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Proposition de loi relative au suivi des enfants en danger par la transmission des informations

15 février 2012 : Enfants en danger ( rapport - première lecture )

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Réunie le mercredi 15 février 2012, sous la présidence d'Annie David, présidente, la commission examine le rapport de Muguette Dini sur la proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, relative au suivi des enfants en danger par la transmission des informations.

Muguette Dini, rapporteure. - La proposition de loi de notre collègue députée Henriette Martinez vise à améliorer la procédure de suivi des enfants en danger ou risquant de l'être.

Avec la loi du 5 mars 2007, le dispositif départemental de protection de l'enfance a gagné en lisibilité pour les acteurs locaux ainsi qu'en efficacité pour les enfants. Le rôle de chef de file du président de conseil général est désormais consacré. La cellule départementale de recueil, de traitement et d'évaluation des informations préoccupantes, placée sous son autorité, filtre les informations qui lui parviennent et diligente les enquêtes sociales avant de déterminer si les enfants sont en danger ou en risque de l'être. Or elle se heurte à des difficultés lorsqu'une famille titulaire d'une prestation d'aide sociale à l'enfance déménage dans un autre département. Aussi surprenant que cela paraisse, on n'a pas prévu de coordination interdépartementale, même si certains départements ont choisi de la mettre en place sous le nom de « signalements nationaux ». D'où des ruptures, soit dans la prise en charge de l'enfant, soit dans l'évaluation des informations préoccupantes.

Le texte, pour combler ce vide juridique, organise la transmission des informations entre départements. Il distingue deux cas. Dans le premier, la famille titulaire d'une prestation d'aide sociale à l'enfance ou faisant l'objet d'une mesure judiciaire de protection de l'enfance, informe le département d'origine de sa nouvelle adresse. Le président du conseil général du département d'origine transmettra dorénavant à son homologue du département d'accueil les informations relatives au mineur et à sa famille. Cette procédure s'appliquera également lorsqu'une information préoccupante est en cours d'évaluation.

Un décret en Conseil d'Etat définira les modalités de cette transmission interdépartementale, après avis de la commission nationale de l'informatique et des libertés (Cnil). La loi du 5 mars 2007 prévoyait déjà un tel texte mais celui-ci n'a jamais vu le jour. La ministre, Roselyne Bachelot-Narquin, interpellée sur ce sujet par nos collègues députés, s'est engagée à le publier en mars prochain.

Conforme aux préconisations des Etats généraux de l'enfance fragilisée tenus en mai 2010, cette mesure garantit au département d'accueil toutes les informations nécessaires à la continuité de la prise en charge ; elle a aussi pour intérêt de permettre au jeune, devenu adulte, de reconstituer l'ensemble de son parcours lors de la consultation de son dossier.

Dans le second cas, la famille déménage sans laisser d'adresse, ce qui complique évidemment le suivi des situations préoccupantes et fait perdre un temps précieux pour la protection de l'enfant. Certaines familles en profitent, expliquent les professionnels, pour échapper aux filets des services d'aide sociale à l'enfance. Le président du conseil général du département d'origine devra désormais aviser sans délai l'autorité judiciaire dès qu'une famille concernée déménagera sans laisser d'adresse et que l'interruption de la prise en charge mettra le mineur en danger. Cette clarification des critères de saisine de l'autorité judiciaire améliorera utilement la coordination entre présidents de conseils généraux et procureurs de la République.

Par ailleurs, les organismes sociaux, auprès desquels la famille ne manque généralement pas de se signaler pour recevoir les prestations sociales, pourront communiquer, à la demande du président du conseil général du département d'origine, la nouvelle adresse de celle-ci dans un délai de dix jours. Cela est déjà possible, mais via l'autorité judiciaire ; la procédure actuelle est donc longue et, au demeurant, pratiquée différemment selon les parquets. Cette disposition suppose, pour les caisses primaires d'assurance maladie (CPAM), la consultation du répertoire national inter-régimes de l'assurance maladie, d'où l'habilitation prévue en ce sens dans le texte. La diffusion et l'utilisation de ces données personnelles, couvertes par le secret professionnel, demeureront subordonnées à l'intérêt et à la protection de l'enfant.

