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Projet de loi de finances pour 2013 : Le budget de 2013 et son contexte économique et financier

22 novembre 2012 : Budget - Le budget de 2013 et son contexte économique et financier ( rapport général - première lecture )

III. LE DÉFICIT BUDGÉTAIRE ET SON FINANCEMENT : UN EFFORT HISTORIQUE DE REDRESSEMENT DES COMPTES PUBLICS

Compte tenu des ressources et des charges dont l'analyse vient d'être développée, le déficit prévisionnel du budget général pour 2013 s'établit à - 61,964 milliards d'euros. Le solde général lui est supérieur de 0,322 milliard d'euros, et atteint - 61,635 milliards d'euros, en raison de l'excédent des comptes spéciaux et des budgets annexes.

Ce solde général est en amélioration de 26,2 % par rapport à la prévision actualisée de déficit pour 2012 (- 83,6 milliards d'euros).

A. UN SOLDE BUDGÉTAIRE S'AMÉLIORE DE 22 MILLIARDS D'EUROS (- 61,6 MILLIARDS D'EUROS)

1. Les déterminants de l'évolution du solde général

Le tableau qui suit décompose les facteurs d'amélioration et de dégradation du solde général de l'Etat entre le révisé 2012 et le solde prévisionnel 2013.

Clé de passage du solde 2012 révisé au solde prévisionnel 2013

(en milliards d'euros, à champ courant)

Source : commission des finances, d'après l'exposé général des motifs du projet de loi de finances pour 2013. Le solde des mesures est légèrement différent de l'amélioration du solde pour des raisons d'arrondi

a) Les facteurs d'amélioration

Par rapport au révisé 2012, le solde général s'améliore donc de 22 milliards d'euros à champ courant.

Les quatre composantes de cette amélioration sont la croissance spontanée des recettes (+ 9 milliards d'euros), les mesures nouvelles antérieures au PLF 2013 (+ 6,3 milliards d'euros) et les mesures de redressement figurant au PLF 2013 : des économies sur les dépenses normées (+ 10 milliards d'euros) et les mesures fiscales du PLF 2013 (+ 15,6 milliards d'euros).

b) Les facteurs de dégradation

Le principal facteur de dégradation du solde réside naturellement dans la progression spontanée des dépenses du budget général hors dettes et pensions (- 10 milliards d'euros), à laquelle s'ajoutent les charges de la dette et des pensions (- 3,2 milliards d'euros).

Hors comptes spéciaux, dont l'évolution est analysée ci-après, deux autres facteurs dégradent le solde budgétaire :

- des événements exceptionnels (- 2,9 milliards d'euros), correspondant à la recapitalisation de la Banque européenne d'investissement et au contrecoup du rabot de 1,2 milliard d'euros sur les dépenses de 2012 ;

- l'augmentation budgétée des remboursements de contentieux (- 2,5 milliards d'euros).

Décomposition des facteurs d'évolution du solde

(en milliards d'euros)

Source : exposé général des motifs du projet de loi de finances pour 2013

2. Les budgets annexes et les comptes spéciaux
a) Un solde légèrement positif pour les budgets annexes

Le solde des budgets annexes est attendu à + 7 millions d'euros en 2013. Leurs ressources sont anticipées à 2,315 milliards d'euros et leurs charges à 2,308 milliards d'euros.

Par rapport au révisé 2012, le solde des budgets annexes se dégrade légèrement (de 17 millions d'euros dans le révisé 2012 à 7 millions d'euros dans le PLF 2013).

Le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » (BACEA) s'établit à 2,09 milliards d'euros, en hausse de 2,6 % par rapport à 2012. L'article 32 du présent projet de loi de finances procède à un aménagement de la gestion des taxes perçues par la direction générale de l'aviation civiles, qui se traduit par une très légère perte de ressources (- 1,4 million d'euros) du fait d'un décalage de la revalorisation des tarifs de la taxe d'aviation civile au 1er avril.

Le budget annexe « Publications officielles et information administrative » voit ses crédits de paiement augmenter de plus de 13 % (à 212,6 millions d'euros).

b) Une légère dégradation du solde des comptes spéciaux

Par rapport au révisé 2012, le solde des comptes spéciaux en 2013 se dégrade légèrement (- 0,5 milliard d'euros) pour s'établir à + 0,3 milliard d'euros dans le PLF 2013.

La seconde loi de finances rectificative pour 2012 avait conduit à une amélioration globale du solde des comptes spéciaux de 4,4 milliards d'euros, du fait de l'arrêt des décaissements dans le cadre du mécanisme de prêts bilatéraux à la Grèce. En effet, la reprise par le Fonds européen de stabilité financière (FESF) du premier programme d'assistance financière à la Grèce a conduit à mettre un terme à ce programme de prêts bilatéraux mis en place en avril 2010, ce qui a conduit en LFR 2 à l'annulation de 4,3 milliards d'euros de crédits destinés à ces prêts, améliorant le solde budgétaire de l'Etat à due concurrence. La charge budgétaire que représentaient les prêts à la Grèce est alors devenue un engagement hors bilan, dans la mesure où l'Etat français apporte sa garantie au FESF pour cette nouvelle opération.

