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Proposition de loi relative à la création de la Haute Autorité de l'expertise scientifique et de l'alerte en matière de santé et d'environnement

9 octobre 2012 : Haute Autorité de l'expertise scientifique ( rapport - première lecture )

B. DES RÉFORMES ONT PERMIS DE TIRER LES LEÇONS DES CRISES PASSÉES

L'expression « sécurité sanitaire » est apparue en 1992 et a été introduite dans le code de la santé publique par les lois du 29 juillet 1994 relatives à la bioéthique. Elle a été consacrée comme mission fondamentale du système de santé par la loi du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et à la qualité du système de santé. Définie à l'origine comme la sécurité contre les risques liés au fonctionnement du système de santé, le concept de sécurité sanitaire a été peu à peu étendu à la protection contre les risques alimentaires ou environnementaux.

Le modèle de sécurité sanitaire français actuel repose sur deux principes : la séparation des fonctions d'évaluation et de gestion du risque, d'une part, le recours à des agences d'expertise, d'autre part. C'est en effet en réaction aux crises de l'expertise de ces vingt dernières années que la plupart des agences ont vu le jour.

1. La création des agences sanitaires comme réponse aux scandales sanitaires

Le dispositif actuel repose principalement sur trois agences de sécurité sanitaire :


· une agence de veille et de surveillance sanitaire : l'Institut de veille sanitaire (InVS), qui réunit les missions de surveillance, de vigilance et d'alerte dans tous les domaines de la santé publique. A la suite des dysfonctionnements dans la gestion de la canicule de 2003, l'InVS s'est vu attribuer des pouvoirs renforcés par la loi du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique ;


· deux agences d'expertise, qui dans leurs champs de compétences respectifs, réalisent l'évaluation des risques, et prennent des décisions de police sanitaire pour le compte de l'État :

o l'Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (ANSM), qui évalue les risques sanitaires présentés par les médicaments et plus généralement tous les produits de santé destinés à l'homme ;

o l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail, (Anses) qui a pour mission de réaliser l'évaluation des risques, de fournir aux autorités compétentes l'expertise et l'appui scientifique et technique nécessaires à l'élaboration des dispositions législatives et réglementaires de gestion des risques. Elle est née de la fusion entre l'AFFSSA et l'AFSSET, fusion devant répondre à la montée en puissance des enjeux environnementaux.

Le recours aux agences s'inscrit également dans une perspective plus large et de long terme qui est celle de la modernisation de l'action publique. Les agences sont ainsi supposées offrir une alternative aux administrations traditionnelles, en permettant la séparation des fonctions de pilotage stratégique et de mise en oeuvre des politiques, ainsi qu'en alliant souplesse de gestion et meilleur service aux citoyens.

Enfin, à côté des trois agences principales en matière de sécurité sanitaire, d'autres autorités publiques indépendantes à caractère scientifique existent, comme la Haute Autorité de santé (HAS), ce qui pose le problème de la lisibilité et du chevauchement des compétences dans le dispositif de sécurité sanitaire actuel. Cette superposition crée, par ailleurs, des inquiétudes quant à la capacité des agences à couvrir la totalité du champ en matière de santé publique et d'environnement.

2. Des dispositifs d'alerte dans le code du travail et le code de la santé publique

Le code du travail contient déjà plusieurs modalités de droit d'alerte pour le travailleur, en liaison notamment avec le comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT). La protection des dénonciateurs de faits de corruption est ainsi assurée et le travailleur a la possibilité d'alerter son employeur et d'exercer son droit de retrait. Le CHSCT peut également recourir à un expert en présence d'un risque sanitaire au sein de l'établissement.

Article L. 1161-1 du code du travail

« Aucune personne ne peut être écartée d'une procédure de recrutement ou de l'accès à un stage ou à une période de formation en entreprise, aucun salarié ne peut être sanctionné, licencié ou faire l'objet d'une mesure discriminatoire, directe ou indirecte, notamment en matière de rémunération, de formation, de reclassement, d'affectation, de qualification, de classification, de promotion professionnelle, de mutation ou de renouvellement de contrat pour avoir relaté ou témoigné, de bonne foi, soit à son employeur, soit aux autorités judiciaires ou administratives, de faits de corruption dont il aurait eu connaissance dans l'exercice de ses fonctions. »

Article L. 4131-1 du code du travail

« Le travailleur alerte immédiatement l'employeur de toute situation de travail dont il a un motif raisonnable de penser qu'elle présente un danger grave et imminent pour sa vie ou sa santé ainsi que de toute défectuosité qu'il constate dans les systèmes de protection.

