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Proposition de loi visant à préparer la transition vers un système énergétique sobre

23 octobre 2012 : Tarification de l'énergie ( rapport - première lecture )

F. LES AUTRES MESURES D'ACCOMPAGNEMENT

La proposition de loi transmise par l'Assemblée nationale comprend des dispositions adaptant le mécanisme de capacité, encourageant au développement de l'effacement et tendant à simplifier les règles d'implantation des éoliennes.

1. Le mécanisme de capacité

Comme l'électricité ne se stocke que de manière limitée en France, la capacité de production d'un système électrique doit être dimensionnée non par rapport à la demande moyenne, mais en fonction de la demande maximale.

Or la pointe annuelle de consommation électrique croît de manière préoccupante. Alors que le record de puissance demandée était de 72 000 mégawatts (MW) en l'an 2000, il est passé à 102 000 MW en février 2012.

C'est pourquoi, à la suite du rapport de nos collègues Bruno Sido et Serge Poignant sur la maîtrise de la pointe électrique en avril 2010, la loi n° 2010-1488 du 7 décembre 2010 portant nouvelle organisation du marché de capacité, dite loi NOME, a prévu l'instauration d'une obligation de capacité pesant sur les fournisseurs d'électricité.

Ceux-ci devront présenter des certificats qui garantissent que, même lors d'un pic de demande, ils disposeront de capacités permettant d'approvisionner leurs clients. Ces certificats seront négociables afin de permettre la réalisation de ces capacités de la manière optimale sur le plan économique.

Or les capacités considérées sont des capacités de production, mais aussi des capacités d'effacement, c'est-à-dire de réduction de la consommation pendant une courte durée sur un ou plusieurs sites.

En effet, la stabilité du système électrique, qui est assurée au niveau national par le gestionnaire du réseau de transport, RTE, exige qu'à tout instant la consommation d'électricité soit exactement égale à la production. Tout écart significatif peut entraîner une rupture locale de réseau, susceptible de se propager de manière instantanée à très grande distance comme on l'a constaté lors du « black-out » du 4 novembre 2006 en Europe.

Cet équilibre peut être atteint de deux manières, face à une demande instantanée d'électricité : les producteurs peuvent mettre en place des moyens de production ou bien certains consommateurs peuvent accepter de cesser de soutirer de l'électricité sur le réseau. On parle dans ce dernier cas d' « effacement » de consommation, car le consommateur « disparaît » temporairement du réseau électrique.

2. L'effacement

L'effacement présente plusieurs types d'avantages, selon le moment et les circonstances :

- lors des périodes de pointe de consommation, il contribue à lisser la consommation et donc à éviter une production d'électricité à partir de sources d'énergie chères et émettrices de gaz à effet de serre (centrales à fioul ou à gaz, dont l'utilisation devient rentable dans ces périodes) ;

- à tout moment, il contribue à l'équilibre du réseau, qui peut être menacé non seulement en période de forte demande, mais aussi suite à différents événements tels qu'un arrêt inopiné de moyen de production ;

- enfin, il peut aider à réduire la consommation totale d'énergie, s'il n'est pas compensé par un « effet rebond » lors de la reprise de la consommation ou par un simple décalage de la consommation dans le temps.

L'EFFACEMENT PERMET-IL DE RÉALISER DES ÉCONOMIES D'ÉNERGIE ?

L'effacement correspondant à une interruption temporaire de la consommation d'électricité, il constitue par définition une économie d'énergie à un moment donné. Toutefois, il peut s'accompagner d'un effet « rebond » ou d'un décalage dans le temps de la consommation, de sorte que l'effet net sur les consommations d'énergie est difficile à mesurer.

Une étude du Centre technique et scientifique du bâtiment (CTSB) et de l'Ademe, en collaboration avec la société Voltalis, rendue publique le 8 octobre 2012, indique que l'effacement des consommations résidentielles « présente potentiellement de nombreux bénéfices » : diminution du recours à la production d'électricité par centrales thermiques, diminution des contraintes d'acheminement sur le réseau électrique, meilleure insertion des énergies renouvelables sur le réseau.

