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Projet de loi de finances rectificative pour 2012 : rapport

23 juillet 2012 : Budget : loi de finances rectificative 2012 - rapport ( rapport - première lecture )

II - AUTRES MESURES

ARTICLE 28 - Diminution du traitement du Président de la République et de celui du Premier ministre

Commentaire : le présent article vise à réduire de 30 % les rémunérations versées au Président de la République et au Premier ministre.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES MODALITÉS DE RÉMUNÉRATION DU PREMIER MINISTRE

L'article 14 de la loi n° 2002-1050 du 6 août 2002 de finances rectificative pour 2002 a clarifié le régime indemnitaire des membres du Gouvernement et du Premier ministre. Le traitement brut de ce dernier est fixé directement par la loi et résulte de ces dispositions.

1. La rémunération du Premier ministre avant 2002

Jusqu'en 2002, la rémunération du Premier ministre, comme celle des ministres et secrétaires d'État, était fixée par un décret du 25 avril 1967, modifié par deux décrets du 31 janvier 1984 et du 1er juin 1995.

Cette rémunération était composée de trois éléments :

- un traitement de base fixé par référence aux traitements des fonctionnaires occupant les emplois de l'Etat classés dans la catégorie « hors échelle » ;

- un complément indexé sur l'évolution de ce traitement de base ;

- une indemnité représentative de frais s'élevant à 40 % du total des deux premiers éléments.

Selon le rapport de François Logerot, relatif aux fonds spéciaux (octobre 2001), la rémunération brute mensuelle du Premier ministre s'élevait à 10 000 euros environ, dont 7 000 euros pour le traitement de base et son complément, et 3 000 euros pour l'indemnité représentative.

D'autres dispositions « coutumières » venaient compléter et améliorer ce régime indemnitaire :

- d'une part, l'indemnité représentative de frais était exonérée de l'impôt sur le revenu ;

- d'autre part, une partie des crédits des « fonds spéciaux », alors en usage, servait de complément de rémunération au Premier ministre, aux membres du Gouvernement et à leurs collaborateurs.

2. Les modalités actuelles de rémunération du Premier ministre

La révision du dispositif de rémunération du Premier ministre et des membres du Gouvernement s'est révélée nécessaire et complémentaire de la réforme des fonds spéciaux, votée lors de l'examen de la loi de finances pour 2002.

Le dispositif est inscrit à l'article 14 de la loi n° 2002-1050 du 6 août 2002 de finances rectificative pour 2002 qui détermine aujourd'hui l'intégralité de la rémunération mensuelle brute du Premier ministre.

Cet article, applicable depuis le 8 mai 2002, dispose que les membres du Gouvernement reçoivent :

- un traitement brut mensuel calculé par référence au traitement des fonctionnaires occupant les emplois de l'Etat classés dans la catégorie dite « hors échelle ». Il est au plus égal au double de la moyenne du traitement le plus bas et du traitement le plus élevé de cette catégorie ;

- une indemnité de résidence égale à 3 % de son montant ;

- une indemnité de fonction égale à 25 % de la somme du traitement brut et de l'indemnité de résidence.

Le Premier ministre perçoit l'ensemble de ces éléments de rémunération, majorés de 50 %, soit un montant qui s'élève aujourd'hui à 21 300 euros bruts mensuels160(*).

Rémunération brute actuelle du Premier ministre

Traitement brut mensuel de base

16 544 euros (1)

+ Indemnité de résidence

496 euros (2)

+ Indemnité de fonction

4 260 euros (3)

= Total

21 300 euros

(1) (Indice HE A1 = 881 pts x 4,630291 € (*)) + (Indice HE G = 1501 pts x 4,630291 € (*)) x 1,5

(2) Traitement brut mensuel x 3 %

(3) (Traitement brut mensuel de base + Indemnité de résidence) x 25 %

(*) Au 1/2/2012, la valeur brute du point d'indice s'établit à 4,630291 euros mensuels.

Le traitement brut mensuel et l'indemnité de résidence du Premier ministre sont, par ailleurs, soumis aux cotisations obligatoires et imposables à l'impôt sur le revenu suivant les règles applicables aux traitements et salaires.

