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Proposition de résolution sur l'Union bancaire (E 5512, E 7417, E 7684 et E 7685)

14 novembre 2012 : Union bancaire ( rapport )

II. EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 14 novembre 2012, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la commission a procédé à l'examen, en application de l'article 73 quinquies, alinéa 3, du Règlement du Sénat, du rapport de M. François Marc, rapporteur, et à l'élaboration du texte de la commission sur la proposition de résolution européenne n° 87 (2012-2013), présentée par M. Richard Yung, au nom de la commission des affaires européennes, sur l'Union bancaire (E 5512, E 7417, E 7684 et E 7685).

M. François Marc, rapporteur. - La conjoncture financière très instable justifie l'examen de cette proposition de résolution européenne par notre commission. La mise en place de l'union bancaire à l'échelle de la zone euro fait partie, depuis le sommet de la zone euro et le Conseil européen des 28 et 29 juin 2012, des principales solutions esquissées pour résoudre la crise de la monnaie unique. Elle est l'une des grandes priorités politiques de l'Union européenne.

L'union bancaire vise à briser un cercle vicieux et décorréler le risque souverain et le risque bancaire. Il s'agit dans un premier temps de relever le niveau d'exercice de la supervision bancaire en la confiant à la Banque centrale européenne (BCE), possibilité déjà prévue par le traité. Un superviseur européen serait à la fois plus efficace et moins suspect d'éventuels conflits d'intérêts. L'union bancaire comprend deux autres piliers : un cadre unique de résolution des défaillances bancaires, et un système de garantie des dépôts.

L'union bancaire est un acte politique fort des Européens pour sortir à la fois de la crise des dettes souveraines et de la crise bancaire. Cette proposition de résolution européenne, adoptée à l'unanimité par la commission des affaires européennes, montre la détermination du Sénat à engager le débat au niveau national, pour en identifier les enjeux, les avantages et les conséquences de long terme.

Je n'ai rien retranché du texte de Richard Yung. En introduction, celui-ci rappelle notre dernière résolution européenne sur la réglementation prudentielle bancaire. Il est en effet utile, alors que les Etats-Unis viennent de reporter la mise en oeuvre de Bâle III, d'évoquer le contexte général et les nécessités du financement des entreprises et des collectivités territoriales. Je propose de préciser les raisons d'être et l'objectif de l'union bancaire : mettre un terme aux soupçons sur la solidité du secteur bancaire européen en harmonisant les pratiques de supervision. A cet égard, la conduite de tests de résistance par les superviseurs nationaux a jeté un doute sur la qualité et l'impartialité de certains d'entre eux vis-à-vis des banques qu'ils contrôlent. L'introduction précise enfin que le projet d'union bancaire comprend trois volets, et que le mécanisme de supervision unique (MSU) en discussion pourra ensuite être complété par un cadre commun de résolution des crises bancaire et par un système de garantie des dépôts.

Premier point de la proposition de résolution : se déclarer favorable au principe de l'union bancaire et prendre acte du calendrier. Il me semble utile de rappeler que la Commission s'inscrit dans la droite ligne des conclusions du Conseil européen des 28 et 29 juin 2012. Un nouvel alinéa exprime le souhait que le mécanisme de surveillance unique (MSU) soit opérationnel, même partiellement, dès la première moitié de l'année 2013.

Le champ des établissements bancaires concernés est un enjeu de la négociation à l'échelle européenne. La France, avec la Commission européenne, a toujours été favorable à une intégration de l'ensemble des banques. L'Allemagne souhaite que soient seules concernées les banques systémiques, pour protéger, dit-on, ses banques régionales et caisses d'épargne locales, pour certaines moins solides, et toutes politiquement sensibles. Je partage avec Richard Yung le principe de l'intégration de toutes les banques dans le mécanisme de supervision. Son texte précise que même dans le cas probable d'une mise en place graduelle du dispositif, l'objectif reste celui d'une couverture complète. Il s'agit ici d'assurer le jeu égal de la concurrence : les crises bancaires européennes les plus graves ont frappé des établissements non systémiques, comme Bankia ou Northern Rock.

Il s'agit également d'un intérêt stratégique pour la France : son réseau étant très concentré, la couverture des seules banques systémiques placerait l'ensemble de ses établissements sous la supervision de Francfort, tandis qu'en Allemagne, seule la Deutsche Bank le serait ! Le gouverneur de la Banque de France, Christian Noyer, l'a d'ailleurs rappelé lors de son audition par notre commission des finances le 16 octobre 2012 : « si la supervision européenne ne devait viser que les grandes banques, la France devrait s'y opposer ».

