B. LE TRAITÉ DE LISBONNE
1. Un principe conforté par le traité de Lisbonne, qui prévoit en outre des modalités d'application
Au 1 er novembre 2006, date prévue pour l'entrée en vigueur du traité constitutionnel européen, le processus de ratification était bloqué : si dix-huit Etats membres l'avaient bien ratifié, deux l'avaient rejeté par referendum (la France et les Pays-Bas) et sept avaient reporté la procédure sine die (Danemark, Suède, Portugal, Pologne, République tchèque, Irlande, Royaume Uni). Face à ce blocage, le Conseil européen de Berlin, en juin 2007, a trouvé un accord sur un ensemble de dispositions et un nouveau traité a été signé à Lisbonne le 13 décembre 2007.
En l'espèce, le nouvel article 5 du traité sur l'Union européenne 2 ( * ) définit la délimitation des compétences entre l'Union et ses Etats membres.
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1. Le principe d'attribution régit la délimitation des compétences de l'Union. Les principes de subsidiarité et de proportionnalité régissent l'exercice de ces compétences.
2. En vertu du principe d'attribution, l'Union n'agit que
dans les limites des compétences que les États membres lui ont
attribuées dans les traités pour atteindre les objectifs que ces
traités établissent. Toute compétence non attribuée
à l'Union dans les traités appartient aux Etats membres.
Les institutions de l'Union appliquent le principe de subsidiarité conformément au protocole sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité. Les parlements nationaux veillent au respect du principe de subsidiarité conformément à la procédure prévue dans ce protocole. 4. En vertu du principe de proportionnalité, le contenu et la forme de l'action de l'Union n'excèdent pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs des traités.
Les institutions de l'Union appliquent le principe de
proportionnalité conformément au protocole sur l'application des
principes de subsidiarité et de proportionnalité.
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Les Hautes Parties contractantes, Désireuses de faire en sorte que les décisions soient prises le plus près possible des citoyens de l'Union ; Déterminées à fixer les conditions d'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité fixés à l'article 3 ter du traité sur l'Union européenne, ainsi qu'à établir un système de contrôle de l'application de ces principes, Sont convenues des dispositions ci-après, qui sont annexées au traité sur l'Union européenne et au traité sur le fonctionnement de l'Union européenne : Article premier Chaque institution veille de manière continue au respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité définis à l'article 3 ter du traité sur l'Union européenne. Article 2 Avant de proposer un acte législatif, la Commission procède à de larges consultations . Ces consultations doivent tenir compte, le cas échéant, de la dimension régionale et locale des actions envisagées. En cas d'urgence exceptionnelle, la Commission ne procède pas à ces consultations. Elle motive sa décision dans sa proposition. Article 3 Aux fins du présent protocole, on entend par « projet d'acte législatif », les propositions de la Commission, les initiatives d'un groupe d'États membres, les initiatives du Parlement européen, les demandes de la Cour de justice, les recommandations de la Banque centrale européenne et les demandes de la Banque européenne d'investissement, visant à l'adoption d'un acte législatif. Article 4 La Commission transmet ses projets d'actes législatifs ainsi que ses projets modifiés aux parlements nationaux en même temps qu'au législateur de l'Union.
Le Parlement européen transmet ses projets d'actes
législatifs ainsi que ses projets modifiés aux parlements
nationaux.