B. LES MODALITÉS DE RÉMUNÉRATION DU PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE

1. La rémunération du Président de la République avant 2007

Avant 2007, la rémunération du Président de la République ne résultait d'aucune disposition législative ou réglementaire. Le Président de la République fixait lui-même le montant de celle-ci au sein de la dotation budgétaire allouée à la Présidence de la République, en dehors de toute transparence.

Roger Karoutchi, alors secrétaire d'Etat chargé des relations avec le Parlement, indiquait, en novembre 2007, que l'indemnité nette mensuelle du Président de la République s'élevait à 7 084 euros. Cette indemnité ne représentait cependant qu'une partie de la rémunération du chef de l'Etat puisque ce dernier percevait 20 144 euros nets par mois au total, cumulant l'indemnité avec 13 060 euros de pensions liées à ses divers anciens mandats ou fonctions.

2. Les modalités actuelles de rémunération du Président de la République

L'article 106 de la loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008, d'origine gouvernementale, a permis d'aligner les modalités de rémunération du Président de la République sur celles du Premier ministre. Le traitement brut du chef de l'Etat, directement fixé par la loi, s'établit donc également à 21 300 euros mensuels.

Par souci de clarification, cet article dispose que les éléments intégrés dans la rémunération du Président de la République sont « exclusifs de tout autre traitement, pension, prime ou indemnité, hormis celles à caractère familial ».

Le régime fiscal applicable à cette rémunération est identique à celui applicable à la rémunération du Premier ministre.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Conformément aux engagements du Président de la République, le présent article, adopté sans modification par l'Assemblée nationale, vise à diminuer de 30 % les rémunérations brutes mensuelles du Président de la République et du Premier Ministre.

Le I du présent article propose que la majoration, dont bénéficient aujourd'hui le Président de la République et le Premier ministre sur le traitement brut de référence des membres du Gouvernement (traitement brut mensuel de base, indemnité de résidence et indemnité de fonction), soit abaissée de 50 % à 5 %.

Diminution du traitement du Président de la République et du Premier ministre

Traitement brut mensuel de base (majoration de 5 % au lieu de 50 %)

11 581 euros (1)

+ Indemnité de résidence

347 euros (2)

+ Indemnité de fonction

2 982 euros (3)

= Total

14 910 euros

(1) (Indice HE A1 = 881 pts x 4,630291 € (*)) + (Indice HE G = 1501 pts x 4,630291 € (*)) x 1,05

(2) Traitement brut mensuel x 3 %

(3) (Traitement brut mensuel de base + Indemnité de résidence) x 25 %

(*) Au 1/2/2012, la valeur brute du point d'indice s'établit à 4,630291 euros mensuels.

La rémunération brute mensuelle du Président de la République et du Premier ministre diminue de 21 300 euros à 14 910 euros, ce qui représente une réduction globale des dépenses de l'Etat de 96 000 euros en 2012 (en raison de la date d'entrée en vigueur de la mesure fixée au III du présent article), et de 154 000 euros à partir de 2013 (en année pleine).

La baisse de ces traitements affecte pour moitié le programme 501 « Présidence de la République » au sein de la mission « Pouvoirs publics », et pour l'autre moitié le programme 129 « Coordination du travail gouvernemental » au sein de la mission « Direction de l'action du Gouvernement ».

Les II et III du présent article proposent d'actualiser la date d'entrée en vigueur du dispositif :

- le II abroge le III de l'article 14 de la loi n° 2002-1050 du 6 août 2002 de finances rectificative pour 2002, qui fixait la date d'entrée en vigueur du dispositif actuel au 8 mai 2002 ;

- le III précise que les nouvelles dispositions sont applicables à compter du 15 mai 2012161(*).

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Cette mesure de justice symbolise un effort partagé entre gouvernants et citoyens. Elle est d'autant plus utile qu'elle intervient dans un contexte durable de crise économique.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article sans modification.

