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Proposition de loi relative à la création de la Haute Autorité de l'expertise scientifique et de l'alerte en matière de santé et d'environnement

9 octobre 2012 : Haute Autorité de l'expertise scientifique ( rapport - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

Mardi 9 octobre 2012

La commission procède à l'examen du rapport et du texte sur la proposition de loi n° 747 (2011-2012), présentée par Mme Marie-Christine Blandin et plusieurs de ses collègues, relative à la création de la Haute Autorité de l'expertise scientifique et de l'alerte en matière de santé et d'environnement.

EXAMEN DU RAPPORT

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Marie-Christine Blandin a déposé le 28 août une proposition de loi relative à la création de la Haute autorité de l'expertise scientifique et de l'alerte en matière de santé et d'environnement. Notre commission en est saisie au fond, la commission des affaires sociales, qui s'en est saisie pour avis, a confié le rapport à Aline Archimbaud.

Le texte part d'un constat : les multiples scandales sanitaires survenus depuis les années 1990 ont donné lieu à une évolution rapide et peu coordonnée des mécanismes d'expertise et de surveillance des alertes, qui ne couvrent pas la totalité du champ sanitaire et environnemental.

En 1993, après l'affaire du sang contaminé, la direction de la pharmacie et du médicament créée en 1977 a été remplacée par l'Agence du médicament, transformée par la loi du 1er juillet 1998 en Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (AFSSAPS), elle même entièrement rénovée par la loi Médicament du 29 décembre 2011 afin de tirer les conséquences du scandale du Mediator. Les dysfonctionnements constatés dans la gestion de la canicule de 2003 ont conduit à renforcer les pouvoirs de l'Institut national de veille sanitaire par la loi du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique de façon à s'adapter également aux risques émergents. Enfin, en matière d'environnement, l'Anses (Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail) est née de la fusion en 2009-2010 entre l'Afssa (Agence française de sécurité sanitaire des aliments) et l'Afsset (Agence française de sécurité sanitaire de l'environnement et du travail), en réponse à la montée en puissance des enjeux environnementaux.

Malgré ces améliorations indiscutables, nous sommes aujourd'hui confrontés au manque d'homogénéité de l'expertise sanitaire et de l'alerte en raison de leur construction au fil des crises. Aussi, le premier enjeu de cette proposition est-il de repérer les alertes et les signaux faibles, car là réside une des grandes difficultés du système actuel. Un exemple : les salariés de l'usine de Condé-sur-Noireau dans le Calvados, exposés à l'amiante, ont alerté sur un taux de surmortalité pendant des années avant que l'information ne soit prise en compte, en 1996 : je ne vous parle pas des années 1950 ou de l'entre-deux-guerres ! La chaîne de l'alerte ne fonctionnait pas de manière satisfaisante.

Deuxième enjeu, répondre aux alertes. On ne le fait pas bien. Nos collègues examinent en ce moment dans l'hémicycle la proposition de loi de Gérard Bapt interdisant le bisphénol A dans les contenants alimentaires. Avons-nous vocation à voter des lois sur tous les produits qui posent des problèmes ? Cette affaire est symptomatique de la difficulté de l'Etat à répondre aux alertes en temps et en heure, en tirant les conséquences des expertises.

Troisième enjeu enfin, les doutes de la société sur l'indépendance de l'expertise et sur la réponse de l'État, point dont j'espère avec optimisme qu'il fera consensus. Du fait de doutes permanents sur l'indépendance et la crédibilité de l'expertise, il devient quasiment impossible qu'un débat public apaisé conduise à une décision publique partagée.

Cette proposition de loi, qui s'inscrit dans la continuité des efforts engagés depuis les années 1990 marque l'aboutissement du processus de modernisation débuté il y a maintenant plus de vingt ans. Elle consacre également le travail mené de longue date par le Sénat.

Dès 2005, une proposition de loi de Claude Saunier prévoyait la création d'une Haute autorité de l'expertise publique (HAEP), chargée d'harmoniser les procédures d'expertise publique afin de revaloriser celle-ci. L'article 52 du Grenelle I annonçait un rapport sur la création d'une instance garantissant la transparence, la méthodologie et la déontologie des expertises, ainsi que l'instruction des situations d'alerte - le gouvernement ne l'a jamais remis.

