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Proposition de résolution reconnaissance des qualifications professionnelles et le règlement concernant la coopération administrative par l'intermédiaire du système d'information du marché intérieur

29 février 2012 : Reconnaissance des qualifications professionnelles ( rapport )

II. LA CONFORMITÉ AU PRINCIPE DE SUBSIDIARITÉ DE LA PROPOSITION DE DIRECTIVE RELATIVE À LA RECONNAISSANCE DES QUALIFICATIONS PROFESSIONNELLES

A. LES PRINCIPALES DISPOSITIONS DE LA PROPOSITION DE LA COMMISSION EUROPÉENNE

1. La reconnaissance des qualifications professionnelles dans l'Union européenne

La libre circulation est à l'origine de la construction européenne et, dès 1957, le traité de Rome évoque « l'abolition, entre les Etats membres, des obstacles à la libre circulation des personnes, des services et des capitaux »7(*). La deuxième partie du traité consacrée aux « fondements de la communauté » traite d'abord de la libre circulation des marchandises, puis de celle des personnes en tant que « travailleurs », des services et des capitaux.

A partir des années 70, de nombreux textes communautaires et décisions de la Cour de justice ont organisé cette libre circulation autour de plusieurs droits pour les citoyens européens : chercher un emploi dans un autre pays européen, y travailler sans avoir besoin d'un permis de travail ou y vivre dans cet objectif. Les Etats membres ont cependant préservé le droit, encadré, de subordonner l'accès à une profession donnée à la possession d'une qualification professionnelle spécifique. Ces restrictions concernent donc des professions dites réglementées dans un Etat membre ; elles s'appuient sur des raisons de sécurité publique, d'ordre public, de santé publique ou concernent l'emploi dans le secteur public.

Dès lors, les institutions européennes ont adopté des règles facilitant la reconnaissance mutuelle des qualifications professionnelles entre les Etats membres.

Dans le domaine de la santé, les professions8(*) de médecin, d'infirmier « responsable de soins généraux », de sage-femme, de pharmacien et de « praticien de l'art dentaire » sont réglementées dans tous les Etats membres. Les directives 75/362/CEE du Conseil du 16 juin 1975 visant à la reconnaissance mutuelle des diplômes, certificats et autres titres de médecin et comportant des mesures destinées à faciliter l'exercice effectif du droit d'établissement et de libre prestation de services et 75/363/CEE du Conseil du même jour visant à la coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant les activités du médecin ont permis la libre circulation des médecins. Elles prévoient notamment la reconnaissance automatique dans chaque Etat membre des diplômes, certificats et autres titres délivrés par les autres Etats membres et fixent des exigences minimales en matière de formation de base et de formation spécialisée. D'autres directives ont concerné les chirurgiens-dentistes, les pharmaciens et les sages-femmes.

La directive 2005/36/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 septembre 2005 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles a consolidé quinze directives existantes dont douze sectorielles et modernisé l'ensemble du dispositif.

Toutefois, la mobilité des professionnels qualifiés reste globalement faible dans l'Union européenne et la Commission européenne estime qu'un fort potentiel demeure inexploité, notamment pour répondre à certaines pénuries de main-d'oeuvre.

2. Les modifications proposées par la Commission européenne

La Commission européenne a adopté, le 19 décembre 2011, une proposition de directive pour réviser celle de 2005 et réduire la complexité des procédures. Celle-ci s'inscrit dans « la procédure législative ordinaire » de l'Union européenne, c'est-à-dire par codécision complète entre le Parlement européen et le Conseil9(*).

 Elle propose plusieurs modifications qui s'appliquent aux professions médicales telles que définie précédemment :

- l'introduction d'une carte professionnelle européenne, délivrée par les Etats membres. Procédure alternative à la reconnaissance des qualifications aujourd'hui en vigueur, elle sera dématérialisée et donnera un rôle plus important au pays d'origine du demandeur : dans le cas d'une installation, la carte sera créée par l'Etat d'origine et validée par l'Etat d'accueil, mais dans le cas d'une mobilité temporaire, notamment dans le cadre d'une prestation de services, la carte sera créée et validée par l'Etat d'origine sans intervention du pays d'accueil ;

l'accès partiel à une profession. Aujourd'hui, en cas de différences substantielles entre la formation acquise par l'intéressé et celle exigée dans l'Etat membre d'accueil, celui-ci peut fixer des « mesures de compensation », pouvant revêtir la forme d'un stage d'adaptation ou d'une épreuve d'aptitude. Si ce type de mesures revient à imposer au demandeur de suivre le programme complet de formation requis dans l'Etat d'accueil pour avoir pleinement accès à la profession réglementée et si l'activité exercée dans l'Etat d'origine peut objectivement être séparée, la proposition de directive pose le principe d'un accès partiel à la profession. Celui-ci ne peut être refusé que « pour une raison impérieuse d'intérêt général, telle que la santé publique, s'il permet la réalisation de l'objectif poursuivi et s'il ne va pas au-delà de ce qui est strictement nécessaire ». En cas d'accès partiel, la personne concernée ne pourra se prévaloir que du titre professionnel de son Etat d'origine et pas de celui de l'Etat d'accueil ;

- la transmission d'un rapport par les Etats membres à la Commission européenne pour accompagner la notification des dispositions législatives, réglementaires et administratives qu'ils adoptent en matière de délivrance de titres de formation. Ce rapport devra démontrer que les titres notifiés sont conformes aux exigences de la directive ;

