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Projet de loi de finances pour 2013 : Le budget de 2013 et son contexte économique et financier

22 novembre 2012 : Budget - Le budget de 2013 et son contexte économique et financier ( rapport général - première lecture )

C. UNE MAÎTRISE STRICTE DE L'ÉVOLUTION DES DÉPENSES HORS PERSONNEL

1. Un objectif ambitieux d'économies de fonctionnement

Sous le précédent gouvernement, la seconde loi de programmation des finances publiques avait déjà fixé un objectif d'économies sur les dépenses de fonctionnement des ministères, fixé à 10 % sur la période 2011-2013, à raison de 5 % dès 2011 et de 2,5 % en 2012 et 2013.

Le périmètre de ces dépenses est relativement étroit, par rapport à l'ensemble des dépenses de fonctionnement relevant du titre 3 de la LOLF, étant évalué par le Gouvernement en 2012, à périmètre 2013, à 9,74 milliards d'euros. Il exclut notamment les dépenses de fonctionnement de la défense, qui font l'objet d'un traitement spécifique dans le cadre de la loi de programmation militaire (et représentent près de 8 milliards d'euros), et les dépenses liées aux élections retracées sur la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » (et qui ont atteint 0,2 milliard d'euros en 2012), ainsi que les dépenses des opérateurs (comme les établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel, et les agences régionales de santé).

Selon les données de l'exécution budgétaire 2011, les dépenses de fonctionnement se ventilaient de la manière suivante :

- des achats de fournitures et prestations générales (41 %) ;

- des dépenses immobilières, dont les loyers et l'entretien des bâtiments et la consommation de fluides (25 %) ;

- les dépenses d'informatique et de communication (13 %) ;

- le transport et les carburants (10 %).

A périmètre constant, selon les réponses apportées au questionnaire budgétaire de votre rapporteur général, les dépenses de fonctionnement dans le PLF 2013 s'élèvent à 9,64 milliards d'euros, soit une économie de 0,10 milliard d'euros par rapport à la LFI 2012 - représentant un quasi-doublement par rapport à l'évolution 2011-2012 (- 0,06 milliard d'euros), en prévoyant cette année une réduction des dépenses de fonctionnement dans tous les ministères, y compris ceux dont les politiques relèvent des priorités gouvernementales.

L'économie par rapport à l'évolution tendancielle des dépenses de fonctionnement s'élève à 2,8 milliards d'euros, mais ce total inclut également les économies réalisées par rapport à l'évolution spontanée des dépenses de personnel.

Selon les précisions apportées par le Gouvernement en réponse au questionnaire budgétaire de votre rapporteur général, « les efforts sur les dépenses de fonctionnement s'appuieront notamment sur une rationalisation, par exemple s'agissant des implantations territoriales de l'Etat, tout en veillant à préserver l'accès de tous au service public. La réorganisation du réseau des sous-préfectures et des moyens de fonctionnement non opérationnels du ministère de l'Intérieur, la diminution des crédits de fonctionnement de la DATAR et des dépenses de communication du gouvernement (SIG) en sont des exemples ».

Les dépenses de fonctionnement courant des services centraux et préfectoraux du programme « Administration territoriale » de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » baissent ainsi de 7,8 % (- 6,6 millions d'euros), parallèlement à la suppression de 554 emplois. Quant aux crédits du SIG inscrits au PLF 2013, ceux-ci sont en recul de 4 millions d'euros par rapport à la LFI 2012. Les crédits des autorités administratives indépendantes relevant des services du Premier ministre baissent de 3 % (soit 3 millions d'euros).

Dans le domaine de la justice, la mise en place de la plateforme nationale d'interceptions judiciaires, doit générer des économies pérennes, à hauteur de 50 millions d'euros sur trois ans.

S'agissant du ministère de la culture, les baisses concernent autant des économies de gestion sur les crédits de fonctionnement (- 3,6 millions d'euros) que les crédits d'acquisition et d'enrichissement des collections publiques (- 8 millions d'euros, en chute de moitié) ou le soutien aux conservatoires de musique (- 7 millions d'euros).

Au ministère des affaires étrangères, des économies proviennent notamment de la suppression de la prise en charge des frais de scolarité des lycéens français scolarisés dans un lycée français à l'étranger (PEC). Cette dépense, supportée par le programme 151, atteignait 32 millions d'euros en 2012. L'économie nette de 2013 devrait s'élever à un peu moins de 30 millions d'euros, en prenant en compte que seulement 9 % des lycéens concernés sont devenus boursiers, ce qui confirme que la PEC entraînait un important effet d'aubaine.