ARTICLE 29 - (Art. L. 251-1, L. 251-2 et L. 253-3-1 du code de l'action sociale et des familles et art. 968 E du code général des impôts) - Faciliter l'accès aux soins des bénéficiaires de l'aide médicale d'Etat (AME)

Commentaire : le présent article propose de supprimer l'obligation pour les demandeurs de l'aide médicale d'Etat d'acquitter un droit de timbre de 30 euros, le Fonds national de l'aide médicale de l'Etat (chargé de gérer les sommes ainsi collectées) et l'obligation d'obtenir un agrément préalable pour la délivrance de soins hospitaliers coûteux pour les bénéficiaires du dispositif.

I. LE DROIT EXISTANT

A. L'AIDE MÉDICALE D'ÉTAT ASSURE LE FINANCEMENT DES DÉPENSES DE SANTÉ DES ÉTRANGERS EN SITUATION IRRÉGULIÈRE

1. Le double objectif humanitaire et de santé publique de l'AME

L'aide médicale d'Etat (AME) a été créée en 1999 par la loi portant création d'une couverture maladie universelle162(*) (CMU).

Elle a succédé à l'aide médicale départementale (AMD) qui prenait en charge l'ensemble des personnes en situation précaire. Lors de la mise en place de la CMU, dans la mesure où les étrangers en situation irrégulière étaient exclus du dispositif, il a été nécessaire de prévoir un mode de prise en charge de leurs dépenses de santé spécifique, justifiant l'institution de l'AME.

Aussi, le financement de l'AME a été attribué à l'Etat, alors que celui de l'aide médicale départementale était supporté, comme son nom le laisse entendre, par les départements.

A ce jour, les crédits destinés à l'aide médicale d'Etat sont enregistrés à l'action dédiée du programme 183 « Protection maladie » de la mission « Santé » du budget général. En 2012, 588 millions d'euros étaient prévus en loi de finances initiale163(*) au titre de l'AME.

Les finalités de l'aide médicale d'Etat sont multiples. Si ce dispositif a, tout d'abord, une vocation humanitaire, permettant à des personnes dans une situation précaire d'accéder aux soins médicaux, il constitue également un maillon essentiel de la politique de santé publique. En effet, il permet de lutter contre la propagation de maladies contagieuses, comme les hépatites ou la tuberculose.

2. Les trois volets de l'aide médicale d'Etat

Afin de répondre à ces différentes finalités, le dispositif d'AME se décline en trois volets :

- l'aide médicale d'Etat de « droit commun » qui prend en charge, sous certaines conditions, les dépenses de santé des étrangers en situation irrégulière sur le territoire français164(*). Celle-ci représente une part déterminante des dépenses totales d'AME (92 % en 2012165(*)) ;

- le dispositif dit des « soins urgents », ces derniers étant définis comme ceux « dont l'absence mettrait en jeu le pronostic vital ou pourrait conduire à une altération grave et durable de l'état de santé de la personne ou d'un enfant à naître »166(*). Il bénéficie, de fait, aux étrangers résidant de manière irrégulière en France et qui ne sont pas bénéficiaires de l'AME de « droit commun »167(*) ;

- les autres dispositifs de l'AME, qui financent les évacuations sanitaires de Mayotte, les frais correspondant aux soins infirmiers apportés aux personnes gardées à vue, l'AME « humanitaire ».

B. LES CONDITIONS D'ACCÈS À L'AME DE « DROIT COMMUN »...

Les conditions d'accès à l'AME de « droit commun » sont précisées à l'article L. 251-1 du code de l'action sociale et des familles. Afin de bénéficier du dispositif, les étrangers en situation irrégulière doivent :

- résider en France de manière ininterrompue depuis plus de trois mois168(*) ;

- ne pas dépasser un plafond de ressources, dont le montant est arrêté par voie réglementaire chaque année pour tenir compte de l'évolution des prix et varie selon la composition du foyer et le nombre de personnes à charge. En l'état actuel du droit, les ressources d'une personne seule ne doivent pas excéder 647,60 euros par mois169(*).

C. ... ONT ÉTÉ RÉCEMMENT RENFORCÉES

Ces conditions de base ont été récemment complétées. Ainsi, les conditions pour bénéficier de l'AME de « droit commun », mais aussi celles relatives à l'accès à certains soins, ont été revues dans un sens plus restrictif.