Les travaux menés sur la gestion de la grippe H1N1 en 2010 et sur la crise du Mediator en 2011 ont ensuite rappelé la nécessité cruciale de garantir la déontologie de l'expertise. La commission d'enquête du Sénat sur la grippe A avait préconisé d'ouvrir l'expertise aux hommes de terrain et à d'autres spécialités, tout en renforçant le contrôle des conflits d'intérêts susceptibles de naître des travaux réalisés par les experts dans l'industrie pharmaceutique. Les auditions de la mission commune d'information sur le Mediator ont montré que le domaine sanitaire est particulièrement exposé en raison du niveau considérable des enjeux financiers et du lobbying des laboratoires pharmaceutiques, ce qui affecte la crédibilité de l'expertise sanitaire. Son rapport, qui a nourri les travaux sur la loi Mediator, inspire certains de mes amendements.

L'objectif n'est absolument pas de remettre en cause le rôle des agences sanitaires, qui ont déjà procédé à un certain nombre de réformes allant dans le bon sens, malgré le maintien de la tutelle de l'Etat sur leur budget ou sur les nominations. Soyons clairs pour éviter tout faux débat. Il ne s'agit pas de remettre en cause le rôle d'arbitre de l'Etat : il a la responsabilité de trancher les conflits sociétaux, sans interférer en amont dans le processus d'expertise, dont la méthodologie doit garantir la totale indépendance - ce n'est actuellement pas le cas.

Bien que le code du travail prévoie des alertes relatives aux faits de corruption ou aux questions de sécurité dans l'entreprise, et que le code de la santé publique traite des alertes concernant les médicaments et produits de santé, il n'y a pas de statut du lanceur d'alerte. En outre, les alertes environnementales sont très peu prises en compte.

Le rôle de la Haute autorité serait à la fois de vérifier la prise en compte des alertes et de certifier que l'expertise s'est déroulée dans des conditions déontologiques optimales. Elle ne serait en aucun cas chargée de réaliser elle-même les expertises : il ne s'agit pas de créer de super experts refaisant le travail de ceux des agences.

Bien souvent, les lanceurs d'alerte ont recours aux médias, car les mécanismes existants peinent à prendre en compte leurs inquiétudes. Cela crée un climat d'alarme permanente qui n'est pas souhaitable en démocratie et n'est certainement pas propice à une prise de décision apaisée et consensuelle. Aussi la protection du statut des lanceurs d'alerte prévue par le texte constitue-t-elle une amélioration. Celle-ci ne s'opèrera pas au détriment des intérêts privés et industriels. Bien au contraire, puisque la Haute autorité interviendra dans le cadre d'une procédure placée sous obligation de confidentialité.

S'agira-t-il d'un bidule de plus ? Le scandale du Mediator a coûté 1,2 milliard d'euros pour la sécurité sociale. Si l'on met ce chiffre en parallèle avec celui d'une Haute autorité, au personnel de quelques dizaines de personnes et capable de traiter en amont les alertes sanitaires et environnementales, le rapport coûts et bénéfices est vite fait ! J'y insiste, cette création doit se faire à moyens constants pour l'Etat, notamment par le redéploiement des moyens de services aujourd'hui dispersés dans les ministères. Je n'en dresserai pas la liste pour ne stigmatiser personne ; cependant, la mise en place de la Haute autorité devrait logiquement en amener certains à disparaître.

La proposition de loi comporte trois volets distincts : le titre Ier crée la Haute autorité de l'expertise scientifique et de l'alerte en matière de santé et d'environnement ; le titre II renforce les procédures d'alertes en matière sanitaire et environnementale ; le titre III contient diverses mesures, dont le statut du lanceur d'alerte inspiré du travail du Sénat sur le médicament. La recherche d'équilibre du texte conduit, à l'inverse, à poursuivre les dénonciations calomnieuses : il s'agit de sécuriser le système dans une logique de modernisation.

Nous avons auditionné les ministères, les agences concernées et les partenaires sociaux. Le bilan été positif. Alors que je pensais que les agences seraient opposées à ce projet, elles l'ont accueilli favorablement. Souvent juges et parties, elles ont considéré que si quelqu'un validait leur travail, cela les aiderait. Même intérêt de la part des partenaires sociaux, dont les remarques m'ont conduit à proposer des simplifications comme le remplacement de la cellule d'alerte par une extension des missions du CHSCT. Le nombre relativement élevé d'amendements vise essentiellement à simplifier le texte et à le mettre en cohérence avec la législation existante, notamment la loi sur le médicament.

Il ne s'agit pas de passer en force. Le premier examen de ce texte, prévu très prochainement dans une niche de quatre heures après une autre proposition de loi, ne suffira pas pour discuter les amendements. Cela laisse à chacun, y compris au gouvernement, le temps de faire des propositions afin d'arriver à une solution partagée.