Je ne propose pas de modifications au texte de Richard Yung s'agissant des règles internes de la BCE en tant que superviseur.

La France soutient le principe d'une responsabilité de la supervision confiée à la BCE. Toutefois, comme le système européen des banques centrales, le système européen des superviseurs devra fonctionner sur une base décentralisée, la préparation et la mise en oeuvre des décisions étant confiées au superviseur national.

Les décisions du Conseil européen de juin dernier laissaient entendre que le MSU était une condition nécessaire mais non suffisante pour que le mécanisme européen de stabilité (MES) puisse recapitaliser directement les banques, sans avoir à recapitaliser les Etats membres. Cependant, plusieurs ambiguïtés demeurent : une fois le MSU en place, quelles seront les autres conditions posées à une recapitalisation des établissements ? A quelles banques cette possibilité sera-t-elle ouverte : aux banques déjà en difficulté, notamment espagnoles, ou à celles qui le deviendront ? Je demande que les termes du débat soient clarifiés, ce qui ne préjuge pas de la position que nous prendrons sur le fond.

Il faut préciser que le MSU est ouvert aux Etats non membres de la zone euro. Les modalités techniques d'une telle participation sont en cours de définition à Bruxelles. Elles doivent être attractives, afin que les Etats qui ont vocation à rentrer dans la zone euro se rapprochent progressivement de ses standards. De plus, les secteurs bancaires de ces pays sont dominés par des établissements de la zone euro : en Pologne par exemple, 70 % du secteur bancaire est d'origine étrangère. Il est donc légitime que les superviseurs nationaux soient associés à une supervision qui a des impacts immédiats sur leur propre système bancaire et économique. Ces précisions ne valent évidemment pas pour le Royaume-Uni, qui a déjà fait savoir qu'il ne souhaitait pas rentrer dans le MSU.

Je soutiens la proposition de Richard Yung d'articuler le MSU avec l'Autorité bancaire européenne, qui a fait la preuve de son utilité en termes d'harmonisation réglementaire. Celle-ci continuera à jouer un rôle important en tant qu'autorité de régulation pour les Vingt-sept.

Une extension à terme de la supervision européenne aux autres établissements financiers que sont les chambres de compensation et les assurances devra également être envisagée.

Je voudrais insister sur les modalités de contrôle démocratique du superviseur européen. Richard Yung propose que celui-ci soit l'une des missions explicites de la conférence interparlementaire de l'article 13 du traité sur le stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG). C'est une idée intéressante car la soutenabilité des finances publiques des Etats de la zone euro est très dépendante de la santé des différents secteurs bancaires. Mais compte tenu de la rédaction de l'article 13 du TSCG, il n'est pas certain que cela soit juridiquement possible. C'est pourquoi je propose d'ajouter une deuxième possibilité : la création d'une commission ad hoc au sein de la Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (Cosac). En outre, il me semble utile de prévoir l'audition du futur président du comité de surveillance de la BCE par le Parlement national lorsque le superviseur européen identifie une situation de crise sur un établissement bancaire de cet Etat et prend les premières mesures pour y remédier - relèvement des niveaux de fonds propres, révision de la gouvernance. Par exemple, si le superviseur européen était installé, nous pourrions lui demander des comptes sur sa gestion de la situation du Crédit immobilier de France (CIF), comme nous l'avons fait avec l'Autorité de contrôle prudentiel (ACP).

Enfin, la Commission européenne a déjà présenté une proposition de directive fixant un cadre de redressement et de résolution des défaillances bancaires. Ce projet oblige les Etats membres à disposer de procédures et d'autorités dédiées. Toutefois, la Commission européenne a précisé au Conseil européen d'octobre dernier qu'elle comptait proposer un projet de législation pour l'établissement d'un mécanisme de résolution unique pour les Etats participant au MSU. La proposition de la commission des affaires européennes soutient ces travaux. Il s'agit en effet de l'étape ultérieure de réalisation de l'union bancaire. Je propose de demander que cette éventuelle autorité commune de résolution tienne compte des économies nationales : les secteurs bancaires ont encore une forte assise nationale, si bien que les crises bancaires ont des conséquences économiques, sur l'emploi et le crédit, sensibles à l'échelle nationale. Voyez Dexia ou le CIF. Aussi est-il essentiel que l'autorité de résolution commune en tienne compte. Je vous propose également de suggérer que les autorités nationales de résolution - en France, essentiellement l'ACP - soient associées au cadre commun de résolution.

