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Projet de loi relatif à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique

17 janvier 2012 : Fonction publique ( rapport - première lecture )

CHAPITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES AUX AGENTS CONTRACTUELS DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET DE LEURS ÉTABLISSEMENTS PUBLICS

Les articles 33 à 37 clarifient et précisent le régime des contractuels des collectivités locales.

Article 33 (art. 3 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) - Recrutement temporaire d'agents contractuels sur des emplois non permanents

Afin de réorganiser les différents types de contrats, l'article 3 de la loi du 26 janvier 1984 qui, aujourd'hui, entremêle recrutement sur des emplois permanents et temporaires, est réécrit pour être consacré uniquement à ces derniers, à savoir le recours aux non-titulaires pour faire face à un besoin, soit occasionnel, soit saisonnier.

L'article 33 y joint les emplois de collaborateurs de groupe politique de collectivités locales.

1. Les besoins occasionnels et saisonniers

Les dispositions correspondantes sont réécrites dans le même sens que pour les emplois de l'Etat afin d'en préciser le contour :

- les besoins sont donc désormais définis comme un accroissement temporaire ou saisonnier d'activité ;

- les durées maximales déjà prévues par la loi du 26 janvier 1984 sont maintenues pour les emplois saisonniers : 6 mois au plus -renouvellement compris- pendant une même période de douze mois consécutifs ;

- en revanche, le régime des besoins temporaires est assoupli : alors qu'aujourd'hui, l'article 3 du statut de la fonction publique territoriale prévoit que les contractuels peuvent être recrutés, dans ce cas, pour une durée maximale de six mois -trois mois renouvelables une seule fois à titre exceptionnel-, l'article 33 la double pour la porter à douze mois -renouvellement compris- courant sur une même période de dix-huit mois consécutifs.

2. Les collaborateurs des groupes politiques

L'article 33 intègre au rang des contrats répondant à des besoins temporaires sur emplois temporaires auxquels il est consacré, le recrutement de collaborateurs de groupes politiques, tel que le permet le code général des collectivités territoriales dans certaines collectivités locales.

En effet, celui-ci prévoit l'affectation de collaborateurs aux groupes dans les communes de plus de 100.000 habitants (article L. 2121-28), dans les conseils généraux (article L. 3121-24), dans les conseils régionaux (article L. 4132-23) et dans les communautés urbaines de plus de 100.000 habitants (article L 5215-18).

Le régime des collaborateurs de groupes politiques

Le code général des collectivités territoriales prévoit l'affectation de collaborateurs aux groupes dans les communes de plus de 100.000 habitants (article L. 2121-28), dans les conseils généraux (article L. 3121-24), dans les conseils régionaux (article L. 4132-23) et dans les communautés urbaines de plus de 100.000 habitants (article L. 5215-18).

Dans les conditions fixées par l'assemblée délibérante et sur proposition des représentants de chaque groupe, l'exécutif de la collectivité -maire, président de conseil général ou régional, président du conseil communautaire- peut leur affecter une ou plusieurs personnes.

L'assemblée délibérante ouvre au budget de la collectivité, sur un chapitre spécialement créé à cet effet, les crédits nécessaires à ces dépenses, sans qu'ils puissent excéder 30 % du montant total des indemnités versées annuellement à ses membres.

L'élu responsable de chaque groupe d'élus décide des conditions et des modalités d'exécution du service confié à ses collaborateurs.

L'article 33 prévoit donc la faculté pour la collectivité de recruter des contractuels pour exercer ces fonctions en la classant au titre des contrats à durée déterminée sur des emplois non permanents.

· Une intégration cohérente, un reclassement nécessaire

Votre rapporteur approuve la mention des emplois de collaborateurs des groupes politiques au sein du régime des contrats locaux. Il complète utilement la loi du 26 janvier 1984 qui, dans son article 110, -rappelons-le- régit déjà les emplois de cabinet des autorités locales.