Au titre Ier, nous avons souhaité mieux préciser les missions de la Haute autorité. Un amendement à l'article 1er évitera toute ambiguïté : non, la Haute autorité ne procèdera pas à ses propres expertises. Sur l'article 2, nous intégrons la proposition des syndicats représentatifs leur ouvrant la saisine. Les amendements à l'article 3 précisent les nominations à la Haute autorité. Le directeur général n'avait pas été prévu, nous y remédions à l'article 4. Les autres amendements sur ce titre Ier clarifient le rôle et le fonctionnement de la nouvelle instance.

En revanche, les amendements portant sur le titre II vont plus loin. A l'article 8, alors que l'articulation n'était pas évidente entre le premier alinéa mentionnant la diffusion et le caractère public des alertes et le second alinéa imposant le respect d'une obligation de confidentialité, nous rendons une place centrale à l'obligation de confidentialité. J'ai déjà évoqué la suppression des cellules d'alerte sanitaire et environnementale prévues par l'article 9, et qui ne faisaient pas consensus. Nous répondons mieux à la demande des partenaires sociaux. Les amendements suivants sont de cohérence, celui sur l'article 15 précisant la procédure de saisine de la Haute autorité et clarifiant notamment ses délais de réponse.

Dans le titre III, l'amendement sur l'article 16 met le texte en cohérence avec le code du travail. Surtout, mon amendement sur l'article 17 complète la rédaction initiale du statut du lanceur d'alerte en reprenant celle de la loi Mediator. Il serait en effet incohérent de n'avoir de lanceur d'alerte que dans le domaine du médicament : ne restons pas au milieu du gué. Un amendement améliore la lisibilité de l'article 18. Enfin, je vous suggèrerai de supprimer l'article 22 qui n'apportait que des précisions d'ordre administratif.

Toutes ces simplifications tendent à éviter les faux débats. Le texte pourra encore être perfectionné, puisqu'il ne sera pas adopté tel quel la semaine prochaine. Nous disposons d'un peu de temps, alors que bien souvent, dans cette assemblée, nous avons pris l'habitude de travailler à marche forcée.

M. Gérard Cornu. - Malgré tout son talent, le rapporteur ne m'a pas convaincu qu'il ne s'agit pas d'un « bidule » de plus. Il y serait sans doute parvenu si on avait commencé par supprimer un certain nombre d'agences ou d'autorités administratives actuelles, mais, tout en parlant de simplification, on en rajoute dans les domaines de la santé et de l'environnement. Ce n'est pas le moment.

Je ne le suis pas non plus quand il explique que le Gouvernement et le Parlement ne devraient pas intervenir lorsqu'un problème survient. Ne sommes-nous pas là précisément pour régler tout cela ? Non, la Haute autorité n'est pas le bon moyen. Plutôt que de la saisir, les politiques devraient s'autosaisir. La Haute autorité n'empêchera d'ailleurs pas l'intervention des médias, bien au contraire.

Surtout, la protection des lanceurs d'alerte revient quasiment à une immunité juridictionnelle. On risque de véritables batailles économiques : un lanceur d'alerte, protégé par son statut, pourrait envoyer ce genre de bombe sur une entreprise, l'alerte étant ensuite relayée par la Haute autorité et par les médias, et ce d'autant plus qu'en cas de « controverse scientifique sérieuse », le caractère plausible de l'alerte pourra être invoqué à l'appui de la défense de l'intéressé.

Nous ne sommes pas favorables à cette proposition de loi.

M. Hervé Maurey. - Nous sommes déjà nombreux, sur tous les bancs, à dénoncer le nombre d'autorités administratives dites indépendantes et à avoir le sentiment qu'elles rognent sur nos prérogatives de parlementaires. Or on en crée une nouvelle et, au lieu de la substituer à plusieurs d'entre elles, on rajoute un niveau supérieur chargé de veiller à la sincérité et à la déontologie de leurs expertises, ce qui est tout de même désobligeant à l'égard de ces autorités. J'ai du mal à croire qu'elles aient accueilli la nouvelle instance d'un très bon oeil.

Comme le rapporteur, je suis naturellement très attaché à l'indépendance de l'expertise. Toutefois, le texte est très loin d'apporter la meilleure des solutions. En outre, il risque de rendre le principe de précaution plus prégnant, bridant ainsi encore plus la recherche-développement.

Mme Laurence Rossignol. - Il y a deux façons d'appréhender cette proposition de loi. La mauvaise consiste à ne considérer la création de la Haute autorité qu'au travers du récent rapport de la Cour des comptes sur les agences que tout le monde connaît. Certains en avaient même eu connaissance avant les autres : M. Fillon avait décidé de ne pas le rendre public parce qu'il montrait que le nombre et les moyens de ces agences avaient augmenté de 15 %.