Enfin, le président du conseil général du département d'origine communiquera la nouvelle adresse dès qu'il l'aura obtenue, au président du conseil général du département d'accueil.

Ce texte de nature technique, mais simple et opérationnel, facilitera le suivi des enfants en danger. Je propose à la commission de l'adopter conforme.

Annie David, présidente. - Une conclusion à laquelle je me rallie aussi ! Merci pour cet exposé très clair.

Michelle Meunier. - Le formalisme n'est pas dans mes habitudes, mais pourquoi, je le demande avec une certaine colère, attendre un an et demi pour programmer en séance publique un texte sur un sujet aussi important que les mineurs en danger, et l'examiner tout à coup en urgence, avant la fin de la session parlementaire ? Cet emballement est suspect d'autant que, Muguette Dini l'a rappelé, la protection de l'enfance relève de la compétence des présidents de conseils généraux. Un texte de bon sens, peut-être, mais qui concerne une centaine de familles en tout et pour tout qui, face à de grandes difficultés, pratiquent l'évitement. Je suis embarrassée car ne pas voter ce texte c'est aussi prendre la responsabilité d'un drame qui peut survenir à tout moment demain.

La loi du 5 mars 2007 méritait mieux que ce texte très ciblé. Plutôt que de prendre les choses par le petit bout de la lorgnette, il aurait fallu s'attaquer aux grandes questions : l'abondement du fonds national de financement de la protection de l'enfance (FNFPE), le financement des lieux d'accueil et de vie des jeunes, la prise en charge des mineurs étrangers isolés. Dans ce domaine, une proposition de loi adoptée à la hâte, sans travail sérieux, sans auditions, c'est presque de l'inconséquence.

Claire-Lise Campion. - Je remercie également Muguette Dini pour son rapport. Cinq ans après l'adoption de la loi du 5 mars 2007, cette proposition de loi, effectivement, ne concerne qu'un de ses chaînons manquants. Il aurait fallu aborder la question des moyens financiers du FNFPE, que j'ai soulevée à maintes reprises par des questions au Gouvernement, celle de l'accueil des mineurs étrangers isolés à considérer au niveau national, celle de l'absence du décret prévu à l'article L. 226-3 du code de l'action sociale et des familles. Ce texte apporte une réponse insuffisante à une question réelle. Depuis longtemps, les départements demandent un décret qui définisse, organise et sécurise la transmission de l'information. Roselyne Bachelot-Narquin le promet pour mars prochain, nous dit-on, mais on l'attend depuis cinq ans !

Catherine Deroche. - A mon tour de féliciter Muguette Dini. Peu importe les modalités, faciliter la transmission des informations entre départements est de bon sens. Et quand bien même ce texte concernerait seulement quelques familles, un enfant en danger mérite autant d'attention que mille. On connaît, dans mon département de Maine-et-Loire, toute l'importance du suivi pour y avoir vécu un grand procès pour pédophilie. Christophe Béchu, qui a présidé l'association « Enfance en danger », sait le rôle essentiel que jouent les maires dans ce suivi. Encore faudrait-il leur donner accès aux informations en travaillant sur la notion de secret partagé ! Pour ma part, je voterai ce texte sans états d'âme.

Gérard Roche. - C'est avec joie que les conseils généraux ont accueilli la loi du 5 mars 2007, parce qu'elle les consacrait enfin comme l'acteur de proximité, mais aussi avec gravité, car la protection de l'enfance est la tâche la plus lourde et la plus difficile qui leur incombe. Ce texte a fait l'objet de conflits permanents entre l'Etat et l'assemblée des départements de France (ADF) ; les moyens manquent pour la protection de l'enfance. D'autant que le système a été perverti : l'Etat ne prenant plus en charge les jeunes majeurs, les départements ont dû s'y substituer, ce qui a compromis tous leurs efforts pour l'aide sociale à l'enfance (Ase).

Le secret partagé ? Oui, il faut y travailler. Mon département en a conscience après le drame du collège de Chambon-sur-Lignon.

Votons cette loi qui, sans tout régler, nous donne un outil supplémentaire pour remplir notre mission.