Il convient, cependant, de distinguer les contrats de collaborateurs de groupes politiques de ceux permettant d'assurer le fonctionnement normal des administrations locales ; ils ne sont pas de même nature : les premiers contribuent à l'exercice de la démocratie locale, les seconds à la continuité du service public.

C'est pourquoi, sur amendement de son rapporteur, la commission des lois a distingué les contrats de collaborateurs de groupes au sein d'un nouvel article de la loi de 1984.

Elle a adopté l'article 33 ainsi rédigé.

Article 34 (art. 3-1 à 3-5 [nouveaux] de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) - Recrutement de contractuels sur des emplois permanents

L'article 34 ventile dans trois nouveaux articles 3-1 à 3-3 le recrutement de contractuels sur des emplois permanents par exception à la règle de l'emploi titulaire, aujourd'hui regroupés au sein de l'article 3 de la loi du 26 janvier 1984, avec les contrats sur des emplois temporaires.

1. Des besoins temporaires sur des emplois permanents

L'article 3-1 est consacré au remplacement temporaire de fonctionnaires :

- autorisés à exercer leurs fonctions à temps partiel ;

- indisponibles en raison d'un congé légal, des obligations relatives au service national ou de leur participation à des activités de réserves.

La durée du contrat -par nature déterminée- est précisée expressément : dans la limite de la durée de l'absence de l'agent à remplacer, renouvellement compris.

Le nouvel article 3-1 introduit plusieurs novations par rapport au droit en vigueur :

- le remplacement prévu par cet article peut être également celui d'un contractuel et non pas seulement d'un fonctionnaire ;

- les fonctions du non-titulaire peuvent prendre effet avant le départ de l'agent qu'il est appelé à remplacer ;

- la liste des congés pris en compte est complétée et actualisée par l'insertion du congé annuel, de grave ou de longue maladie, de longue durée, pour adoption, de solidarité familiale.

Cette meilleure considération des cas d'absence temporaire d'un fonctionnaire répond aux difficultés rencontrées dans les petites collectivités territoriales comme le relevait notre collègue Eric Doligé dans son rapport sur la simplification des normes applicables aux collectivités territoriales (2011) : « Ces cas de figure sont trop limités et peuvent poser des difficultés dans les services à effectifs restreints où il est nécessaire d'assurer la continuité du service et remplacer de facto certains agents pendant leurs congés annuels ».

2. Vacance temporaire d'emploi

L'article 3-2 est consacré à la vacance temporaire d'emploi qui permet le recrutement d'un non-titulaire pour une durée d'un an maximum dans l'attente de celui d'un fonctionnaire.

C'est pourquoi, préalablement à la signature du contrat, comme le prévoit l'article 41 de la loi du 26 janvier 1984, l'autorité territoriale doit avoir informé le centre de gestion compétent de la vacance afin d'en assurer la publicité auprès des fonctionnaires.

Le projet de loi explicite, sur ce point, le texte en vigueur qui fait un renvoi général aux conditions dans lesquelles sont pourvus les postes vacants.

Il étend, par ailleurs, le prolongement déjà opéré par l'article 30 pour la fonction publique de l'Etat : dans la limite d'une durée totale de deux ans au cas où, à l'issue du terme général d'une année, aucun fonctionnaire n'a pu être recruté.

3. Des besoins permanents sur des emplois permanents

L'article 3-3 liste et fixe le régime des contrats conclus pour répondre à des besoins permanents en explicitant les conditions les encadrant aujourd'hui : ces emplois peuvent être occupés de manière permanente par des non-titulaires. Le nouveau texte a le mérite de la clarté !

Il reprend le cadre aujourd'hui fixé par l'article 3 de la loi du 26 janvier 1984. Les dérogations à la règle de l'emploi titulaire sont donc les suivantes :

absence de cadres d'emplois correspondants ;

besoins des services et nature des fonctions pour les emplois de catégorie A (sur ce point, le projet de loi conditionne le recours au contrat à l'impossibilité de recruter un fonctionnaire selon les conditions du statut général) ;

certains emplois liés à la taille de la collectivité.