Dès leur adoption, les résolutions législatives du Parlement européen et les positions du Conseil sont transmises par ceux-ci aux parlements nationaux. Article 5 Les projets d'actes législatifs sont motivés au regard des principes de subsidiarité et de proportionnalité. Tout projet d'acte législatif devrait comporter une fiche contenant des éléments circonstanciés permettant d'apprécier le respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité. Cette fiche devrait comporter des éléments permettant d'évaluer son impact financier et, lorsqu'il s'agit d'une directive, ses implications sur la réglementation à mettre en oeuvre par les États membres, y compris, le cas échéant, la législation régionale. Les raisons permettant de conclure qu'un objectif de l'Union peut être mieux atteint au niveau de celle-ci s'appuient sur des indicateurs qualitatifs et, chaque fois que c'est possible, quantitatifs. Les projets d'actes législatifs tiennent compte de la nécessité de faire en sorte que toute charge, financière ou administrative, incombant à l'Union, aux gouvernements nationaux, aux autorités régionales ou locales, aux opérateurs économiques et aux citoyens soit la moins élevée possible et à la mesure de l'objectif à atteindre. Article 6 Tout parlement national ou toute chambre de l'un de ces parlements peut, dans un délai de huit semaines à compter de la date de transmission d'un projet d'acte législatif dans les langues officielles de l'Union, adresser aux présidents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission un avis motivé exposant les raisons pour lesquelles il estime que le projet en cause n'est pas conforme au principe de subsidiarité. Il appartient à chaque parlement national ou à chaque chambre d'un parlement national de consulter, le cas échéant, les parlements régionaux possédant des pouvoirs législatifs. Si le projet d'acte législatif émane d'un groupe d'États membres, le président du Conseil transmet l'avis aux gouvernements de ces États membres. Si le projet d'acte législatif émane de la Cour de justice, de la Banque centrale européenne ou de la Banque européenne d'investissement, le président du Conseil transmet l'avis à l'institution ou organe concerné. Article 7 1. Le Parlement européen, le Conseil et la Commission, ainsi que, le cas échéant, le groupe d'États membres, la Cour de justice, la Banque centrale européenne ou la Banque européenne d'investissement, si le projet d'acte législatif émane d'eux, tiennent compte des avis motivés adressés par les parlements nationaux ou par une chambre de l'un de ces parlements. Chaque parlement national dispose de deux voix, réparties en fonction du système parlementaire national. Dans un système parlementaire national bicaméral, chacune des deux chambres dispose d'une voix.
2. Dans le cas où les avis motivés sur le
non-respect par un projet d'acte législatif du principe de
subsidiarité représentent au moins un tiers de l'ensemble des
voix attribuées aux parlements nationaux conformément au
deuxième alinéa du paragraphe 1, le projet doit être
réexaminé. Ce seuil est un quart lorsqu'il s'agit d'un projet
d'acte législatif présenté sur la base de l'article 61 I
du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne relatif
à l'espace de liberté, de sécurité et de justice.
3. En outre, dans le cadre de la procédure législative ordinaire, dans le cas où les avis motivés sur le non-respect par une proposition d'acte législatif du principe de subsidiarité représentent au moins une majorité simple des voix attribuées aux parlements nationaux conformément au deuxième alinéa du paragraphe 1, la proposition doit être réexaminée. À l'issue de ce réexamen, la Commission peut décider, soit de maintenir la proposition, soit de la modifier, soit de la retirer. Si elle choisit de la maintenir, la Commission devra, dans un avis motivé, justifier la raison pour laquelle elle estime que la proposition est conforme au principe de subsidiarité. Cet avis motivé ainsi que les avis motivés des parlements nationaux devront être soumis au législateur de l'Union afin d'être pris en compte dans le cadre de la procédure : a) avant d'achever la première lecture, le législateur (le Parlement européen et le Conseil) examine si la proposition législative est compatible avec le principe de subsidiarité, en tenant compte en particulier des motifs invoqués et partagés par la majorité des parlements nationaux ainsi que de l'avis motivé de la Commission ; b) si, en vertu d'une majorité de 55 % des membres du Conseil ou d'une majorité des suffrages exprimés au Parlement européen, le législateur est d'avis que la proposition n'est pas compatible avec le principe de subsidiarité, l'examen de la proposition législative n'est pas poursuivi. Article 8 La Cour de justice de l'Union européenne est compétente pour se prononcer sur les recours pour violation, par un acte législatif, du principe de subsidiarité formés, conformément aux modalités prévues à l'article 230 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, par un État membre ou transmis par celui-ci conformément à son ordre juridique au nom de son parlement national ou d'une chambre de celui-ci. Conformément aux modalités prévues audit article, de tels recours peuvent aussi être formés par le Comité des régions contre des actes législatifs pour l'adoption desquels le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne prévoit sa consultation. Article 9
La Commission présente chaque année au Conseil
européen, au Parlement européen, au Conseil et aux parlements
nationaux un rapport sur l'application de l'article 3ter du traité sur
l'Union européenne. Ce rapport annuel est également transmis au
Comité économique et social et au Comité des
régions.
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2. Le rôle nouveau des parlements nationaux reconnu dans les traités communautaires
Largement ignorés par la construction européenne, notamment depuis l'élection du Parlement européen au suffrage universel direct en 1979, les parlements nationaux ont vu progressivement leur rôle s'accroître à partir des années 1990, cette meilleure prise en compte étant considérée comme un moyen de remédier au « déficit démocratique » de l'Union. La reconnaissance d'un rôle collectif des parlements nationaux à l'échelle européenne s'est pendant longtemps heurtée à la réticence du Parlement européen, soucieux de préserver ses prérogatives et à l'idée que la fonction de chaque Parlement national est avant tout de contrôler l'activité de son Gouvernement.