1. L'instauration d'un droit de timbre acquitté par les bénéficiaires

La loi de finances pour 2011170(*) a institué un droit de timbre que les demandeurs majeurs de l'aide médicale d'Etat doivent acquitter annuellement afin de pouvoir bénéficier du dispositif. Cette condition a été ajoutée à l'article L. 251-1 du code de l'action sociale et des familles précité.

Le montant du droit de timbre est fixé par l'article 968 E du code général des impôts à 30 euros par bénéficiaire majeur.

Le droit de timbre est entré en vigueur le 1er mars 2011. Les sommes ainsi collectées ont été prises en charge par le Fonds national de l'aide médicale de l'Etat, créé à cet effet par l'article L. 253-3-1 du code de l'action sociale et des familles. Ce Fonds organise les circuits financiers attachés à la gestion de l'AME de « droit commun » ; à cette fin, il perçoit, en plus du produit du droit de timbre, la dotation prévue au titre de l'AME du programme 183 « Protection maladie » de la mission « Santé ».

2. Un accès aux soins plus restreint

La loi de finances pour 2011 précitée a, en outre, réduit le « panier de soins » des bénéficiaires de l'AME. L'article L. 251-2 du code de l'action sociale et des familles a été modifié afin de préciser que ne peuvent plus être pris en charge au titre de l'AME les frais résultant d'actes, de produits et de prestations « dont le service médical rendu n'a pas été qualifié de moyen ou d'important ou lorsqu'ils ne sont pas destinés directement au traitement ou à la prévention d'une maladie ». Les conditions d'application de cette disposition sont précisées par voie réglementaire, par un décret en Conseil d'Etat171(*).

Ensuite, cette même loi de finances a institué un agrément préalable pour les soins hospitaliers coûteux172(*), également prévu à l'article L. 251-2 du code de l'action sociale et des familles. Ainsi, selon l'article R. 251-2 du même code, cette procédure est applicable aux soins hospitaliers programmés dont le coût est supérieur à 15 000 euros.

D. LA RÉFORME DE LA TARIFICATION DES PRESTATIONS HOSPITALIÈRES

Conformément aux préconisations formulées dans le rapport de la mission commune de l'inspection générale des affaires sociales (IGAS) et de l'inspection générale des finances (IGF) de 2010 relatif à l'augmentation des dépenses d'AME, une réforme de la tarification des prestations hospitalières a été adoptée dans le cadre de la première loi de finances rectificative pour 2011173(*). Un nouvel article L. 162-22-11-1 du code de la sécurité sociale a été créé à cette fin.

En effet, l'accroissement des dépenses d'AME était surtout significatif dans les établissements de santé (+ 14,9 % en 2009) qui concentraient 70 % des dépenses d'AME. Une des explications possibles de cette tendance résidait dans le passage à la tarification à l'activité (T2A), contraignant certains établissements de santé à utiliser le tarif journalier de prestation appliqué aux bénéficiaires de l'AME, propre à chaque établissement, comme un moyen de desserrer la nouvelle contrainte budgétaire qui s'imposait à eux.

Ainsi, depuis le 1er décembre 2011, pour les prestations en médecine, chirurgie et obstétrique à destination des bénéficiaires de l'AME, les modalités de tarification seront désormais quasi-analogues à celles retenues pour les assurés sociaux de droit commun : le montant facturé repose à 80 % sur les tarifs nationaux appliqués pour la tarification à l'activité des hôpitaux (T2A) et à 20 % sur le tarif journalier de prestation.

Selon les évaluations transmises par le Gouvernement lors de l'examen de la loi de finances initiale pour 2012174(*), cette réforme doit permettre une réduction tendancielle des dépenses d'AME à hauteur de 129 millions d'euros en 2012.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le I du présent article (alinéa 1) propose de modifier le code de l'action sociale et des familles afin de supprimer :

- le droit de timbre de 30 euros que doivent acquitter annuellement les demandeurs de l'aide médicale d'Etat ;

- le Fonds national de l'aide médicale de l'Etat, qui avait été créé pour accueillir le produit du droit de timbre ;

- l'agrément préalable pour les soins hospitaliers coûteux.