· secrétaire de mairie des communes de moins de 1.000 habitants et secrétaire des groupements de communes dont la population moyenne des membres est inférieure à ce seuil ;

· emplois à temps non complet inférieur à un mi-temps33(*) des communes de moins de 1.000 habitants et groupements de communes à la population moyenne des membres inférieure à ce seuil ;

· emplois des communes de moins de 2.000 habitants et des groupements des communes de moins de 10.000 habitants dont la création ou la suppression dépend de la décision d'une autorité qui s'impose à la collectivité en matière de création, de changement de périmètre ou de suppression d'un service public.

La durée des CDD conclus dans ce cadre reste fixée à trois ans au plus, renouvelables dans la limite maximale de six ans.

La reconduction du contrat au-delà entraîne, comme c'est le cas aujourd'hui, sa « CDIsation ».

4. La sécurisation du parcours professionnel des contractuels

L'article 3-4 introduit plusieurs règles destinées à conforter la situation des non-titulaires et, ce faisant, il rappelle le primat de la règle de l'emploi titulaire.

a) Du contrat à la titularisation

Le premier alinéa du nouvel article 3-4 prévoit l'obligation, pour l'autorité territoriale, de nommer en qualité de fonctionnaire stagiaire le contractuel recruté pour pourvoir un emploi permanent, que le besoin soit temporaire ou permanent (cf. supra article 3-2 et 3-3) et, parallèlement, inscrit sur une liste d'aptitude d'accès à un cadre dont les missions englobent cet emploi.

Cette nomination doit intervenir au plus tard au terme du contrat.

b) Assouplissement de l'accession au CDI

L'article 3-4 facilite l'accès au CDI en élargissant les modalités de comptabilisation des services :

- d'une part, la conclusion ou le renouvellement d'un contrat pour pourvoir un besoin permanent sur un emploi permanent (cf. supra article 3-3) ne pourra l'être que pour une durée indéterminée dès lors que l'agent justifie de 6 ans de services publics effectifs sur des fonctions relevant de la même catégorie hiérarchique ;

- d'autre part, cette durée de 6 ans inclut l'ensemble des services accomplis auprès de la même collectivité quel que soit le fondement du contrat : emplois temporaires ou permanents, besoins temporaires ou permanents, tels que prévus par les articles 3, 3-1 à 3-3. Elle inclut également les services effectués par un agent mis à disposition de cette collectivité par le centre de gestion, comme le permet l'article 25 de la loi du 26 janvier 1984, qu'il s'agisse d'un emploi temporaire ou permanent.

Pour la comptabilisation des 6 ans, les services accomplis à temps non complet et à temps partiel sont assimilés à des services à temps complet.

Les interruptions de 3 mois au plus entre deux contrats sont sans effet sur la prise en compte des services.

Dès l'obtention de la condition d'ancienneté, avant même l'échéance du contrat en cours, les parties peuvent conclure d'un commun accord un nouveau contrat-CDI.

c) La portabilité du CDI

Une collectivité peut recruter directement en CDI un agent lié par un contrat analogue à une autre collectivité, à la condition que le recrutement soit destiné à occuper des fonctions relevant de la même catégorie hiérarchique.

Ce maintien du CDI est destiné « à favoriser la mobilité de ces agents et le développement pour eux de parcours sécurisés dans la fonction publique »34(*).

d) L'application immédiate des dispositions plus favorables

L'article 34 prévoit l'application des dispositions concernant la nomination en qualité de fonctionnaire stagiaire et le nouveau décompte de la condition de six ans pour accéder aux CDI aux contrats en cours pour répondre à des besoins permanents sur des emplois permanents :

- absence de cadre d'emploi ;

- nature des fonctions et besoins des services ;

- certains emplois dans des communes et groupements de communes déterminées par leur population (cf. supra).

