisme consultatif a été créé par la loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social qui connaîtra de toute question d'ordre général commune aux trois fonctions publiques

* 19 Cf. arrêt du tribunal des conflits du 25 mars 1996, Préfet de la région Rhône-Alpes, préfet du Rhône, contre conseil des prud'hommes de Lyon, dit arrêt « Berkani ».

Cf. rapport n° 1 (1999-2000) de M. Jean-Paul Amoudry au nom de la commission des lois.

Rapport consultable à l'adresse suivante :

http://www..senat.fr/rap/l99-001/l99-001.html

* 20 Conseil d'Etat, 5 juillet 1989. Syndicat national des affaires culturelles Force ouvrière et Union des syndicats et sections syndicales CGT personnels des affaires culturelles.

* 21 Cf. décret n° 2003-532 du 18 juin 2003.

* 22 C'est le cas notamment pour l'accès aux emplois d'assistant social, de médecin, de puériculteur, de vétérinaire... qui requièrent des agents la détention du diplôme correspondant.

* 23 Cf. exposé des motifs du projet de loi.

* 24 Cf. étude d'impact du projet de loi.

* 25 Cf. exposé des motifs.

* 26 Cf. exposé des motifs du projet de loi.

* 27 Cf. exposé des motifs du projet de loi.

* 28 Cf. étude d'impact du projet de loi.

* 29 Cf. avis du Conseil d'Etat n° 381.097 du 11 mars 2008.

* 30 Cf. étude d'impact du projet de loi.

* 31 Cf. exposé des motifs du projet de loi.

* 32 Cf. article 14 ter de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1984.

* 33 L'article 3 de la loi du 26 janvier 1984 fixe la quotité maximum de travail à 50 % du temps complet.

* 34 Cf. exposé des motifs du projet de loi.

* 35 Cf. exposé des motifs.

* 36 Conseil d'Etat, 12 juin 1996, n°s 167 514, 167 528, 168 350 et 168 351.

* 37 Cf. décision précitée.

* 38 Cf. Conseil d'Etat, 14 mars 1997, département des Alpes-Maritimes (n° 143 800).

* 39 Cf. Cour administrative d'appel de Marseille, 20 mars 2007, département de Vaucluse (req. n° 03MA01723)

* 40 Cf. proposition n° 181.

* 41 Cf. exposé des motifs du projet de loi.

* 42 Cf. exposé des motifs du projet de loi.

* 43 L'affiliation est obligatoire pour les communes et leurs établissements publics employant moins de 350 fonctionnaires titulaires et stagiaires.

* 44 Cf. étude d'impact du projet de loi.

* 45 Cf. étude d'impact du projet de loi.

* 46 Ce décret du 27 novembre 1967 portant règlement d'administration publique relatif aux dispositions statutaires applicables aux personnels titulaires du service de documentation extérieure et de contre-espionnage (SDECE), est complété par les décrets portant statuts particuliers des différents corps de catégories A+, A, B et C.

* 47 Cf. étude d'impact du projet de loi.

* 48 Cf. exposé des motifs du projet de loi.

* 49 Cf. loi n° 2009-972 du 3 août 2009.

* 50 Sauf le cas de détachement pour l'accomplissement d'un stage ou d'une période de scolarité si le détaché n'est pas titularisé à l'expiration du détachement.

* 51 Cf. rapport n° 113 (2006-2007) au nom de la commission des lois. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/rap/l06-113/l06-113.html

* 52 A l'instar des articles 45 de la loi du 11 janvier 1984, 67 de la loi du 26 janvier 1984 et 52 de la loi du 9 janvier 1986.

* 53 Cf. étude d'impact du projet de loi.

* 54 Cf. étude d'impact précitée.

* 55 Cf. article 15 de la loi n° 84-594 du 12 juillet 1984.

* 56 67 ans pour les fonctionnaires nés à compter du 1er janvier 1956 : application progressive pour les fonctionnaires nés avant cette date.

* 57 Cf. étude d'impact du projet de loi.

* 58 Cf. respectivement articles 34 de la loi du 11 janvier 1984 et 41 de la loi du 9 janvier 1986.

* 59 Cf. article L. 27 du code des pensions civiles et militaires de retraite.

* 60 Cf. arrêt du Conseil d'Etat du 4 décembre 1987 - Centre hospitalier de Monfavet/requête n° 73337.

* 61 Complété par un arrêté du 4 août 2004.