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Projet de loi de finances pour 2013 : Le budget de 2013 et son contexte économique et financier

22 novembre 2012 : Budget - Le budget de 2013 et son contexte économique et financier ( rapport général - première lecture )

N° 148

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 22 novembre 2012

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2013, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. François MARC,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME I

LE BUDGET DE 2013

ET SON CONTEXTE ÉCONOMIQUE ET FINANCIER

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini, président ; M. François Marc, rapporteur général ; Mme Michèle André, première vice-présidente ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Jean-Pierre Caffet, Yvon Collin, Mme Frédérique Espagnac, M. Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Roland du Luart, Aymeri de Montesquiou, Albéric de Montgolfier, vice-présidents ; MM. Philippe Dallier, Jean Germain, Claude Haut, François Trucy, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Gérard Miquel, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (14ème législ.) : 235, 251 à 258 et T.A. 38

Sénat : 147 (2012-2013)

PREMIÈRE PARTIE LES FINANCES DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES EN 2013

I. UNE NOUVELLE ARCHITECTURE POUR LA POLITIQUE DE FINANCES PUBLIQUES

A. UN PROJET DE LOI QUI S'INSCRIT DANS LA NOUVELLE ARCHITECTURE DE LA POLITIQUE DE FINANCES PUBLIQUES

1. La norme supérieure : le TSCG

a) Le TSCG : une règle de solde structurel, moins contraignante et économiquement plus pertinente que le volet « correctif » du pacte de stabilité

L'article 3 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire (TSCG) instaure une règle de solde structurel. Votre rapporteur général ayant récemment présenté ce traité en détail dans son rapport sur le projet de loi autorisant sa ratification, on se contentera ici d'en rappeler les principaux points.

Concrètement, la France devra s'engager à respecter une trajectoire de solde structurel (c'est-à-dire corrigé des effets de la conjoncture), lui permettant d'atteindre en fin de période son « objectif à moyen terme » (OMT), qu'elle a choisi de définir comme correspondant à l'équilibre structurel des comptes publics.

Cette règle est plus souple et tient mieux compte des impératifs de la politique économique que le volet « correctif » du pacte de stabilité, parce qu'elle est entièrement définie en termes de solde structurel. Par ailleurs, le TSCG prévoit la possibilité de s'écarter temporairement de la trajectoire de solde structurel, pourvu que l'écart soit rapidement corrigé, et même, en cas de « circonstances exceptionnelles », de modifier ou de repousser l'OMT.

b) Une obligation de transposition en droit interne

Selon l'article 3 du TSCG, les règles qu'il prévoit « prennent effet dans le droit national des parties contractantes (...) au moyen de dispositions contraignantes et permanentes, de préférence constitutionnelles, ou dont le plein respect et la stricte observance tout au long des processus budgétaires nationaux sont garantis de quelque autre façon ».

Cette transposition doit être effective un an après l'entrée en vigueur du TSCG. Celle-ci devant avoir lieu le 1er janvier 2013 si douze Etats de la zone euro l'ont ratifié (à défaut, dès qu'ils l'auront fait), le délai limite de transposition devrait donc expirer au 1er janvier 2014.

L'article 8 du TSCG prévoit que la Cour de justice de l'Union européenne peut être saisie par un Etat sur le respect de l'obligation de transposition de son article 3.

c) L'interprétation souple par la Commission européenne de l'obligation de transposition
(1) Une interprétation souple de la notion de dispositions « contraignantes »

Bien que le texte du traité soit évidemment demeuré inchangé, son interprétation n'est aujourd'hui plus la même qu'il y a quelques mois, lorsqu'il pouvait être considéré que le TSCG impliquait de se doter de dispositions internes juridiquement contraignantes, et donc de réviser la Constitution.

Le 20 juin 2012, la Commission européenne a publié une communication, prévue par le TSCG, dans laquelle elle interprète la notion de « dispositions contraignantes » dans un sens beaucoup plus large, puisqu'il suffirait pour les Etats de respecter vis-à-vis de l'organisme indépendant qu'ils doivent mettre en place le principe « se conformer ou s'expliquer ».