- la présentation, tous les cinq ans, par les Etats membres d'un rapport public sur les procédures de formation continue des professionnels ;

- la réduction de six à cinq ans de l'exigence minimale pour la durée de la formation de base des médecins ;

- la délégation à la Commission européenne du pouvoir d'adopter des actes délégués pour préciser certains éléments de la formation médicale de base : connaissance des sciences sur lesquelles se fonde la médecine ; structure, fonctions et comportements des êtres humains en bonne santé et malades ; matières et pratiques cliniques ; expérience clinique. La Commission pourra notamment adapter ces connaissances au progrès scientifique et technologique. Une mesure équivalente est déclinée pour les formations d'infirmier, de praticien de l'art dentaire, de sage-femme et de pharmacien ;

- la possibilité pour les Etats membres de prévoir des dispenses partielles pour certains modules de la formation de médecin spécialiste. Ceux qui utilisent cette possibilité devront le notifier à la Commission européenne et le justifier de manière détaillée ;

- le relèvement de dix à douze ans de la durée de formation scolaire générale pour être admis aux formations d'infirmier et de sage-femme, avec une clause de sauvegarde pour les personnes ayant commencé leur formation avant l'adoption de la directive ;

- le cumul des deux conditions de trois années d'études et de 4 600 heures d'enseignement pour la formation d'infirmier, alors que ces conditions sont alternatives aujourd'hui ;

- la possibilité pour la formation de dentiste et de dentiste spécialisé d'exprimer la durée minimale, respectivement de cinq et de trois années d'études, en ECTS10(*) équivalents. La même mesure est reprise pour les pharmaciens dont la durée de formation minimale est de cinq années ;

- le relèvement du temps minimum de formation pour les sages-femmes qui disposent déjà du titre d'infirmier. Pour obtenir le titre de sage-femme, une formation de trois ans est nécessaire. Si la personne est infirmière, la formation sera d'au moins deux ans et comprendra au moins 3 600 heures, ces conditions étant aujourd'hui alternatives ; si en outre cette personne est reconnue avoir eu une pratique professionnelle d'un an, la formation minimale devra durer dix-huit mois comprenant au moins 3 000 heures ;

- l'ajout de la compétence pour les pharmaciens de faire rapport aux autorités du nombre d'effets indésirables des produits pharmaceutiques.

La proposition de directive introduit également un cadre commun de formation et une épreuve commune de formation : les professions concernées pourraient bénéficier d'une reconnaissance automatique, respectivement, sur la base d'un ensemble commun de connaissances, capacités et compétences ou sur celle d'un test commun qui évaluerait l'aptitude des professionnels à exercer une profession. Si les professions médicales aujourd'hui couvertes par un système de reconnaissance automatique ne sont pas concernées par le nouveau cadre commun de formation, le champ de ces deux nouvelles dispositions est très peu défini et pourrait concerner d'autres professions de santé. Qui plus est, la définition du cadre commun et les conditions de l'épreuve commune seraient adoptées par des actes délégués de la Commission européenne.

La proposition prévoit qu'en cas de doute justifié, un Etat peut exiger d'un autre Etat la confirmation du fait que l'exercice de la profession par une personne souhaitant s'établir n'est pas suspendu ou interdit en raison d'une faute professionnelle grave ou d'une condamnation pour infraction pénale liée à l'exercice professionnel.

Plus spécifiquement pour les professions médicales précitées, un mécanisme d'alerte est prévu pour qu'un Etat alerte ses partenaires si un praticien est frappé d'une interdiction, même temporaire, d'exercer.

 La directive de 2005 prévoit actuellement que les bénéficiaires de la reconnaissance des qualifications professionnelles doivent avoir les connaissances linguistiques nécessaires à l'exercice de la profession dans l'Etat d'accueil. Or, ce contrôle est fortement encadré par la proposition de directive en discussion :

- il ne pourrait être réalisé qu'après la décision de reconnaissance de la qualification ;

- il ne pourrait être effectué que « s'il existe un doute concret et préoccupant », mais pour les professions ayant des implications en matière de sécurité des patients, il pourrait être réalisé auprès de tous les professionnels concernés « s'il est expressément demandé par le système national de soins de santé ou, dans le cas des professionnels non salariés qui ne sont pas affiliés au système national de soins de santé, par des associations nationales de patients représentatives » ;

- il devrait être « proportionné à l'activité exercée et n'entraîner aucun coût pour le professionnel ».

Enfin, la proposition de directive inclut d'autres mesures concernant moins spécifiquement les professions de santé : un meilleur accès aux informations relatives à la reconnaissance des qualifications professionnelles, l'introduction d'un mécanisme, dit de « transparence », de notification à la Commission et d'évaluation mutuelle au sujet des professions réglementées.


* 7 Article 3.

* 8 Par souci de simplification, l'expression professions médicales sera utilisée dans la suite du rapport. Elle couvre les professions du domaine de la santé qui bénéficient d'une reconnaissance automatique des qualifications tel que prévus au chapitre III du titre III de la directive de 2005 : médecin (généraliste et spécialiste), infirmier responsable de soins généraux, praticien de l'art dentaire, sage-femme et pharmacien.

* 9 Article 294 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne : deux lectures dans chaque institution, une procédure de conciliation, puis une troisième lecture sans dernier mot de l'une ou l'autre.

* 10 European Credits Transfer System ou système européen de transfert et d'accumulation de crédits.