· Conforter la place du concours

La réorganisation du régime des contrats conclus pour pourvoir à des emplois permanents, s'accompagne heureusement d'un double rappel de la règle de l'emploi titulaire :

- en conditionnant la signature du contrat au respect des obligations prévues en matière de vacances d'emploi, l'article 34 rappelle le droit commun de la gestion des emplois dans la fonction publique locale ;

- en tirant les conséquences de l'inscription sur une liste d'aptitude de concours du non-titulaire recruté sur un emploi temporaire par le changement de son statut au plus tard au terme de son contrat, le nouvel article 3-4 de la loi du 26 janvier 1984 participe de la même logique et contribue, du même coup, à atténuer les effets désastreux du phénomène des « reçus-collés ».

Dans le même esprit qu'à l'article 30 pour les contractuels de l'Etat, votre rapporteur a proposé d'assouplir les conditions d'accès au CDI pour les services discontinus en portant de trois à quatre mois la durée des interruptions permettant la CDIsation.

Complété de précisions et clarification rédactionnelles, la commission des lois a adopté l'article 34 ainsi rédigé.

Article 35 (art. 3-1 et 3-2 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; article L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales) - Coordinations

L'article 35 tire les conséquences de la réorganisation des dispositions régissant les différents contrats.

- L'article 3-1 de la loi du 26 janvier 1984 relatif au recrutement temporaire de contractuels dans les services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) devient l'article 3-6 de la même loi.

- Les références en son sein aux dispositions anciennement correspondantes de l'article 3 -désormais éclatées en trois articles- sont modifiées en conséquence.

- L'article 3-2 concernant le recours à des intérimaires devient l'article 3-7.

- Le 5° de l'article L. 2131-2 du CGCT excluant du champ de la transmission obligatoire au préfet les décisions de recrutement dans le cadre d'un besoin saisonnier et occasionnel est modifié pour tenir compte des modifications opérées par le présent chapitre.


· A l'initiative de son rapporteur, votre commission des lois a complété ce dernier point pour étendre ces modifications aux contrats analogues conclus, dans ce cadre, par les départements et les régions.

Elle a adopté l'article 35 ainsi rédigé.

Article 36 (art. 33 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) - Elargissement aux non-titulaires du champ du rapport de la collectivité au comité technique

L'article 36, destiné à « favoriser le dialogue social sur les conditions d'emploi des contractuels »35(*), élargit en conséquence le périmètre du rapport que l'autorité territoriale doit présenter au comité technique au moins tous les deux ans.

Rappelons que les comités techniques sont appelés à émettre un avis sur le fonctionnement et l'organisation des administrations auprès desquelles ils sont institués.

Ce rapport « indique les moyens budgétaires et en personnel dont dispose cette collectivité, cet établissement ou ce service. Il inclut le bilan des recrutements et des avancements, des actions de formation, des demandes de travail à temps partiel ainsi que des conditions dans lesquelles la collectivité ou l'établissement respecte ses obligations en matière de droit syndical ».

Il présenterait aussi désormais des données sur les cas et conditions de recrutement, d'emploi et d'accès à la formation des agents contractuels de la collectivité.

Le Gouvernement indique qu'une information similaire sera introduite, par voie réglementaire, pour les fonctions publiques d'Etat et hospitalière.

La saisine du comité technique sur la place et la gestion des contrats au sein des services complète logiquement son champ de compétence et renforcera son rôle.

La commission des lois a adopté l'article 36 sans modification.

Article 37 (art. 34 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) - Création d'emplois permanents occupés par des contractuels

Aux termes de l'article 34 de la loi du 26 janvier 1984, lorsque l'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement crée un emploi permanent destiné à être pourvu à titre permanent par un non-titulaire, sa délibération doit en indiquer le motif invoqué, la nature des fonctions, le niveau de recrutement et de rémunération.

