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Proposition de loi relative à la gouvernance de la sécurité sociale et à la mutualité

29 février 2012 : Sécurité sociale et mutualité ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er (art. L. 215-3, L. 215-5, L. 215-6, L. 215-7, L. 216-1, L. 222-1, L. 251-7, L. 281-4 et L. 325-1 du code de la sécurité sociale ; art. L. 761-3 du code rural et de la pêche maritime)
Création d'une caisse d'assurance retraite et de la santé au travail d'Alsace-Moselle et adaptation du champ géographique du régime local d'assurance maladie complémentaire

Objet : Cet article prévoit la fusion de la caisse régionale d'assurance maladie et de la caisse régionale d'assurance vieillesse d'Alsace-Moselle au sein d'une caisse d'assurance retraite et de la santé au travail (Carsat) ; conformément à la pratique en vigueur, il exclut du champ d'affiliation au régime local d'assurance maladie complémentaire les salariés qui travaillent hors d'Alsace-Moselle pour une entreprise qui y a son siège.

I - Le dispositif de la proposition de loi

 La création d'une Carsat en Alsace-Moselle

Du fait des spécificités historiques coexistent, dans les départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle, une caisse régionale d'assurance maladie (Cram) et une caisse régionale d'assurance vieillesse (Crav). Pour des raisons d'efficacité et de cohésion territoriale, les conseils d'administration des deux caisses se sont engagés dans un processus de rapprochement puis de fusion permettant de créer, comme dans les autres régions, une caisse d'assurance retraite et de la santé au travail (Carsat).

Le du paragraphe I de cet article transforme la caisse régionale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés de Strasbourg en une Carsat. Les , , et 10° transposent cette nouvelle terminologie respectivement dans les articles L. 215-5, L. 215-6, L. 216-1, L. 281-4 et L. 357-14 du code de la sécurité sociale.

L'article L. 215-3 du même code prévoit actuellement qu'en Ile-de-France et en Alsace-Moselle, les Carsat n'exercent ni les compétences qui leur sont ailleurs attribuées en ce qui concerne la retraite, ni celles relatives aux programmes d'action sanitaire et sociale définis par les caisses nationales. Dans ces régions, ces compétences sont respectivement exercées par la Cnav et par la Crav. En conséquence, le supprime l'exception alsacienne-mosellane et ne conserve que celle relative à l'Ile-de-France.

Le propose une nouvelle rédaction de l'article L. 215-7 relatif à la composition du conseil d'administration de la caisse. Il comprendra huit représentants de salariés, huit représentants des employeurs, un représentant de la mutualité française et quatre personnalités qualifiées désignées par l'Etat, dont au moins un représentant des retraités et un de l'instance de gestion du régime local d'assurance maladie. Siègeront également, avec voix consultative, un représentant des associations familiales et trois représentants élus du personnel.

Par rapport à la situation actuelle de la Crav est ajouté le représentant de la mutualité française et celui du régime local parmi les personnalités qualifiées. Le conseil d'administration sera ainsi composé à l'identique des autres Carsat, à la novation près de la présence de ce représentant du régime local, qui reste une particularité de l'Alsace-Moselle.

Le prend acte de la création d'une Carsat en Alsace-Moselle et supprime la Crav des organismes sur lesquels la Cnav exerce un pouvoir de contrôle et de centralisation des opérations.

Le abroge l'article L. 251-7, devenu sans objet, qui prévoit que la Crav reçoit de la Cnav les ressources nécessaires au service des prestations dont elle est chargée.

Le paragraphe II fixe l'entrée en vigueur de ces modifications au 1er janvier 2012.

Le paragraphe III prévoit que, de manière dérogatoire, le mandat des membres du conseil d'administration de la Cram et de la Crav expire le 31 décembre 2011.

 L'adaptation du champ géographique de l'affiliation au régime local d'assurance maladie complémentaire

L'article L. 325-1 du code de la sécurité sociale définit notamment les catégories d'assurés sociaux du régime local d'assurance maladie complémentaire d'Alsace-Moselle. Il inclut en particulier les salariés d'une entreprise ayant son siège dans l'un des trois départements, quel que soit leur lieu de travail en France. Cette disposition n'a jamais été appliquée par le régime local « général », qui concerne les salariés du secteur privé.

Le du paragraphe I met en concordance la pratique et la théorie ; il prévoit que sont affiliés au régime local « général » les salariés exerçant une activité dans l'un des trois départements, quel que soit le lieu d'implantation du siège de l'entreprise, ainsi que les salariés d'un établissement implanté dans ces départements qui exercent une activité itinérante ailleurs.

Le paragraphe IV prévoit une « clause de sauvegarde » permettant aux salariés qui seraient aujourd'hui affiliés au régime local en travaillant hors des trois départements pour une entreprise y ayant son siège social de conserver leurs droits.