La France doit avoir une position en pointe. Nous avons en effet des atouts à faire valoir et nous devons rester vigilants sur le périmètre des établissements soumis au contrôle du MSU.

M. Philippe Marini, président. - Je remercie le rapporteur général de sa précieuse contribution à l'amélioration du texte.

Le président de la Fédération bancaire française s'inquiétait hier de la dissymétrie de part et d'autre de l'Atlantique dans la mise en oeuvre des règles prudentielles de Bâle III : la directive européenne CRD IV a en effet pris les devants, tandis que les Etats-Unis semblent avoir repoussé sine die l'entrée en vigueur de ces contraintes nouvelles sur son activité économique. Nous pourrions compléter ainsi le paragraphe 9 : « rappelle les termes de sa résolution concernant les propositions de réglementations prudentielles dites CRD IV, en souhaitant que leur mise en oeuvre en Europe s'opère en même temps qu'aux Etats-Unis, et en insistant sur la nécessité de veiller à ne pas compromettre le financement des entreprises... » Une telle proposition se heurtera à de forts obstacles juridiques au niveau communautaire. Usons tout de même de notre liberté de parole !

Les organes représentatifs des parlements susceptibles d'intervenir sont la conférence interparlementaire, mentionnée à l'article 13 du TSCG, et la Cosac, dans le traité de Lisbonne. Ne pourrait-on pas fusionner les deux étapes ? Les rencontres sont certes indispensables mais il n'est pas toujours facile de concilier le temps national et le temps européen. Le rapporteur général et moi-même sommes ainsi invités pour la seconde année consécutive à la rencontre qui se tient en novembre à Nicosie entre les commissions des finances des Etats de l'Union européenne mais, discussion budgétaire oblige, nous ne pouvons nous y rendre. M. Jean Arthuis a accepté de représenter la commission.

M. François Marc, rapporteur. - Nous partageons tous l'inquiétude exprimée par les banquiers sur la mise en oeuvre différenciées des règles prudentielles en Europe et aux Etats-Unis. De mois en mois, on voit grossir les rangs de ceux qui cherchent à s'affranchir des contraintes nouvelles pourtant si utiles...

Dans le texte que je propose, la dualité du contrôle démocratique n'est qu'apparente : la Cosac serait sollicitée seulement si la conférence interparlementaire ne peut l'être.

M. Richard Yung. - J'accepte toutes les propositions du rapporteur.

Le Sénat est la première instance parlementaire à se saisir de ce dossier encore en discussion à Bruxelles. Cette résolution montre que la France suit de près cette question. Le MSU est l'un des trois piliers, les deux autres n'ayant pas encore pris forme. Il est vrai que le sommet de juin ne les exigeait pas.

La discussion est complexe en raison de la base juridique de la proposition de la Commission européenne, c'est-à-dire l'article 127 du traité qui a créé la BCE. Il faut un vote à l'unanimité. Ce ne sera pas un chemin de roses. L'Allemagne s'oppose à l'extension du périmètre des banques et des institutions à surveiller. Or, la Landesbank HSH Nordbank, à Hambourg, a par exemple dû réduire son activité de financement de la construction navale de 4 à 5 milliards d'euros : l'Allemagne cherche à jeter un voile pudique sur la situation de ses banques régionales... Elle s'oppose également à la recapitalisation des banques, notamment espagnoles, par le MES, au motif que le mécanisme fonctionnerait pour l'avenir et non pour le passé. On a donc repoussé à plus tard - on le fait toujours en cas de désaccord, et c'est là le gros problème de l'Union européenne - un accord sur la date d'entrée en vigueur de la supervision.

Faut-il prendre en compte ou non les pays situés en dehors de la zone euro ? C'est un débat kafkaïen... La BCE est compétente au sein de la zone euro uniquement, mais son action a des conséquences au-delà en Europe. La base juridique pour associer dès maintenant les pays qui veulent entrer à terme dans la zone euro est encore à trouver. Mieux vaut pourtant qu'ils puissent participer, sinon nous serons soumis à une surveillance forte tandis que les pays d'Europe centrale, les pays nordiques et la Grande-Bretagne, qui est toujours hostile à tout, ne seraient sous aucune surveillance. Si l'on trouve un mécanisme, très bien, sinon, l'association se fera plus tard, selon d'autres modalités.