L'évolution entre le révisé 2012 et le PLF 2013 traduit notamment les prévisions suivantes :

- la non-reconduction en 2013 des ressources exceptionnelles issues de la vente en 2012 de fréquences 4 G ayant alimenté le CAS « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien », ainsi que la consommation de crédits provenant de ressources antérieures (solde : - 1,5 milliard d'euros) ;

- la reconstitution du fonds de roulement du compte d'affection spéciale « Pensions » (à hauteur de + 1 milliard d'euros) pour lui permettre de faire face à ses besoins de trésorerie infra-annuels, conformément aux recommandations de notre collègue Francis Delattre, rapporteur spécial, à l'issue de son contrôle budgétaire sur le CAS « Pensions » ;

- un déséquilibre (- 0,2 milliard d'euros) du CAS « Avances au fonds d'aide à l'acquisition de véhicules propres », compensé par le renforcement du malus automobile à due concurrence dans le présent projet de loi de finances ;

- à la constitution d'un excédent (+ 0,4 milliard d'euros) sur le CAS « Participation de la France au désendettement de la Grèce »).

L'évolution des crédits et des soldes des budgets annexes et des comptes spéciaux de 2011 à 2012

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

3. Un déficit s'établissant à 53,1 milliards d'euros en 2013 en comptabilité nationale

Au sens de la comptabilité nationale (correspondant à la part de l'Etat dans le « solde maastrichtien »), le déficit du PLF 2013 s'établit à 53,1 milliards d'euros, en amélioration de 21,9 milliards d'euros par rapport au révisé 2012 (qui prévoit un déficit de 75 milliards d'euros).

Le révisé 2012 prend en compte le versement de dividendes sous forme de titres à hauteur de 1,4 milliard d'euros, qui se traduit par des pertes de recettes non fiscales budgétaires mais est considéré comme une recette en comptabilité nationale.

Le déficit en comptabilité nationale (53,1 milliards d'euros) est inférieur de 8,5 milliards d'euros au déficit budgétaire (61,6 milliards d'euros).

Cette différence s'explique par les opérations suivantes :

a) les dotations au Mécanisme européen de stabilité (6,5 milliards d'euros) et à la Banque européenne d'investissement (1,6 milliard d'euros) ne constituent pas des dépenses en comptabilité nationale, et conduisent ainsi à une amélioration du « solde maastrichtien » de + 8,1 milliards d'euros par rapport au solde budgétaire ;

b) + 1,9 milliard d'euros au titre de l'enregistrement en droits constatés des primes et décotes à l'émission de titres et + 0,2 milliard d'euros au titre de la correction en droits constatés relative aux intérêts courus non échus sur les prêts et dettes ;

c) - 0,9 milliard d'euros s'agissant du contentieux relatif au précompte mobilier, la comptabilité nationale enregistrant les sommes déjà versées pour les contentieux qui feraient l'objet d'un jugement définitif en 2013 ;

d) le rattachement direct à l'Etat en comptabilité nationale des dépenses des fonds de la Caisse des dépôts et consignations au titre des investissements d'avenir (- 0,5 milliard d'euros) ;

e) l'enregistrement en comptabilité nationale des recettes issues de la vente de quotas d'émission de CO2 (- 0,6 milliard d'euros), qui n'interviendra qu'au moment de l'utilisation des quotas ;

f) les prêts (nets des remboursements) accordés aux Etats étrangers (qui ne constituent pas une dépense en comptabilité nationale) et les remises de dette en faveur des Etats étrangers (qui sont enregistrés en dépense en comptabilité nationale), pour un montant de + 0,3 milliard d'euros.

4. Une amélioration du solde
a) Un rétablissement important du solde budgétaire

Le graphique qui suit montre que la dernière législature ayant connu un Gouvernement de gauche (2001) s'était achevée par la constatation d'un déficit budgétaire de 32 milliards d'euros. Le dernier budget de la précédente législature, pour l'année 2011, s'est clos par l'enregistrement d'un déficit plus de deux fois et demie supérieur (- 90,7 milliards d'euros), après avoir enregistré un déficit record de - 148,8 milliards d'euros en 2010.

Le rétablissement spectaculaire constaté entre 2010 et 2011 tenait très largement à des facteurs exceptionnels tels que la non-reconduction des dépenses liées au Plan Campus (+ 3,7 milliards d'euros) et aux investissements d'avenir (+ 35 milliards d'euros), le contrecoup, en dépenses et en recettes, du plan de relance (+ 8,2 milliards d'euros) et le contrecoup de la réforme de la taxe professionnelle (+ 5,3 milliards d'euros).

En 2012, la loi de finances initiale prévoyait un déficit de - 78,7 milliards d'euros, soit une réduction de 12 milliards d'euros par rapport à l'exécution 2011.