Conformément aux souhaits des gestionnaires du régime local agricole, le paragraphe V propose une nouvelle rédaction de l'article L. 761-3 du code rural et de la pêche maritime pour ne pas appliquer la modification de périmètre à ce régime et conserver le cadre actuel.

II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Outre huit modifications rédactionnelles, la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale a adopté trois amendements pour :

- décaler, par cohérence avec les délais d'examen de la proposition de loi par le Parlement, l'entrée en vigueur des dispositions du paragraphe I (création de la Carsat et modification de l'affiliation des assurés travaillant hors des trois départements) du 1er janvier au 1er avril 2012 ;

- supprimer la prorogation du mandat des membres des conseils d'administration de la Cram et de la Crav, devenue inutile entre-temps puisque les conseils ont été renouvelés en novembre 2011 ;

- reporter également au 1er avril 2012 la « clause de sauvegarde ». A l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a finalement fixé cette date au 31 mars 2012 pour des raisons de cohérence avec l'entrée en vigueur des nouvelles conditions d'affiliation au 1er avril.

III - Le texte adopté par la commission

L'ensemble des modifications proposées, tant en ce qui concerne la Carsat que le régime local, sont issues de travaux d'initiative locale, approuvés après concertation avec les différents acteurs, ce qui est d'ailleurs une caractéristique intrinsèque forte du régime local d'Alsace-Moselle.

La fusion de la Cram et de la Crav en une Carsat ne peut que renforcer l'efficacité de ces structures, éviter les doublons ou actions concurrentes et consolider la prise en compte territoriale des assurances sociales en Alsace-Moselle.

La modification du champ géographique du régime local d'assurance maladie complémentaire constitue une mise en cohérence du code de la sécurité sociale avec la pratique ancienne.

Votre rapporteure défend pleinement la démarche constructive des organismes locaux de sécurité sociale, qui ne peut que renforcer la couverture sociale en Alsace-Moselle.

La commission a adopté cet article sans modification.

Article 2 (art. L. 611-5 du code de la sécurité sociale)
Composition du conseil d'administration de la caisse nationale du régime social des indépendants

Objet : Cet article modifie la composition du conseil d'administration de la caisse nationale du régime social des indépendants (RSI) et proroge le mandat des administrateurs des caisses de base jusqu'au 30 novembre 2012.

I - Le dispositif de la proposition de loi

Créé en 2006, le RSI est né de la fusion de trois réseaux : la Cancava (caisse autonome nationale de compensation de l'assurance vieillesse artisanale), l'Organic (organisation autonome nationale de l'industrie et du commerce) et la Canam (caisse nationale d'assurance maladie des professions indépendantes). Il comprend une caisse nationale (au lieu de trois pour les anciens réseaux) et trente caisses de base (au lieu de quatre-vingt-douze auparavant).

L'article L. 611-5 du code de la sécurité sociale prévoit que la caisse nationale du RSI est administrée par un conseil d'administration composé des représentants des caisses de base élus par leur conseil d'administration. L'Etat est représenté auprès du conseil d'administration par des commissaires du Gouvernement.

L'article R. 611-2 fixe à cinquante le nombre d'administrateurs : quarante-deux représentant les caisses des artisans et commerçants et huit les deux caisses de base des professions indépendantes. L'article R. 611-3 précise que les membres du conseil d'administration de la caisse nationale sont élus pour six ans.

Le paragraphe I modifie la composition de ce conseil d'administration qui serait composé par :

- les présidents des conseils d'administration des caisses de base ;

- des personnes qualifiées désignées par l'autorité compétente de l'Etat.

Le paragraphe II proroge jusqu'au 30 novembre 2012 le mandat des administrateurs des caisses de base. Il s'agit d'une disposition de circonstance visant à ce que le renouvellement des conseils d'administration, prévu pour le 4 avril 2012, n'intervienne pas à la même période que l'élection présidentielle. A noter que la proposition de loi6(*) « Warsmann » en cours d'examen prévoit la même mesure.

Le paragraphe III dispose que la réforme de la composition du conseil d'administration de la caisse nationale entrera en vigueur le 1er décembre 2012.

II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

A l'initiative de l'auteur de la proposition de loi, qui en est également rapporteur, la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale a supprimé les paragraphes I et III de cet article pour ne conserver que la prorogation au 30 novembre 2012 du mandat des membres du conseil d'administration. Selon le rapporteur, « il s'agit, par prudence, de supprimer la réforme du conseil d'administration que contestent les représentants des professions libérales. Nous verrons si, d'ici au 27 février, nous pouvons arriver à un consensus ».

En séance, l'Assemblée nationale a entériné ce choix.

III - Le texte adopté par la commission

Si la composition du conseil d'administration a été pensée à l'origine de façon à assurer la représentation des sensibilités des différents groupes professionnels et à tenir compte des divers risques couverts par le RSI, le nombre élevé d'administrateurs apparaît aujourd'hui, pour certains, comme un frein à un fonctionnement efficace du régime.