Catherine Génisson. - La loi du 5 mars 2007 est essentielle, cela est indéniable. Le délai d'attente de parution du décret - cinq ans ! - est particulièrement frustrant. Ceci étant, je le dis à notre rapporteure comme un clin d'oeil, ce texte opportun et non opportuniste apporte un petit plus. Mais, comme mes collègues, j'aurais souhaité un texte plus consistant sur le FNFPE ou sur la question des mineurs isolés qui, Jean-Marie Vanlerenberghe ne me contredira pas, sont un problème grave. Le conseil général du Pas-de-Calais prend en charge ces migrants étrangers qui relèvent pourtant de la stricte compétence de l'Etat. Nous devrons poursuivre la réflexion sur la protection de l'enfance et la notion de secret partagé.

Georges Labazée. - La protection de l'enfance pose des problèmes particuliers dans les départements transfrontaliers. A Hendaye, la moitié des élèves scolarisés sont des Espagnols qui viennent de Saint-Sébastien. Si cette mixité est enrichissante, comment assurer la transmission des informations ? Comment appliquer ce texte sur des territoires comme le mien ?

Ronan Kerdraon. - Les préoccupations des objectifs de l'auteur de cette proposition de loi sont louables : protéger des enfants victimes de violences et de maltraitance. Pour en savoir plus, j'ai quelques questions à poser. Quelles sont les observations de l'ADF sur ce texte ? Pourquoi centrer le dispositif sur le président du conseil général et ne pas évoquer aussi l'outil judiciaire ? Enfin, comment expliquer le retard pris dans la publication du décret quand d'autres paraissent à un rythme plus soutenu sur des sujets plus mineurs ?

René-Paul Savary. - Pour répondre à Ronan Kerdraon, l'ADF, dans une note, a estimé que la « proposition de loi contribuera utilement à améliorer le dispositif en évitant une rupture de prise en charge ». Elle a proposé des amendements intéressants sur les mineurs isolés, les appels à projet pour les lieux d'accueil des enfants et l'organisation de la concertation.

Il faudra reprendre la loi de 2007 et travailler sur la notion de secret partagé. Attention, toutefois, de veiller à laisser de la souplesse aux territoires pour une loi applicable et supportable financièrement.

Isabelle Debré. - Absolument !

René-Paul Savary. - Dans mon département, j'ai proposé des conventions pour partager l'information. Le sujet des mineurs isolés est difficile ; le groupe de travail sénatorial, composé de présidents de conseils généraux de tous bords politiques, y travaille sur la base du rapport d'Isabelle Debré. Les présidents de conseils généraux ont beaucoup de difficultés à faire comprendre que la prise en charge financière de ces mineurs, parce qu'ils sont étrangers, est du ressort de l'Etat, non des départements. Quel que soit le prochain Gouvernement dans trois mois, il faudra éclaircir la situation.

Si certains amendements de l'ADF sont intéressants, nous devons avancer sur ce dossier. Je voterai donc le texte sans états d'âme. A nous ensuite d'évaluer, de travailler et de concerter.

Isabelle Debré. - Depuis vingt ans, je milite dans une association de lutte contre la maltraitance des enfants. Depuis vingt ans, nous nous battons pour en venir au secret partagé. Pourquoi nous faut-il nous en tenir à un vote conforme ? Nous pourrions aussi vouloir améliorer ce texte. Qu'en sera-t-il des modalités de transmission de l'information ? La pluridisciplinarité est essentielle en matière de protection de l'enfance, Ronan Kerdraon a eu raison de le souligner. Dans mon association, je ne crains pas de le dire, la transmission des informations ne pose jamais difficulté avec la police. En revanche, il en va autrement pour la justice. Qu'en dit la Cnil, elle qui est si sévère sur la diffusion des données personnelles ?

Je donnerai un exemple simple pour illustrer le problème des mineurs isolés. Tout enfant étranger recueilli sur notre territoire subit d'abord des tests, dont un test osseux pour déterminer son âge. Dans mon rapport, je demande la constitution d'un livret médical qui rassemblerait les résultats de ces tests pour éviter leur multiplication. Non seulement ces examens coûtent cher, mais cela pose un problème de sécurité sanitaire : on expose l'enfant à des rayonnements.

Malgré mes réserves, je voterai ce texte.

Annie David, présidente. - Notre commission n'est pas spontanément encline au vote conforme mais si nous voulons voir ce texte adopté avant la suspension des travaux, cela est préférable.