A. LA SUPPRESSION DU DROIT DE TIMBRE

Ainsi, le présent article propose tout d'abord de supprimer le droit de timbre de 30 euros que toute personne majeure souhaitant bénéficier de l'AME de « droit commun » doit acquitter chaque année.

Pour ce faire, le A du I du dispositif proposé (alinéa 2) modifie l'article L. 251-1 du code de l'action sociale et des familles, afin de supprimer des conditions d'accès à l'AME l'obligation de s'être acquitté du droit de timbre.

Dans ces conditions, l'article 968 E du code général des impôts, qui fixe le montant du droit de timbre, perd son utilité. C'est pourquoi son abrogation est proposée par le II du présent article (alinéa 5).

De manière à permettre une application immédiate de la suppression du droit de timbre, il est proposé que celle-ci soit effective à compter du 4 juillet 2012 (alinéa 6).

B. LA SUPPRESSION DU FONDS NATIONAL DE L'AIDE MÉDICALE DE L'ÉTAT

Ensuite, le présent article propose la suppression du Fonds national de l'aide médicale de l'Etat. Ce dernier avait, en effet, été créé pour accueillir le produit du droit de timbre.

Aussi, l'abrogation de l'article L. 253-3-1 du code de l'action sociale et des familles est proposée par le C du I du présent article (alinéa 4).

Toutefois, la suppression du Fonds ne serait effective qu'à compter du 31 décembre 2012 (alinéa 7) afin de permettre à celui-ci d'assurer les opérations financières déjà engagées, et notamment les remboursements à la caisse nationale d'assurance maladie (CNAM).

C. LA SUPPRESSION DE L'AGRÉMENT PRÉALABLE POUR LES SOINS HOSPITALIERS COÛTEUX

Enfin, le B du I du présent article (alinéa 3) propose d'abroger le dernier alinéa de l'article L. 251-2 du code de l'action sociale et des familles dans le but de supprimer l'agrément préalable actuellement exigé pour les soins hospitaliers coûteux.

Comme pour la suppression du droit de timbre, dans le souci d'une entrée en vigueur rapide, il est proposé que la disparition de l'agrément préalable soit effective à compter du 4 juillet 2012 (alinéa 6).

D. LE COÛT DU DISPOSITIF PROPOSÉ

Selon l'évaluation préalable jointe au présent article, le coût du dispositif proposé devrait s'élever à 3,1 millions d'euros en 2012 et à 6,2 millions d'euros en année pleine.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Figurant parmi les engagements de François Hollande, la suppression du droit de timbre pour les demandeurs de l'aide médicale d'Etat était attendue.

Au même titre que la mise en place d'un agrément préalable pour les soins hospitaliers coûteux, qu'il est également proposé de supprimer, l'institution du droit de timbre a constitué une mesure d'économie médiocre, ayant conduit l'AME à se détourner de sa vocation initiale, qui consiste à offrir aux étrangers en situation irrégulière un accès complet aux soins.

En effet, ces restrictions ont abouti à une situation paradoxale. Alors que le nombre de bénéficiaires de l'AME de « droit commun » a décru de 2 % entre 2010 et 2011175(*), les dépenses exécutées au titre de ce dispositif ont, quant à elles, augmenté de 4,9 % sur la même période. Pour justifier ce phénomène, il est notamment invoqué une hausse de la durée moyenne du séjour à l'hôpital des bénéficiaires, ce qui peut laisser penser que ces derniers retardent leurs soins jusqu'à ce que ceux-ci s'avèrent indispensables, au prix d'une aggravation de leur état de santé et du coût de leur traitement.

Cette idée paraît confortée par le fait que les dépenses d'AME dites de « soins urgents » ont augmenté de près de 20 % en 2011, révélant un report des anciens bénéficiaires de l'AME de « droit commun » vers d'autres modes de prise en charge.