(2) Une interprétation souple de la notion de dispositions « permanentes »

Selon le Gouvernement, la Commission européenne retient également une interprétation souple de la notion de normes « permanentes ».

Elle considérerait en effet que les lois de programmation des finances publiques - qui peuvent être modifiées par la loi ordinaire, et le seront en tout état de cause tous les deux ans pour actualiser les programmations triennales du budget de l'Etat - sont « permanentes » au sens du TSCG.

2. La transposition du TSCG en droit interne
a) La future loi organique sur la programmation et la gouvernance des finances publiques

La future loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques instaure une règle de solde structurel juridiquement non contraignante. En effet, comme le Conseil constitutionnel l'a souligné dans sa décision n° 2012-653 DC du 9 août 2012, la loi organique ne peut fixer d'obligations relatives au « fond » des lois de finances et lois de financement de la sécurité sociale.

Comme votre rapporteur général l'a indiqué dans son rapport sur le projet de loi organique relatif à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, la future loi organique repose essentiellement sur les éléments suivants.

Conformément au TSCG, son article premier prévoit que la France doit se fixer un objectif à moyen terme (OMT), défini en termes de solde structurel, ainsi qu'une trajectoire de solde structurel permettant d'y aboutir. Alors que le TSCG indique explicitement que cet OMT ne peut correspondre à un déficit structurel de plus de 0,5 point de PIB (1 point de PIB quand la dette sera devenue inférieure à 60 points de PIB), la loi organique ne comprend aucune exigence chiffrée, permettant aux lois de programmation des finances publiques (LPFP) de fixer librement l'OMT (et, bien entendu, la trajectoire pour y parvenir). De même que le programme de stabilité d'avril 2012, le projet de LPFP 2012-2017 retient comme OMT l'équilibre structurel.

Le respect de cette trajectoire de solde structurel sera apprécié par un Haut Conseil des finances publiques (HCFP) indépendant, constitué de onze membres et présidé par le premier président de la Cour des comptes. L'article 16 de la future loi organique prévoit que si, au printemps d'une année donnée, le HCFP considère que l'année précédente, le solde structurel a présenté un « écart important » par rapport à la trajectoire programmée (c'est-à-dire d'au moins 0,5 point de PIB sur un an ou 0,25 point de PIB en moyenne sur deux ans), le mécanisme de correction sera déclenché.

Le TSCG mentionne un mécanisme de correction à la fois « déclenché automatiquement » et respectant « pleinement les prérogatives des parlements nationaux ». Ce mécanisme est automatique au sens où la constatation d'un écart oblige le Gouvernement à présenter, dans le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour l'année suivante, des mesures de correction, sans obligation en termes de montant.

Le tableau ci-après synthétise les différents avis - tous consultatifs - que devra rendre le HCFP.

Les avis consultatifs du futur Haut Conseil des finances publiques (HCFP)

Articles du projet de loi organique

Textes concernés

Prévisions macroéconomiques

Trajectoire de PIB potentiel

Trajectoire de solde structurel

Mesures de correction envisagées

9

LPFP

X

X2

Prévision : cohérence avec les engagements européens de la France

 

10

PLF et PLFSS de l'année

X

 

Prévision : cohérence avec la trajectoire de solde structurel de la LPFP

 

11

PLFR et PLFRSS

X1

     

12

PLF et PLFSS/révision des prévisions macroéconomiques en cours d'examen

X1

     

13

Programmes de stabilité

X

     

16

Mécanisme de correction :

       
 

I. Avis préalable au dépôt du projet de loi de règlement pour l'année n3

   

Exécution : avis sur les éventuels « écarts importants » 4 de solde structurel de l'exécution de l'année n par rapport à la LPFP (et sur d'éventuelles « circonstances exceptionnelles » 5)

 
 

III. PLF et PLFSS pour n+2 (si « écarts importants »4 en n)

     

X

1 Texte adopté par le Sénat, à l'initiative du président Philippe Marini.

2 Texte adopté par le Sénat, à l'initiative de sa commission des finances.

3 Texte adopté par l'Assemblée nationale, maintenu inchangé sur ce point par le Sénat. Dans le texte initial, il s'agissait d'un avis préalable au débat d'orientation des finances publiques pour l'année n+2.