S'agissant des économies d'énergie, cette étude estime que « l'effacement diffus pourrait également permettre aux consommateurs de réaliser des économies d'électricité », de l'ordre de 7 à 8 % de la consommation pour des coupures de l'alimentation du chauffage et de l'eau chaude électrique pendant 15 à 20 minutes par heure. Elle précise toutefois que des études doivent encore être menées pour mesurer l'impact des campagnes d'effacement sur le confort des consommateurs d'électricité.

L'effacement est une pratique ancienne, y compris chez les particuliers : les tarifs « EJP » (effacement des jours de pointe) et les tarifs « heure creuse, heure pleine » incitent depuis longtemps le consommateur à décaler ses consommations vers des périodes de moindre demande.

L'effacement apparaît toutefois de plus en plus comme une véritable activité économique.

D'une part, les gros industriels peuvent être en contrat avec le gestionnaire du réseau de transport, RTE, pour s'effacer pendant une certaine durée de temps lorsque celui-ci leur en fait la demande.

D'autre part, des sociétés spécialisées contactent des industriels qui ne possèdent pas la taille suffisante pour contracter directement avec RTE et agrègent les capacités d'effacement présentes chez ces industriels pour les proposer au gestionnaire de réseau.

Cette activité se développe également chez les particuliers : on parle alors d'« effacement diffus », car l'agrégateur rassemble de très nombreux foyers et, au moyen de commandes à distance, efface un nombre très élevé d'équipements (radiateurs électriques, ballons d'eau chaude alimentés électriquement) afin de constituer une capacité suffisante pour contracter avec RTE.

Dans tous ces cas, le gros industriel ou l'agrégateur d'effacements est rémunéré par RTE dans le cadre du « mécanisme d'ajustement », jeu d'enchères permanent par lequel RTE recherche les capacités de production ou d'effacement qui lui permettent de garantir l'équilibrage du réseau.

3. Les règles d'implantation des éoliennes

Les dispositions relatives aux règles d'implantation des éoliennes concernent les zones de développement de l'éolien, la règle dite des cinq mâts, le raccordement des éoliennes en mer et l'implantation d'éoliennes en outre-mer.

a) Les zones de développement de l'éolien

Aux termes de l'article L. 314-9 du code de l'énergie, les zones de développement de l'éolien (ZDE) sont définies par le préfet, sur proposition des communes, en tenant compte :

- des délimitations territoriales inscrites au schéma régional éolien,

- de leur potentiel éolien,

- des possibilités de raccordement aux réseaux électriques,

- de la possibilité pour les projets à venir de préserver la sécurité publique, les paysages, la biodiversité, les monuments historiques et les sites remarquables et protégés ainsi que le patrimoine archéologique.

L'article L. 314-10 précise que les ZDE doivent être situées au sein des parties du territoire régional favorables au développement de l'énergie éolienne identifiées par les schémas régionaux éoliens (SRE) définis par l'article L. 222-1 du code de l'environnement. Cette disposition rend donc les SRE opposables aux ZDE.

Enfin, l'article L. 314-1 du code de l'énergie dispose que l'obligation de rachat de la production d'électricité d'origine éolienne à laquelle sont tenues Électricité de France et les entreprises locales de distribution chargées de la fourniture concerne uniquement les éoliennes qui sont implantées dans le périmètre d'une zone de développement de l'éolien terrestre (ZDE). Comme les ZDE doivent respecter les SRE, cette disposition permet de « flécher » les implantations d'éoliennes vers les zones favorables identifiées au niveau du schéma régional. Cela donne donc une influence réelle à ce schéma.

Les ZDE n'ont en revanche aucun effet juridique sur les autorisations administratives relatives aux demandes d'implantations, qu'il s'agisse des procédures ICPE ou des décisions d'urbanisme, notamment les permis de construire pour les éoliennes excédant certains seuils en termes de hauteur et d'emprise au sol.

LES SCHÉMAS RÉGIONAUX ÉOLIENS

L'article L. 221-1 du code de l'environnement prévoit qu'un schéma régional éolien (SRE) est annexé au schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie, en cohérence avec les objectifs issus de la législation européenne relative à l'énergie et au climat. L'article R. 222-2 en précise que le contenu en indiquant que le SRE identifie les parties du territoire régional favorables au développement de l'énergie éolienne. À cette fin, il prend en compte, d'une part, le potentiel éolien et, d'autre part, les servitudes et les règles de protection des espaces naturels, du patrimoine naturel et culturel et des ensembles paysagers. Il établit la liste des communes dans lesquelles sont situées ces zones et précise que les territoires de ces communes constituent les délimitations territoriales à l'intérieur desquelles peuvent s'inscrire les zones de développement de l'éolien (ZDE) prévues par l'article L. 314-9 du code de l'énergie.