Un comité de surveillance au sein de la BCE rend compte au conseil des gouverneurs. Pilote de la politique monétaire, ce dernier est le garant du système. Il est donc peu enclin à se voir attribuer la gestion de la situation quotidienne des banques, à plus forte raison si celles-ci peuvent être entraînées dans des crises menaçant la survie de la zone euro. Nous devons trouver une solution simple de mener ces deux missions sans interférences. En France, le gouverneur de la Banque de France et l'Autorité de contrôle prudentiel sont deux entités distinctes. La Secrétaire générale de l'ACP travaille en toute autonomie ! Il s'agit de trouver un système souple, il n'est pas encore au point.

M. Philippe Marini, président. - Vous souscrivez donc à l'adjonction du rapporteur général ainsi qu'à ma proposition ?

M. Richard Yung. - Tout à fait.

M. Jean Arthuis. - Je félicite Richard Yung ainsi que le rapporteur général pour la qualité de leur travail. La question du contrôle démocratique me préoccupe. Nous gagnerons à préciser notre point de vue sur la surveillance du gouvernement de la zone euro. La logique actuelle est au renforcement des prérogatives de ce dernier. Être dans la zone euro crée des obligations sans précédent : ce sont les membres de la zone euro qui mettent la main à la poche lorsque la situation l'exige ; ce sont eux qui constituent le capital et assument les garanties du MES. Les finances nationales sont engagées.

Je propose donc que le comité de surveillance de la gouvernance de la zone euro inclue des parlementaires des Etats membres de la zone euro ainsi que des parlementaires européens élus dans les Etats membres de la zone euro. Cette proposition risque de déplaire à Strasbourg, pour qui seuls les Vingt-sept comptent... Mais à ce stade, la Cosac n'est qu'un alibi démocratique, elle n'exerce aucune influence. Je souhaite que nous soyons plus directifs.

Les pays n'appartenant pas à la zone euro ont tous vocation à la rejoindre. Cela dépend de leur volonté et de leur faculté à en remplir les critères.

M. Philippe Marini, président. - L'article 13 du TSCG dispose que le Parlement européen et les parlements nationaux des parties contractantes définissent ensemble l'organisation et la promotion d'une conférence réunissant les représentants de leurs commissions concernées afin de débattre des politiques budgétaires et d'autres questions. Ce mécanisme est original, car il suscite l'initiative des vingt-sept parlements nationaux des Etats membres de l'Union européenne. C'est à leurs présidents respectifs d'agir.

M. Jean Arthuis. - Oui, mais le MSU et le contrôle bancaire dépendent de la BCE, dont le mandat lie les membres de la zone euro, non les autres Etats...

Le président Van Rompuy a déclaré que les parlements nationaux étaient des institutions motrices de la construction européenne : c'est l'occasion de mettre un pied dans la porte.

M. Aymeri de Montesquiou. - Les accords de Bâle III sont-ils le fruit d'un G20 ?

M. Richard Yung. - Non, c'est un comité d'experts issu du Conseil de stabilité financière !

M. Albéric de Montgolfier. - Prenons acte de la position américaine sur Bâle III. L'Europe doit-elle l'appliquer unilatéralement ? Pourquoi vouloir être en avance et mettre en oeuvre cette idée... promue à l'origine par les Etats-Unis ?

Mme Fabienne Keller. - Je soutiens fortement la proposition d'amendement présentée par Jean Arthuis, non sous l'angle juridique, mais plutôt politique : elle prend acte des solidarités de fait qui existent entre les budgets et les économies des Etats membres de la zone euro. Nous devons en outre approfondir les liens entre la construction européenne et les peuples. La création d'une assemblée composée de représentants des parlements nationaux - par exemple des commissions des finances et des commissions des affaires européennes - et du Parlement européen me semble intéressante. En outre, aucune institution existante ne résout le problème de la dualité entre les dix-sept membres de la zone euro et les vingt-sept membres de l'Union européenne. Revenons au bon vieux système des assemblées européennes : les dix pays en cours d'intégration de la zone euro pourraient avoir qualité d'observateurs, ce qui leur permettrait de suivre les débats.

Enfin, le Parlement européen de Strasbourg est disponible trois semaines par mois. Il serait très heureux d'accueillir cette nouvelle assemblée, et de coopérer efficacement avec l'Europe plus large que composent les quarante-sept Etats du Conseil de l'Europe qui travaille juste à côté ! Je fais le rêve d'une Europe non pas figée à vingt-sept, mais fonctionnant à plusieurs échelles, et en mesure d'élaborer, par exemple, une politique énergétique avec son voisin russe. Un tel lieu de débat et de rencontre serait source d'avancées stratégiques pour l'avenir du continent.