Il peut se retirer d'une telle situation.

L'employeur ne peut demander au travailleur qui a fait usage de son droit de retrait de reprendre son activité dans une situation de travail où persiste un danger grave et imminent résultant notamment d'une défectuosité du système de protection. »

Article L. 4131-2 du code du travail

« Le représentant du personnel au comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail, qui constate qu'il existe une cause de danger grave et imminent, notamment par l'intermédiaire d'un travailleur, en alerte immédiatement l'employeur selon la procédure prévue au premier alinéa de l'article L. 4132-2. »

Article L. 4131-3 du code du travail

« Aucune sanction, aucune retenue de salaire ne peut être prise à l'encontre d'un travailleur ou d'un groupe de travailleurs qui se sont retirés d'une situation de travail dont ils avaient un motif raisonnable de penser qu'elle présentait un danger grave et imminent pour la vie ou pour la santé de chacun d'eux. »

Article L. 4614-2 du code du travail

« Le comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail peut faire appel à un expert agréé :

1° Lorsqu'un risque grave, révélé ou non par un accident du travail, une maladie professionnelle ou à caractère professionnel est constaté dans l'établissement ;

2° En cas de projet important modifiant les conditions de santé et de sécurité ou les conditions de travail, prévu à l'article L. 4612-8.

Les conditions dans lesquelles l'expert est agréé par l'autorité administrative et rend son expertise sont déterminées par voie réglementaire. »

Le code de la santé publique s'est également enrichi de nouvelles dispositions suite au scandale sanitaire du Mediator. La loi n° 2011-2012 du 29 décembre 2011 relative au renforcement de la sécurité sanitaire du médicament a ainsi prévu un début de protection pour le lanceur d'alerte en matière sanitaire. Cette loi a véritablement été l'occasion d'engager la réflexion sur le statut du lanceur d'alerte.

Article L. 5312-4-2 du code de la santé publique

« Aucune personne ne peut faire l'objet d'une mesure discriminatoire, être écartée d'une procédure de recrutement ou de l'accès à un stage ou à une période de formation professionnelle, ni être sanctionnée ou faire l'objet d'une mesure discriminatoire, directe ou indirecte, notamment en matière de rémunération, de traitement, de formation, de reclassement, d'affectation, de qualification, de classification, de promotion professionnelle, de mutation ou de renouvellement de contrat, pour avoir relaté ou témoigné, de bonne foi, soit à son employeur, soit aux autorités judiciaires ou administratives de faits relatifs à la sécurité sanitaire des produits mentionnés à l'article L. 5311-1 dont elle aurait eu connaissance dans l'exercice de ses fonctions.

Toute disposition ou tout acte contraire est nul de plein droit.

En cas de litige relatif à l'application des deux premiers alinéas, dès lors que la personne établit des faits qui permettent de présumer qu'elle a relaté ou témoigné de faits relatifs à la sécurité sanitaire, il incombe à la partie défenderesse, au vu des éléments, de prouver que sa décision est justifiée par des éléments objectifs étrangers à la déclaration ou au témoignage de l'intéressé. Le juge forme sa conviction après avoir ordonné, en cas de besoin, toutes les mesures d'instruction qu'il estime utiles. »

Plusieurs lois récentes ont, au total, permis de renforcer les mécanismes de veille sanitaire et d'alerte en matière de santé publique :


· Loi n° 98-535 du 1er juillet 1998 relative au renforcement de la veille sanitaire et du contrôle de la sécurité sanitaire des produits destinés à l'homme ;


· Loi n° 2004-806 du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique ;


· Loi n° 2011-2012 du 29 décembre 2011 relative au renforcement de la sécurité sanitaire du médicament et des produits de santé.

Mais la législation actuelle ne prévoit toujours pas de procédures claires de gestion des premières alertes et des alertes informelles. Par ailleurs, si des progrès ont été faits en matière de veille et d'alerte sanitaire, il est désormais nécessaire de couvrir l'ensemble du champ environnemental, jusqu'alors non pris en compte, et celui de la santé publique, en ne se limitant pas seulement aux médicaments et aux produits de santé.