Les emplois visés -déterminés par l'article 3- sont les suivants :

- emplois ne correspondant pas à un cadre d'emplois ;

- emplois de catégorie A justifiés par la nature des fonctions et des besoins des services ;

- certains emplois des communes et groupements de communes en raison de la taille de la collectivité.

L'article 37 se présente comme la traduction de la jurisprudence du Conseil d'Etat. Pour celui-ci, en effet, les dispositions de la loi de 1984 concernant le recrutement de non-titulaires sur des emplois de fonctionnaires, n'autorisent pas les collectivités « à créer des emplois permanents exclusivement réservés à des agents contractuels »36(*) même s'ils répondent à un besoin permanent.

Pour s'y conformer, le projet de loi propose de prévoir dans la délibération la faculté de pourvoir l'emploi créé par un contractuel. Ce faisant, l'article 37 reprend les termes utilisés par la Haute juridiction : « elles (les dispositions ci-dessus rappelées) ne leur interdisent pas de préciser que les emplois permanents qu'ils (les organes délibérants) créent sont susceptibles d'être occupés par de tels agents et de fixer les conditions de leur recrutement »37(*).

Reste que le juge administratif vérifie, dans ce cas, que le poste créé ne pouvait pas être occupé par un fonctionnaire. En l'espèce de 1996, il a considéré que « les fonctions afférentes à l'emploi (contractuel) de conseiller en gestion » -qu'il a développées- « pouvant être assurées par un agent du cadre d'emploi des attachés territoriaux, il n'est pas démontré que le recrutement d'un agent contractuel pour occuper ces fonctions soit justifié par leur nature ou par les nécessités du service ».

· L'article 37 assure une meilleure transparence du recours au contrat.

La commission des lois a adopté l'article 37 sans modification.

Article 38 (art. 41 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) - Champ de la publicité sur les emplois vacants

L'article 38 modifie le régime de nomination sur un emploi nouvellement créé ou vacant :

1 - il limite le champ de la publicité sur ces emplois à ceux qui peuvent être pourvus à la suite d'un appel à candidature ;

2 - il propose de mieux préciser les informations diffusées sur le poste ;

3 - il vise à privilégier la nomination des lauréats aux concours de la fonction publique territoriale.

1. L'exclusion des postes pourvus par avancement de grade de l'obligation de publicité

Aujourd'hui, l'article 41 de la loi du 26 janvier 1984 prévoit la communication au centre de gestion, à fins de publicité, des créations et vacances de postes. Cette information est obligatoire sous peine d'illégalité des nominations38(*).

Par ailleurs, le juge administratif exige le respect « d'un délai raisonnable entre la publicité effective de la création ou de la vacance « de l'emploi et le recrutement de l'agent. » Ce délai « doit tenir compte des caractéristiques de la période concernée », au regard notamment des congés, et permettre à l'autorité territoriale d'envisager les différents modes de recrutement « sauf dans le cas où elle établirait l'urgence pour les besoins du service »39(*).

Cependant, certaines nominations sont « fléchées » ; il s'agit des emplois pourvus exclusivement par voie d'avancement de grade.

C'est pourquoi, le projet de loi propose d'exclure ces emplois de la publicité organisée par le centre de gestion, à l'instar de notre collègue Eric Doligé, dans le cadre de sa mission sur la simplification des normes applicables aux collectivités territoriales40(*). Celui-ci souligne le sentiment d'incompréhension et d'injustice ressentis par les agents intéressés par le poste qui, en réalité, ne leur est pas ouvert.

2. Une meilleure information

L'article 38, selon ses auteurs, entend « favoriser la rencontre entre l'offre et la demande d'emplois (...) et (à) limiter ainsi le phénomène des « reçus collés » »41(*).

En conséquence, il approfondit l'information sur les emplois vacants, qui devra préciser le motif de la vacance et comporter une description du poste à pourvoir.