M. Philippe Marini, président. - L'intervention de Fabienne Keller renvoie au rappel historique que faisait récemment le président Giscard d'Estaing : Strasbourg a été choisi comme siège du Parlement européen grâce à l'insistance de Pierre Pflimlin. Quant au siège des autres institutions, Paris tenait alors la corde... Voilà qui nous rappelle la relativité des choses.

M. François Trucy. - Nous déployons une énergie colossale pour soutenir un euro affaibli : comment se fait-il que l'écart avec le dollar n'ait pas subi une variation favorable à nos exportations ?

M. Philippe Marini, président. - Nous n'avons pas de jugement à porter sur la valeur de la monnaie. Le président Gallois, lorsqu'il était à la tête d'EADS, se montrait extrêmement préoccupé par la parité entre l'euro et le dollar. Ce n'est plus, semble-t-il, sa première préoccupation. Tout est relatif...

M. Richard Yung. - Le TSCG n'a rien à voir avec le mécanisme de supervision bancaire. Le membre français du directoire de la BCE me l'a d'ailleurs confirmé. « En France, m'a-t-il dit, vous auditionnez la directrice de l'autorité de contrôle prudentiel : vous ferez pareil avec le mécanisme de supervision bancaire européen ». Cela me semble une réponse peu satisfaisante. J'approuve la proposition de Jean Arthuis, qui se heurtera à des résistances ; mettons au moins le pied dans la porte.

M. Philippe Marini, président. - Je suggère d'insérer un alinéa spécifique, pour souhaiter que les Etats membres de la zone euro prennent l'initiative de créer un comité parlementaire de supervision de l'union bancaire, constitué de représentants des commissions compétentes des parlements nationaux et du Parlement européen.

M. Jean Arthuis. - Ce comité devrait être en charge à la fois de la surveillance du fonctionnement de l'union bancaire et de la gouvernance de la zone euro. C'est l'objet de l'article 13 du TSCG.

M. Philippe Marini, président. - La gouvernance de la zone euro est une notion très large : elle recouvre la politique économique, la fiscalité...

M. Jean Arthuis. - Nous élaborons une résolution : prenons la liberté de faire vivre le débat sur les orientations européennes ! Notre rôle est politique, nous ne sommes pas tenus par une vision strictement juridique. C'est l'absence de gouvernement économique de la zone euro qui nous a précipités dans la crise : les agences de notation ont cru pendant dix ans que la zone euro était un espace fédéral, alors que c'était le kaléidoscope de toutes les faiblesses des Etats membres ! On peut se faire plaisir et rêver, mais il faut finalement atterrir dans le bac à sable.

Mme Fabienne Keller. - Il n'y a pas de mal à se faire plaisir. Les Allemands ont proposé la création d'un tel lieu de pilotage. Il est capital que le Sénat français s'engage pour la création de ce lieu de dialogue original qui atténuera la césure considérable qui existe entre le Parlement européen et les parlements nationaux - le retard d'application des directives en témoigne - et qui demain aura peut être d'autres compétences.

M. Philippe Marini, président. - Et qui de surcroît sera peut-être installé à Strasbourg...

Mme Fabienne Keller. - Pour que l'idée européenne vive, alors que tous les Etats membres se crispent sur les questions budgétaires, montrons que le Sénat français a une vision sur la dynamique d'intégration de la zone euro.

M. Jean Arthuis. - Vous m'avez donné mission de représenter la commission à la conférence des présidents des commissions des finances. Je me sentirai d'autant plus à l'aise en défendant ce point de vue original au sein d'un ordre du jour qui, dans ce type de réunions, est généralement très conventionnel et ne débouche sur rien.

M. Philippe Marini, président. - Ajoutons donc un alinéa formulé ainsi : « Souhaite que les Etats membres de la zone euro prennent l'initiative de créer un comité parlementaire de supervision de la gouvernance de la zone euro, constitué de représentants des commissions compétentes des parlements nationaux et du Parlement européen ».

M. Richard Yung. - Ne pourrions-nous pas viser également la supervision du système bancaire ? C'est ce dont nous traitons.

M. Philippe Marini, président. - « de supervision de la gouvernance de la zone euro, et en particulier de l'union bancaire ». Nous avons donc deux adjonctions au texte proposé par le rapporteur : d'abord sur le principe de réciprocité avec les États-Unis s'agissant de la mise en oeuvre des règles de Bâle III ; ensuite, sur le contrôle démocratique du superviseur européen.

Au terme de ce débat, la proposition de résolution européenne a été adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.