Mais la première loi de finances rectificative pour 2012 a dû remettre en cause cet équilibre, en prévoyant un déficit accru de 6,1 milliards d'euros par rapport à la loi de finances initiale (- 84,8 milliards d'euros) :

- les recettes nettes de l'Etat ont alors été revues à la baisse de - 1,6 milliard d'euros, du fait notamment d'une révision de la prévision de croissance (de 1 % à 0,5 %) mais aussi de mauvaises nouvelles comme l'effet du contentieux lié au précompte immobilier (- 0,9 milliard d'euros) ;

- l'évolution des charges (ayant eu un impact sur le solde de - 4,7 milliards d'euros) avait été grevée par la dotation en capital du Mécanisme européen de stabilité (6,5 milliards d'euros) et le financement de la Banque de l'industrie (350 millions d'euros), mais cette seconde opération avait été, neutre pour le budget de l'Etat, car les dépenses correspondantes seront compensées par des rétablissements de crédits issus des fonds des opérateurs des Investissements d'avenir ;

- ces ouvertures avaient été partiellement compensées par des annulations d'un montant total de 2,1 milliards d'euros, dont 1,2 milliard d'euros d'annulations sèches, essentiellement opérées dans la réserve de précaution ;

- le solde des comptes spéciaux avait été amélioré de + 0,2 milliard d'euros.

Après le changement de majorité, l'adoption de la seconde loi de finances rectificative s'est traduite par une amélioration du solde budgétaire de 3,7 milliards d'euros (lequel s'est établi à - 81,1 milliards d'euros), sous l'effet :

- d'une baisse des dépenses liées au remboursement de la dette (ayant eu un impact sur le solde de + 0,7 milliard d'euros) ;

- d'une diminution des recettes fiscales nettes de - 1,4 milliard d'euros, les moins-values fiscales au titre de l'impôt sur les sociétés et de la TVA ayant été compensées par des mesures fiscales nouvelles d'un montant équivalent (4,8 milliards d'euros), le solde correspondant à l'impact des différents contentieux ;

- d'une amélioration du solde des comptes spéciaux de + 4,4 milliards d'euros, du fait de l'annulation des prêts à la Grèce.

Le révisé 2012 prévoit un déficit budgétaire de - 83,5 milliards d'euros, soit une dégradation de - 2,4 milliards d'euros par rapport à la seconde loi de finances rectificative pour 2012, correspondant au solde des opérations suivantes :

- une nouvelle révision à la baisse des charges de la dette (+ 0,7 milliard d'euros) ;

- une révision à la baisse des recettes fiscales (- 2,1 milliards d'euros) et des recettes non fiscales (- 1,4 milliard d'euros), du fait de versement de dividendes sous forme de titres, cette opération étant neutre en comptabilité nationale ;

- une révision à la hausse des comptes spéciaux (+ 0,4 milliard d'euros), au regard de la hausse des restitutions d'acomptes de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises au solde du CAS « Avances aux collectivités territoriales ».

Le projet de loi de finances pour 2013, en prévoyant une amélioration du solde budgétaire de 22 milliards d'euros par rapport au révisé 2012 (- 61,6 milliards d'euros), s'inscrit dans une démarche de rétablissement des finances publiques telle que prévu par l'actuelle loi de programmation des finances publiques (cf. supra).

L'évolution du déficit budgétaire depuis 2000

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances

b) Un déficit du solde primaire réduit de 60 %

En 2013, le solde primaire - c'est-à-dire le solde budgétaire hors charge des intérêts de la dette - devrait atteindre - 14,7 milliards d'euros, en amélioration de 22,2 milliards d'euros par rapport au révisé 2012 (- 36,9 milliards d'euros), soit une réduction historique de 60 % du déficit primaire.

Comme le montre le graphique ci-après, sauf pour l'année 2011 où les dépenses exceptionnelles ne permettent pas des comparaisons d'une année sur l'autre, il s'agit de la plus forte réduction du déficit primaire depuis 2000, témoignant de l'ampleur de l'effort de redressement de nos finances publiques engagé par le Gouvernement.

En 2014, le solde primaire devrait redevenir positif (+ 0,8 milliard d'euros), puis s'élever à + 17 milliards d'euros en 2015.

L'évolution du solde primaire depuis 2000

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances

c) Un taux de couverture des dépenses par les recettes qui ne retrouve pas encore son niveau d'avant la crise

En 2013, le taux de couverture des dépenses du budget par ses recettes, qui rapporte les dépenses nettes aux recettes nettes des prélèvements, fonds de concours inclus, atteindrait 79,5 %.

Après avoir chuté à 53,3 % en 2010, le taux de couverture des dépenses par les recettes poursuivra sa remontée engagée depuis 2011. Il devrait retrouver en 2013 son niveau de 2008, soit un niveau assez proche de celui des années antérieures (84 % à 85 % jusqu'en 2007).

Taux de couverture des dépenses du budget général par les recettes