3. Un ordonnancement rédactionnel

Dans le même souci d'ouvrir un emploi aux lauréats des concours, l'article 38 reclasse les différents modes de recrutement statutaire susceptibles de pourvoir l'emploi créé ou vacant. Rappelons-les dans l'ordre du texte :

- mutation, détachement, intégration directe ;

- promotion interne et avancement de grade ;

- candidat inscrit sur une liste d'aptitude de concours.

Précisons que cette classification est indifférente -sauf le cas de l'avancement de grade-, l'autorité territoriale choisissant le candidat qui lui paraît le plus approprié. D'où l'apparition de lauréats « reçus collés » qui, bien qu'ayant été déclarés aptes à occuper un emploi auquel destine leur concours, tardent à être nommés sur un poste.

Afin de favoriser leur situation, le projet de loi modifie l'énumération des modes de recrutement en inscrivant à leur tête les inscrits des listes d'aptitude (suivis des mutations, détachement, intégration directe, promotion interne et avancement de grade).

Convenons, cependant, que si le Gouvernement entend ainsi afficher « la priorité donnée à la nomination des candidats inscrits sur les listes d'aptitude des concours »42(*), il ne lie aucunement l'autorité territoriale dans son choix.

Cette réorganisation peut avoir des vertus pédagogiques.

· En renforçant l'information sur les postes ouverts, l'article 38 devrait faciliter la nomination de fonctionnaires pour pourvoir les vacances d'emplois et, par voie de conséquence, limiter le nombre de « reçus-collés ».

La commission des lois a adopté l'article 38 sans modification.

Article 38 bis (nouveau) (art. 136 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) - Commission consultative paritaire pour les contractuels

Cet article a été adopté à l'initiative de notre collègue Hugues Portelli pour renforcer les garanties accordées aux non-titulaires et tenir compte de l'assouplissement de l'accès au CDI. Il prévoit l'institution d'organismes consultatifs pour les contractuels sur le modèle des commissions administratives paritaires (CAP) compétentes pour traiter des décisions individuelles concernant les fonctionnaires.

De tels organismes existent déjà pour les agents non titulaires de l'Etat (cf. article 1-2 du décret n° 86-83 du 17 janvier 1986).

Ces commissions consultatives seraient créées par catégories auprès des collectivités, des établissements ou des centres de gestion pour les collectivités affiliées. Mais celles d'entre ces dernières qui le sont à titre facultatif pourraient décider d'en assurer elles-mêmes le fonctionnement comme le prévoit déjà l'article 28 de la loi du 26 janvier 1984 pour les commissions administratives paritaires de fonctionnaires43(*).

Le champ de compétences des commissions porterait sur les questions individuelles, décisions de mutation, de sanction et de licenciement des non-titulaires.


· Votre rapporteur approuve l'opportunité d'une telle mesure. Elle rappelle que les contractuels représentent un cinquième des effectifs de la fonction publique territoriale (355.001 agents au 31 décembre 2009, soit 19,65%) et contribuent donc significativement au fonctionnement des services publics.

La commission des lois a adopté l'article 38 bis (nouveau) ainsi rédigé.


* 33 L'article 3 de la loi du 26 janvier 1984 fixe la quotité maximum de travail à 50 % du temps complet.

* 34 Cf. exposé des motifs du projet de loi.

* 35 Cf. exposé des motifs.

* 36 Conseil d'Etat, 12 juin 1996, n°s 167 514, 167 528, 168 350 et 168 351.

* 37 Cf. décision précitée.

* 38 Cf. Conseil d'Etat, 14 mars 1997, département des Alpes-Maritimes (n° 143 800).

* 39 Cf. Cour administrative d'appel de Marseille, 20 mars 2007, département de Vaucluse (req. n° 03MA01723)

* 40 Cf. proposition n° 181.

* 41 Cf. exposé des motifs du projet de loi.

* 42 Cf. exposé des motifs du projet de loi.

* 43 L'affiliation est obligatoire pour les communes et leurs établissements publics employant moins de 350 fonctionnaires titulaires et stagiaires.