En pratique, quatre délégués nationaux sur cinq ne sont pas présidents de caisses de bases, ce qui crée un filtre supplémentaire entre celles-ci et la caisse nationale, contribuant à ralentir la diffusion de l'information et la prise de décision.

Pour autant, la mesure proposée initialement n'est pas consensuelle au sein du régime car elle a pour conséquence une moindre représentation des professions indépendantes au sein de son conseil d'administration, ce qui peut remettre en cause les équilibres trouvés lors de sa création.

Alors que l'entrée en vigueur rapide de l'article 1er de la proposition de loi lui semble prioritaire parce qu'attendue par les acteurs locaux, la commission estime raisonnable, à ce stade, de ne pas adopter la réforme du conseil d'administration de la caisse centrale du RSI pour permettre une adoption conforme de l'ensemble du texte. Elle se range donc à l'avis de l'Assemblée nationale.

La commission a adopté cet article sans modification.

Article 3 (art. L. 411-2, L. 411-3, L. 412-1 et L. 412-2 du code de la mutualité)
Désignation des membres du conseil supérieur de la mutualité et suppression des comités régionaux de coordination de la mutualité

Objet : Cet article substitue une désignation des membres du conseil supérieur de la mutualité par les organisations professionnelles représentatives à une élection par les comités régionaux de coordination de la mutualité, eux-mêmes supprimés par l'article.

I - Le dispositif de la proposition de loi

Le conseil supérieur de la mutualité, institué par l'article L. 411-1 du code de la mutualité, rend un avis sur tout projet de texte législatif, réglementaire ou européen relatif au fonctionnement des mutuelles. Il peut présenter, de sa propre initiative ou sur saisine du ministre, toute « suggestion » concernant la mutualité et il débat des bonnes pratiques applicables au secteur.

Il est consulté préalablement aux décisions relatives à l'agrément des mutuelles et des unions. Il gère, pour le compte de l'Etat, le fonds national de solidarité et d'action mutualistes.

Il est présidé par le ministre compétent et est composé en majorité de représentants des mutuelles, unions et fédérations qui sont élus par les comités régionaux de coordination de la mutualité. Un décret en Conseil d'Etat fixe les modalités d'application de ces mesures.

Le et le de l'article proposent de remplacer l'élection des membres du conseil supérieur par une désignation par les fédérations les plus représentatives du secteur.

Le prévoit de supprimer le chapitre II du titre Ier du livre IV du code de la mutualité (articles L. 412-1 et L. 412-2), qui concerne les comités régionaux de coordination de la mutualité. Ceux-ci seraient donc supprimés de jure. Si l'article R. 412-2 du même code assigne des compétences larges aux comités, il semble, selon les informations transmises par le ministère de la santé, que ceux-ci ne se soient pas réunis depuis plusieurs années ; leur activité est de fait très réduite.

II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Outre deux modifications rédactionnelles, la commission des affaires sociales a adopté deux amendements :

- le premier prévoit que le décret en Conseil d'Etat qui fixe les obligations déclaratives auxquelles sont soumises les mutuelles déterminera également les critères d'attribution du statut d'organisme professionnel représentatif à une fédération ;

- le second proroge le mandat en cours des membres du conseil supérieur de la mutualité jusqu'à la date de leur désignation selon les nouvelles modalités, et au plus tard six mois après la promulgation de la loi.

III - Le texte adopté par la commission

Selon les informations recueillies par votre rapporteure, les CRCM, créés en 2001 lors de la réforme du code de la mutualité, en vue de permettre justement l'élection des membres du conseil supérieur, n'ont jamais véritablement exercé leurs missions propres ou alors de manière très hétérogène. La plupart ne se sont pas réunis et seuls trois ont quelque peu fonctionné (Paca, Rhône-Alpes et Ile-de-France).

L'activité réduite des CRCM et du conseil supérieur de la mutualité, qui n'a pas été convoqué en formation plénière depuis 2006, découle de plusieurs facteurs, dont l'évolution structurelle du secteur de la mutualité. Elle résulte également d'une absence de volonté politique de réunir ces instances de consultation. Il est vrai que la représentativité de la FNMF et la structuration des mutuelles en fédérations actives permettent un dialogue régulier avec les pouvoirs publics en-dehors des instances organisées par le code de la mutualité.

En ce sens, la disparition des CRCM et le nouveau mode de désignation du conseil supérieur de la mutualité évitent des dépenses élevées liées à l'organisation des élections, tout en préservant la consultation des organisations représentatives du secteur.

C'est pourquoi la commission a adopté cet article sans modification.


* 6 Article 31 de la proposition de loi relative à la simplification du droit et à l'allègement des démarches administratives, dossier législatif à l'adresse : http://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl11-033.html.