La place des parlements nationaux dans l'Union Européenne, qui figurait parmi les quatre thèmes de la déclaration sur l'avenir de l'Union annexée au Traité de Nice, a occupé une place importante dans les travaux de la Convention sur l'avenir de l'Europe. Mais sa proposition de créer un Congrès, regroupant des représentants du Parlement Européen et des Parlements nationaux, n'a pas été retenue.
Le traité de Lisbonne consacre un article au rôle des parlements nationaux. C'est la première fois que leur contribution au « bon fonctionnement » de l'Union se trouve mentionnée dans le corps des traités.
Le nouvel article 12 du traité sur l'Union européenne prévoit ainsi que les parlements nationaux contribuent activement au bon fonctionnement de l'Union, notamment en veillant au respect du principe de subsidiarité conformément aux procédures prévues par le protocole sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité. En outre, le protocole n° 1 annexé aux traités concerne dorénavant le rôle des parlements nationaux dans l'Union européenne.
Plus le nombre de parlements nationaux 3 ( * ) adoptant un avis motivé sur un même projet d'acte législatif est élevé, plus les obligations incombant à l'institution auteure de la proposition sont fortes. En vertu du traité :
- si un tiers des parlements nationaux émet un avis motivé sur une même proposition législative, celle-ci doit être obligatoirement réexaminée par l'institution européenne concernée, qui peut décider de la maintenir, de la modifier ou de la retirer. Ce seuil est abaissé à un quart des parlements nationaux pour les propositions législatives dans le domaine de la coopération judiciaire et policière en matière pénale ;
- si la moitié des parlements nationaux émet un avis motivé sur une même proposition législative, dont l'adoption est soumise à la procédure de codécision, la Commission européenne doit réexaminer sa proposition et décider de la maintenir, de la modifier ou de la retirer. Si elle choisit de la maintenir, le Parlement européen et le Conseil devront vérifier, avant d'achever la première lecture, la conformité du texte au principe de subsidiarité. Si le Parlement européen, à la majorité des suffrages exprimés, ou une majorité de 55 % des membres du Conseil estiment qu'il n'est pas conforme, la proposition législative est considérée comme rejetée et son examen n'est pas poursuivi.
3. L'application en France
a) La révision constitutionnelle de février 2008
Dans sa décision n° 2007-560 DC du 20 décembre 2007, le Conseil constitutionnel a estimé que le traité de Lisbonne comportait des stipulations qui ne permettaient pas à la France de le ratifier dans l'état actuel de la Constitution du 4 octobre 1958. Le Parlement a, en conséquence, modifié en février 2008 le titre XV de la Constitution 4 ( * ) pour permettre cette ratification.
Une nouvelle disposition - l'article 88-6 - a ainsi été insérée au sein de la Constitution afin de déterminer les prérogatives du Parlement dans le contrôle du respect du principe de subsidiarité. Désormais, l'Assemblée nationale ou le Sénat peuvent, grâce à des résolutions , émettre chacun des avis motivés sur le respect par un acte législatif européen du principe de subsidiarité. Ces avis seront directement transmis aux présidents des institutions de l'Union européenne .
En outre, tant l'Assemblée nationale que le Sénat pourra former, devant la Cour de justice de l'Union européenne, un recours en annulation contre un acte législatif européen qui aurait violé le principe de subsidiarité .
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L'Assemblée nationale ou le Sénat peuvent émettre un avis motivé sur la conformité d'un projet d'acte législatif européen au principe de subsidiarité. L'avis est adressé par le président de l'assemblée concernée aux présidents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission européenne. Le Gouvernement en est informé. Chaque assemblée peut former un recours devant la Cour de justice de l'Union européenne contre un acte législatif européen pour violation du principe de subsidiarité. Ce recours est transmis à la Cour de justice de l'Union européenne par le Gouvernement.
A cette fin, des résolutions peuvent être
adoptées, le cas échéant en dehors des sessions, selon des
modalités d'initiative et de discussion fixées par le
règlement de chaque assemblée. A la demande de soixante
députés ou de soixante sénateurs, le recours est de droit.