Quand le doigt montre la lune, regardons la lune et non le doigt. Il faut partir des besoins que la proposition de loi diagnostique et réfléchir aux réponses à y apporter. Y a-t-il un problème de l'indépendance de l'expertise ? Oui. Y a-t-il eu ces dernières années des problèmes sanitaires coûteux à la fois pour l'Etat, la population, l'environnement et pour l'avenir ? Oui. Les structures d'expertise remplissent-elles aujourd'hui leurs missions ? Non. Les lanceurs d'alerte sont-ils nécessaires dans notre société ? Oui. Il n'en est pas de meilleur exemple que le scandale des prothèses mammaires : les salariés savaient que les produits fabriqués dans leur entreprise étaient dangereux, mais comment le dire sans mettre leur emploi en péril ?

La proposition de loi, qui apporte des solutions à de vrais problèmes, mérite d'être examinée autrement qu'en se crispant sur la Haute autorité. Les amendements du rapporteur viennent utilement répondre à des interrogations nées de la rédaction initiale du texte. Surtout, il importe que notre commission du développement durable, qui a une approche spécifique des questions sanitaires, pose les principes d'indépendance de l'expertise, de vigilance et d'alerte. Il conviendra ensuite, dans un délai raisonnable, de trouver le moyen de rattacher ces missions et ces compétences à une structure existante - le Gouvernement est suffisamment vigilant pour ne pas mettre à la charge du pays des dépenses supplémentaires que l'on pourrait éviter.

M. Hervé Maurey. - Tout le monde est d'accord sur la réalité des drames sanitaires rappelés par le rapporteur. Reste à déterminer si cette Haute autorité constitue une réponse appropriée. En vous écoutant indiquer que ce texte n'irait peut-être pas jusqu'au bout et qu'il faudrait attendre les propositions du Gouvernement, je constate que la solution proposée ne fait pas l'unanimité, même au sein de la majorité.

M. Alain Houpert. - Il faut sortir d'une société infantile où l'on attaque la Seita lorsque l'on a un cancer du poumon, et où l'on a interdit l'amiante il y a dix ans alors que l'on savait pour l'asbestose depuis 1905.

L'autorité c'est être auteur de sa vie. Il faut redonner aux gens leur capacité de discernement. Ces associations et ces hautes autorités sont quelquefois pleines de certitudes alors que la science est d'abord le culte du doute. Mettre des certitudes dans la science revient à rentrer dans la technique ; c'est ce qu'il y a de pire.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Le sujet mérite qu'on dépasse les postures politiciennes. Cette proposition de loi laisse le temps au travail parlementaire. Si certains, quelle que soit leur sensibilité, ont des propositions à formuler pour mettre en place une chaîne de réponse cohérente, elles sont les bienvenues. L'exemple donné par Laurence Rossignol nous invite à faire en sorte que les salariés puissent porter une alerte quand c'est nécessaire. La proposition de loi qui ne dit que cela, protège mieux l'entreprise parce qu'elle crée une chaîne de confidentialité. Sans atteindre la perfection, nous tendons à un système apaisé.

Gérard Cornu n'a pas à craindre un dessaisissement des parlementaires : ils saisissent déjà l'Anses. Leur rôle est-il de déposer 800 propositions de loi interdisant 800 substances chimiques, ou plutôt de proposer une méthodologie couvrant l'ensemble des domaines ? C'est un des objectifs de ce texte, ouvert au travail des parlementaires, en lien avec l'ensemble de la société et le Gouvernement.

Dès que l'on réfléchit de manière défensive, comme nos collègues de l'opposition, cela ne fonctionne pas. Si l'expertise n'est pas reconnue par l'ensemble de la société, il ne peut y avoir ni débat ni action publique. Tout n'est pas affaire d'alerte : l'action publique n'est plus possible sur certains sujets, malgré l'absence de risque, parce que l'indépendance de l'expertise n'est pas garantie : la proposition de loi fonctionne dans les deux sens. J'invite chacun à formuler des propositions afin de parvenir à une proposition partagée.

M. Alain Houpert. - Vous avez parlé d'opposition et de majorité. Ce type de réflexion doit être transpartisan. Il y va de l'intérêt général.

On veut fabriquer un machin. En tant que scientifique, j'estime qu'il faut laisser faire les choses. La science est un art et non une technique. Ce texte risque de la rabaisser de la paillasse au niveau le plus bas, parfois celui de l'égoût.