Isabelle Debré. - Quel dommage !

Claude Jeannerot. - Muguette Dini, dans son rapport, a souligné le caractère extrêmement limité de ce texte, il serait donc malvenu de lui en faire grief. Je soutiens les observations formulées par les présidents de conseils généraux, qu'ils soient de droite ou de gauche. J'en tire la conviction que le moment est venu de dresser un bilan de la loi de 2007, peut-être en lien avec la nouvelle commission pour le contrôle de l'application des lois, d'identifier ses déficits et de proposer un texte pour y remédier. En attendant, adoptons celui ci.

Annie David, présidente. - Avec Muguette Dini, nous avions nous-mêmes envisagé de mettre en place un groupe de travail pour, dès la reprise des travaux, être force de proposition sur la protection de l'enfance. Le calendrier impose le vote conforme de ce texte. Pour autant, le travail ne fait que commencer.

Jacky Le Menn. - En effet ! Le système de protection de l'enfance est toujours perfectible. La loi de 2007 représente indéniablement un progrès. Malheureusement, la publication des décrets a pris du retard - ce n'est pas un cas unique, on déplore la même situation pour la loi HPST. C'est sans doute la raison qui a poussé notre collègue députée à présenter cette proposition de loi. Les préoccupations de l'ADF outrepassent le sujet de ce texte, même si le suivi des enfants est extraordinairement important dans la pratique. Un coup de projecteur utile, donc, car une meilleure articulation entre départements facilitera le travail des services. Seules quelques familles sont concernées ? Qu'importe, ne prenons pas le risque de nous voir montrés du doigt dans les médias lors d'un prochain drame en raison d'une absence de coordination. Ne renvoyons pas ce petit plus aux calendes grecques, ou bretonnes, au nom d'une réforme plus globale qui ne fait pas encore consensus.

Muguette Dini, rapporteure. - Si je partage la plupart de vos réflexions, je rappelle que l'objet affiché par le texte se limite au suivi des enfants et à la transmission d'informations, sujet qu'il traite complètement, ce que personne ne conteste.

La loi de 2007, évidemment, devra être remise sur le métier. En cinq ans, la situation a évolué, ce qui est naturel. La protection de l'enfance a toujours été un de mes sujets de préoccupation, particulièrement durant les deux années où j'ai présidé la commission, tous ceux qui ont travaillé avec moi le savent.

Peu de familles sont concernées par ce texte, cela a été dit. Néanmoins, ne courrons pas le risque de porter préjudice à des enfants. Ce texte apporte une réponse simple à une question simple.

Les départements transfrontaliers ? En attendant une disposition européenne, peut-être faut-il imaginer des conventions avec les provinces étrangères voisines.

Georges Labazée. - Les groupements européens de coopération transfrontalière, que l'Europe a mis en place en 2006, sont certainement le bon outil. Une fois leur création actée par les gouvernements des Etats respectifs, ils gèrent la coopération sans en référer en permanence à leurs autorités nationales. L'Aquitaine travaille avec l'Aragon, demain peut-être avec les provinces basques.

Annie David, présidente. - Merci de cette piste que nous nous attacherons à creuser.

Claude Léonard. - De toute façon, un texte national ne conviendra jamais aux régions transfrontalières. Je le sais de par mon expérience de médecin transfrontalier. Nous ignorons ce qui se passe en Wallonie, et encore plus en Flandre. En revanche, je sais que les coopérations sont quotidiennes entre les services de police. C'est par ce biais que nous, professionnels, sommes avertis d'éventuelles difficultés.

Muguette Dini, rapporteure. - Contrairement au rapporteur de l'Assemblée nationale, je n'ai pas eu le temps de rencontrer l'ADF, mais celle-ci nous a transmis une note dont nous avons la teneur, René-Paul Savary nous en ayant retracé les grandes lignes. Le Gouvernement devra consulter la Cnil sur le décret car des questions de confidentialité se posent. Je souhaite, je le répète, un vote conforme de ce texte. Je participerai de mon mieux à l'évaluation de la loi de 2007 lorsque nous pourrons constituer, au sein de notre commission, un groupe de travail consacré à ce sujet sensible.

L'article unique de la proposition de loi est adopté sans modification à l'unanimité.