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b) La modification du Règlement du Sénat
Alors que le Sénat est officiellement chargé de vérifier que les projets d'acte législatif de l'Union européenne respectent le principe de subsidiarité depuis le 1 er décembre 2009, date d'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, son Règlement n'a été modifié qu'en janvier 2011 après le vote d'une proposition de résolution 6 ( * ) le 20 décembre 2010.
Tout sénateur peut déposer un projet d'avis motivé. Celui-ci doit d'abord être adopté par la commission des affaires européennes ; il est ensuite soumis à l'approbation de la commission compétente au fond. Si celle-ci ne statue pas dans les délais, le texte élaboré par la commission des affaires européennes est considéré comme adopté. L'avis motivé est aussitôt transmis aux institutions européennes (Commission européenne, Conseil de l'Union européenne, Parlement européen).
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1. - Les propositions de résolution portant avis motivé sur la conformité d'un projet d'acte législatif européen au principe de subsidiarité et celles tendant à former un recours devant la Cour de justice de l'Union européenne contre un acte législatif européen pour violation du principe de subsidiarité, déposées sur le fondement de l'article 88-6 de la Constitution, sont adoptées dans les conditions prévues au présent article. 2. - Tout sénateur peut déposer une proposition de résolution. La proposition de résolution est envoyée à la commission des affaires européennes. Celle-ci peut adopter une proposition de résolution de sa propre initiative. 3. - Une proposition de résolution adoptée par la commission des affaires européennes est transmise à la commission compétente au fond qui statue en concluant soit au rejet, soit à l'adoption de la proposition. Si la commission compétente au fond n'a pas statué, le texte adopté par la commission des affaires européennes est considéré comme adopté par la commission compétente au fond. 4. - Le texte adopté dans les conditions prévues à l'alinéa 3 constitue une résolution du Sénat. 5. - A tout moment de la procédure, le président d'un groupe peut procéder à la demande d'examen en séance publique selon la procédure prévue à l'alinéa 5 de l'article 73 quinquies . 6. - Le Président du Sénat transmet au Président du Parlement européen, au Président du Conseil de l'Union européenne et au Président de la Commission européenne les résolutions du Sénat portant avis motivé sur la conformité d'un projet d'acte législatif européen au principe de subsidiarité. Il en informe le Gouvernement. 7. - Le Président du Sénat transmet au Gouvernement aux fins de saisine de la Cour de justice de l'Union européenne les résolutions du Sénat visant à former un recours contre un acte législatif européen pour violation du principe de subsidiarité.
8. - A l'expiration d'un délai de huit semaines
à compter respectivement de la transmission du projet d'acte
législatif dans les langues officielles de l'Union ou de la publication
de l'acte législatif, la procédure d'examen d'une proposition de
résolution est interrompue.
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Au 15 février 2012, le Sénat a adopté sept propositions de résolution portant avis motivé sur la conformité au principe de subsidiarité ; elles portent sur des sujets divers : action de l'Union européenne pour le label du patrimoine européen ; programme en matière de politique du spectre radioélectrique ; distribution des denrées alimentaires aux personnes les plus démunies de l'Union ; exigences prudentielles applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d'investissement ; suivi et évaluation des projets de plans budgétaires et correction des déficits excessifs dans les États membres de la zone euro ; orientations de l'Union pour le développement du réseau transeuropéen de transport ; règles et procédures concernant l'introduction de restrictions d'exploitation liées au bruit dans les aéroports de l'Union.
La présente proposition, établie par la commission des affaires européennes, est donc la première à intervenir dans le champ de compétences de la commission des affaires sociales et à lui être renvoyée pour examen. C'est la raison pour laquelle elle a souhaité s'en saisir.
* 2 Version consolidée publiée au Journal officiel de l'Union européenne, n° C 83 du 30 mars 2010.
* 3 Chaque Parlement national dispose de deux voix, réparties en fonction du système parlementaire national. Dans un système bicaméral, chacune des chambres dispose d'une voix.
* 4 Loi constitutionnelle modifiant le titre XV de la Constitution (n° 2008-103 du 4 février 2008), parue au Journal officiel n° 30 du 5 février 2008.
* 5 Dans sa rédaction modifiée par l'article 47 de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008.
* 6 Résolution tendant à adapter le chapitre XI bis du Règlement du Sénat aux stipulations du traité de Lisbonne concernant les parlements nationaux, n° 34 (2010-2011).