M. Gérard Cornu. - Est-il exact que nous n'aurons pas le temps d'examiner tous ces amendements en séance publique ?

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Nous ne pourrons pas examiner la proposition de loi en une seule fois. Mes amendements visent à s'assurer que l'on débattra à partir d'un texte clair, évitant les faux débats. Le temps disponible la semaine prochaine devrait être consacré à la discussion générale.

M. Gérard Cornu. - Les amendements proposés présentent peu d'intérêt pour nous dans la mesure où nous sommes opposés au principe de la création de la Haute autorité.

M. Raymond Vall, président. - Nous sommes au coeur du sujet. Personne ne le conteste, les problèmes qu'on a connus par le passé ne doivent pas se renouveler. Cela dit, les auteurs de la proposition de loi et le rapporteur souhaitent-ils prendre en compte les remarques qui ont été formulées ?

Les quelque 1 200 agences ou assimilées qui existent dans la sphère publique mobilisent un budget d'environ 50 milliards d'euros. J'avais d'abord cru que vous plaidiez pour un allègement de ces structures. Ce n'est pas ce que j'ai entendu par la suite. En outre, la mise en cause de la crédibilité de l'expertise gêne un certain nombre de nos collègues, de même qu'elle a conduit plusieurs instances à s'élever contre ce projet de nouvelle autorité. Enfin, si la situation des lanceurs d'alerte pose effectivement question, -
là-dessus, je vous suis parfaitement - justifie-t-elle une Haute autorité ?

Tels sont les termes du débat sur l'opportunité d'examiner vos amendements. S'ils sont repoussés, le texte sera rejeté. Une autre option serait de laisser davantage de temps pour travailler sur ce texte et toiletter les dispositifs existants. Or nous sommes tous convaincus du bien-fondé de votre propos : nous réprouvons tous ce qui s'est passé et ne voulons pas en être complices.

M. Ronan Dantec, rapporteur. - Trois éclaircissements allant dans le sens des propos du président. Tout d'abord, notre dernier amendement modifie le titre du texte pour en élargir l'objet. En outre, je ne peux prendre aujourd'hui la responsabilité de refaire le meccano de l'Etat en matière d'agences. Ce serait trop complexe et nous conduirait à un faux débat. Je m'engage en revanche à ce que la proposition aboutisse dans une logique de simplification et à moyens constants. Il y a des possibilités de simplification : sait-on qu'il existe toujours au ministère de l'écologie un comité de la prévention et de la précaution ? Pour autant, évitons de stigmatiser et travaillons dans l'échange avec le Gouvernement. Enfin, je ne remets nullement en cause ni la déontologie ni la qualité du travail des agences. Elles sont intéressées à une validation extérieure de cette qualité.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er

M. Ronan Dantec, rapporteur. - L'amendement n° COM 2 est rédactionnel.

M. Hervé Maurey. - Etant opposé à la création de la Haute autorité, nous ne prendrons pas part au vote sur les amendements. Nous aurions préféré que le rapporteur reprenne sa copie.

M. Gérard Cornu. - Il en est de même pour le groupe UMP

L'amendement n° COM-2, est adopté, de même que les amendements n° s COM-3, COM-6, COM-7, COM-9, COM-11 et COM-12 .

Article 2

Les amendements n° s COM-13, COM-15 et COM-20 sont adoptés.

Article 3

Les amendements n° s COM-22, COM-23, COM-25, COM-26, COM-27, COM-28 et COM-30 sont adoptés.

Article 4

L'amendement n° COM-31 est adopté.

Article 5

L'amendement n° COM-33 est adopté.

Article 6

Les amendements n° s COM-1 et COM-4 sont adoptés.

Article 7

L'amendement n° COM-5 est adopté.

Article 8

Les amendements n° s COM-8 et COM-10 sont adoptés.

Article 9

L'amendement n° COM-14 est adopté.

Article 10

L'amendement n° COM- 16 est adopté.

Article 11

L'amendement n° COM-17 est adopté.

Article 13

L'amendement n° COM-18 est adopté.

Article 14

L'amendement n° COM-19 est adopté.

Articles additionnels après l'article 14

L'amendement n° COM-21 est adopté, ainsi que l'amendement n° COM-24.

Article 15

L'amendement n° COM-29 est adopté.

Article 16

L'amendement n° COM-32 est adopté.

Article 17

L'amendement n° COM-34 est adopté.

Article 18

L'amendement n° COM-35 est adopté.

Article 22

L'amendement n° COM-36 est adopté.

Intitulé du texte

L'amendement n° COM-37 est adopté.

L'ensemble de la proposition de loi est rejeté dans la rédaction issue des travaux de la commission.