Aussi, de toute évidence, l'accès aux soins des étrangers en situation irrégulière s'est dégradé, ce qui est difficilement admissible d'un point de vue humanitaire, mais s'avère également problématique en ce qui concerne l'efficacité de la politique de santé publique. En effet, les pathologies les plus graves, dont les hépatites et la tuberculose, font l'objet d'une moindre prévention et d'une prise en charge moins précoce, accroissant les risques de contagion.

D'aucuns ont avancé que la suppression du droit de timbre était susceptible de constituer un « appel d'air » en direction des bénéficiaires potentiels de l'AME. Force est de constater, cependant, qu'une dégradation de l'état de santé ne se décide pas. Celle-ci appelle nécessairement un traitement dont il est préférable pour tous, ainsi que pour les finances publiques, qu'il ait lieu le plus tôt possible.

Certes, des tensions récurrentes sont constatées dans l'exécution du budget de l'AME du fait de l'augmentation continue des dépenses. Pourtant, ni le droit de timbre ni l'agrément préalable pour soins hospitaliers coûteux n'ont empêché l'ouverture, au cours de l'année 2011, de 35 millions d'euros supplémentaires pour le financement de l'AME.

A n'en pas douter, les économies proviendront d'autres mesures, plus respectueuses de l'accès aux soins des étrangers en situation irrégulière. La réforme de la tarification des prestations hospitalières, entrée en vigueur le 1er décembre 2011, devrait permettre une réduction tendancielle des dépenses d'AME à hauteur de 129 millions d'euros en 2012, alors même qu'elle est sans conséquence sur la prise en charge des bénéficiaires. De ce fait, une économie nette de 53 millions d'euros pour le budget de l'Etat est attendue en 2012176(*), montant bien supérieur au coût de la suppression du droit de timbre et de l'agrément préalable pour les soins hospitaliers coûteux, estimée à 3,1 millions d'euros en 2012 et à 6,2 millions d'euros en année pleine.

Décision de la commission : votre commission des finances vous propose d'adopter cet article sans modification.


* 160 Ce montant évolue en fonction de la progression de la valeur brute du point d'indice de la fonction publique.

* 161 Le décret n° 2012-766 du 17 mai 2012 a d'ores et déjà réduit de 30 % la rémunération des membres du gouvernement à compter de cette même date.

* 162 Loi n° 99-641 du 27 juillet 1999 portant création d'une couverture maladie universelle.

* 163 Loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.

* 164 Les crédits prévus au titre de l'aide médicale d'Etat (AME) permettent de rembourser les dépenses avancées par la caisse nationale d'assurance maladie (CNAM) pour les soins des bénéficiaires du dispositif.

* 165 Soit 543 millions d'euros prévus en LFI 2012.

* 166 Article L. 254-1 du code de l'action sociale et des familles.

* 167 Généralement parce qu'ils ne remplissent pas les conditions de résidence (cf. infra. les conditions d'accès à l'AME de « droit commun »).

* 168 Cette condition n'est pas opposable aux mineurs en vertu de la Convention internationale des droits de l'enfant (CIDE), aussi appelée convention de New York, signée le 20 novembre 1989.

* 169 Le décret n° 2011-1028 du 26 août 2011 a relevé ce plafond à 7 771,20 euros par an pour une personne seule. Ce plafond est majoré de 11,3 % pour les personnes résidant en Guadeloupe, en Guyane, à la Martinique ou à la Réunion.

* 170 Loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011.

* 171 Ainsi, l'article R. 251-1 du code de l'action sociale et des familles exclut de la prise en charge par l'aide médicale d'Etat les frais relatifs aux cures thermales et à l'assistance médicale à la procréation.

* 172 Cet agrément est délivré par le représentant de l'Etat dans le département, qui peut déléguer ce pouvoir au directeur de la caisse primaire d'assurance maladie des travailleurs salariés.

* 173 Loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011.

* 174 Cf. projet annuel de performances de la mission « Santé », annexé au projet de loi de finances initiales pour 2012.

* 175 Les données concernant l'exercice 2011 proviennent du rapport annuel de performances de la mission « Santé » annexé au projet de loi de règlement pour 2011.

* 176 L'Etat compense l'impact financier pour les hôpitaux de la réforme de la tarification des prestations hospitalières à hauteur de 76 millions d'euros en 2012.