S'ils sont élaborés conjointement par le préfet de région et le président du conseil régional, les SRE n'en associent pas moins étroitement les communes. Leur consultation, prévue par l'article L. 221-1 du code de l'environnement, est organisée par les textes règlementaires d'une manière qui leur garantit un vrai droit de regard : entendues en amont de l'élaboration du projet de schéma, elles le sont également en aval, puisque le projet finalisé leur est soumis avant d'être adopté. Elles disposent de deux mois pour faire connaître leurs remarques éventuelles. Les communes sont donc bien informées et peuvent faire connaître leurs oppositions ou leurs critiques, le cas échéant.

Alors que la loi portant engagement national pour l'environnement du 12 juillet 2010 prévoyait la réalisation d'un SRE dans chaque région avant le 12 juillet 2011, l'élaboration a pris du retard. Actuellement, environ la moitié des régions en sont dotées, les autres devant l'être d'ici à la fin de l'année.

Les SRE sont avant tout des documents stratégiques d'orientation. À ce titre, ils n'ont aucun effet juridique direct sur les projets d'implantation d'éoliennes. Ils ont toutefois une opposabilité indirecte par l'intermédiaire des ZDE. En effet, les ZDE doivent respecter les zones favorables définies par les schémas régionaux (article L. 314-10 du code de l'environnement) et les porteurs de projet doivent, à leur tour, respecter la délimitation opérée par les ZDE s'ils veulent bénéficier de l'obligation de rachat (article L. 314-1). De cette manière, il s'établit, globalement, une cohérence entre l'implantation des projets et les grandes orientations définies par les SRE.

b) La règle des « cinq mâts »

L'article L. 314-1 du code de l'énergie dispose que l'obligation de rachat de la production électrique des éoliennes est subordonnée, notamment, à une condition relative au nombre d'éoliennes installées sur un site donné.

Le 3° de l'article précise que ces installations doivent constituer des unités de production composées d'un nombre de machines électrogènes au moins égal à cinq, à l'exception de celles pour lesquelles une demande de permis de construire a été déposée avant le 14 juillet 2010 et de celles composées d'une machine électrogène de puissance inférieure ou égale à 250 kilowatts et dont la hauteur du mât est inférieure à trente mètres.

c) Raccordement des éoliennes en mer

Aux termes de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme, les espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral bénéficient d'une protection extrêmement rigoureuse, puisque, sauf exception, les travaux et les installations nouvelles y sont interdits.

Les seules dérogations concernent :

- les aménagements légers nécessaires à la gestion, à la mise en valeur notamment économique ou, le cas échéant, à l'ouverture au public de ces espaces remarquables. Un décret définit la nature et les modalités de réalisation de ces aménagements qui incluent, selon leur importance et leur incidence sur l'environnement, soit une enquête publique, soit une mise à disposition du public préalablement à leur autorisation ;

- la réalisation de travaux ayant pour objet la conservation ou la protection de ces espaces et milieux, après enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement.

Votre rapporteur a été saisi, au cours des auditions qu'il a conduites, de la difficulté que représentait le droit existant pour le raccordement des parcs d'éoliennes en mer dont l'implantation est prévue au large des côtes françaises : dans certains cas, l'impossibilité de faire passer les câbles à travers le rivage oblige le gestionnaire de réseau à les faire passer par sites parfois très distants, notamment des ports, au prix d'un surcroît de coût non justifié par des bénéfices environnementaux.

d) Implantation d'éoliennes en outre-mer

Les dispositions de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral sont codifiées aux articles L. 146-1 à L. 146-9 du code de l'urbanisme. Ces dispositions font l'objet d'une adaptation aux départements d'outre-mer aux articles L. 156-1 à L. 156-4.

Dans un cas comme dans l'autre cependant, l'obligation d'urbanisation en continuité des zones déjà urbanisées jointe à l'obligation d'implanter les éoliennes à distance des locaux d'habitation rend toute implantation impossible.