4 Selon le II de l'article 16 du projet de loi organique, « un écart est considéré comme important au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel de l'ensemble des administrations publiques définies par la loi de programmation des finances publiques lorsqu'il représente au moins 0,5 % du produit intérieur brut sur une année donnée ou au moins 0,25 % du produit intérieur brut par an en moyenne sur deux années consécutives ».

5 Renvoi à la définition de l'article 3 du TSCG.

Source : commission des finances

Enfin, l'article 6 du projet de loi organique prévoit le vote d'un article liminaire aux lois de finances, indiquant notamment le solde structurel de l'ensemble des administrations publiques. Bien que dénué de portée juridique, cet article aurait une forte valeur symbolique.

b) L'anticipation de la mise en oeuvre de la loi organique : le projet de LPFP 2012-2017

La future loi organique doit entrer en vigueur à compter du 1er mars 2013 ou, si elle est plus tardive, un mois après l'entrée en vigueur du TSCG. Elle ne s'applique donc pas au projet de LPFP 2012-2017. Toutefois ce dernier se conforme par anticipation à l'entrée en vigueur des articles 1 à 5 de la future loi organique, relatifs au contenu des LPFP.

Ainsi, la future loi organique a, de fait, des implications pour près de la moitié des articles du projet de LPFP 2012-2017, comme le montre le tableau ci-après.

Les articles du projet de LPFP 2012-2017 concordance avec la future loi organique*

Article du projet de LPFP 2012-2017 (et objet)

Article correspondant de la future loi organique**

1

Approbation du rapport annexé

5

2

OMT et soldes effectif et structurel des administrations publiques

1

2 bis

Objectif d'effort structurel annuel

1

3

Dépenses publiques, PO et dette (en points de PIB)

1 (dette)

4

Mécanisme de correction

2 (5°)

5

Dépenses de l'Etat

2 (1°)

6

Stabilisation des effectifs de l'Etat et de ses opérateurs

-

7

Contribution des opérateurs de l'Etat au redressement des finances publiques

-

8

Contribution des collectivités territoriales au redressement des finances publiques

-

9

Dépenses sociales

2 (2°)

10

Plafonds de crédits des missions

2 (4°)

11

Planchers de réduction des taxes affectées aux opérateurs de l'Etat

-

12

Fixation des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales

-

13

Planchers de mesures nouvelles sur les recettes

2 (3°)

14

Affectation des surplus de recettes des LFA et LFSSA à la réduction du déficit public

-

15

Durée limitée des créations ou extensions de niches fiscales ou sociales (devant figurer dans le texte qui les institue)

-

16

Evaluation socio-économique préalable des projets d'investissements civils (Etat, ses établissements publics, établissements publics de santé, structures de coopération sanitaire)

-

17

Evaluation annuelle des niches fiscales et sociales

-

18 (suppr.)

Annexion au PLFA d'un rapport sur les comptes publics

-

19

Bilan annuel de la mise en oeuvre de la LPFP

-

19 bis

Exécution des dépenses fiscales connue dès la loi de règlement

17 C

20

Rapport sur les taxes affectées aux opérateurs (avant le 30 juin 2013)

-

21

Abrogation de la LPFP 2011-2014 (sauf ses articles 12 et 14)

[sans objet]

* L'article 17 de la future loi organique prévoit que celui-ci n'entre en vigueur qu'à compter du 1er mars 2013 ou, si cette entrée en vigueur est plus tardive, un mois après l'entrée en vigueur du TSCG. La future loi organique ne s'applique donc pas au projet de LPFP 2012-2017. Toutefois celui-ci anticipe l'entrée en vigueur des articles 1 à 5, relatifs au contenu des LPFP.

** Hors septième alinéa de l'article 2 et article 4 de la future loi organique, définissant de manière générique les types de dispositions autres que celles explicitement mentionnées et susceptibles de figurer dans une LPFP.

Source : commission des finances