S'il s'agit de sommes relativement réduites, les réductions de crédits n'en sont pas moins significatives en proportion, signalant une volonté de réduire le train de vie des administrations.

Par ailleurs, il conviendrait d'inclure dans le périmètre des économies de fonctionnement les dépenses des opérateurs, pour leur appliquer la même norme qu'aux ministères. Mais l'information comptable actuelle n'en permet pas aujourd'hui le recensement, les subventions pour charges de service public n'étant pas ventilées par nature de dépenses (personnel, fonctionnement, interventions, investissement).

Exemples d'économies sur les dépenses de fonctionnement
dans le projet de loi de finances pour 2013

- Recentrage du rôle des sous-préfectures (réorganisation du réseau), soit - 554 emplois et une réduction de 7 % des dépenses de fonctionnement courant (- 8 %), davantage prononcée en administration centrale (- 10,4 %) que dans le réseau (- 7 %) ;

- rationalisation des moyens de fonctionnement hors missions opérationnelles du ministère de l'intérieur (- 7 % de frais de fonctionnement, soit - 30 millions d'euros) ;

- adaptation du réseau du quai d'Orsay (ambassades notamment) avec la rationalisation et valorisation du parc immobilier à l'étranger. Les possibilités de mutualisation avec nos partenaires européens et de regroupement des services de l'Etat seront systématiquement recherchés ;

- réduction de 7 % des crédits de fonctionnement de la DATAR ; 

- baisse de 1,3 % des subventions pour charge de service public aux opérateurs (hors opérateurs dits prioritaires : universités, pôle emploi) ;

- mise à contribution des opérateurs culturels ayant la plus grande capacité contributrice, comme le Louvre ou le Grand Palais ;

- plans d'économies du Centre national pour le développement du sport (CNDS) ;

- prélèvement sur fonds de roulement du Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC) ;

- plafonnement taxes affectées aux opérateurs ;

- baisse des plafonds des taxes affectées (- 2,8 %) ;

- plafonnement des taxes affectées à l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) ;

- les dotations de l'Etat à l'audiovisuel sont réduites dans le cadre d'une rationalisation des moyens de cette mission (réduction des effectifs résultant des synergies attendues de la création de l'entreprise commune France Télévision en 2009, report d'investissements, maîtrise des coûts de grille...).

Source : ministère de l'économie et des finances

2. Un effort important sur les interventions de guichet au sein des dépenses d'intervention

A l'instar des économies de fonctionnement, les économies d'intervention assignées à l'Etat par la loi de programmation sont censées porter sur une assiette plus restreinte que les dépenses de titre 6 au sens de la LOLF (65,9 milliards d'euros). Cette assiette est néanmoins substantielle, puisqu'elle comprenait, en 2012, 65,6 milliards d'euros d'intervention de guichet et hors guichet, se répartissant entre des interventions de guichet (37,8 milliards d'euros) et les autres dépenses d'interventions discrétionnaires (27,8 milliards d'euros).

Par rapport à leur évolution tendancielle, l'économie réalisée en 2013 sur l'ensemble des dépenses d'intervention s'élève à 2 milliards d'euros.

Il convient d'observer que la nomenclature budgétaire ne distingue pas les dépenses d'intervention de guichet des autres dépenses de titre 6, ce qui ne facilite pas l'édiction de normes spécifiques basées sur une telle classification. Par ailleurs, les objectifs d'économies se fondent sur des comparaisons entre les données en prévision, faute d'un suivi en exécution.

a) La stabilisation des interventions de guichet

La précédente programmation triennale prévoyait une stabilisation des interventions de guichet entre 2010 et 2013, soit - compte tenu de la croissance tendancielle de ces dépenses (notamment liée au dynamisme des minima sociaux, des allocations et des compensations d'exonérations de charge) - une économie qui avait été chiffrée à 5,7 milliards d'euros sur la période 2010-2013, se répartissant entre 1,7 milliard d'euros en 2011 et 2 milliards d'euros en 2012 et 2013.

La programmation triennale 2013-2015 prévoir une stabilité en valeur des interventions de guichet entre 2012 et 2013, et une progression nette de 1 milliard d'euros entre 2013 et 2015.

La stabilisation des dépenses de guichet entre 2012 et 2013 correspond à un effort d'économies par rapport à l'évolution tendancielle. Les quelques diminutions spontanées - comme les primes des plans d'épargne logement et les dépenses en faveur des anciens combattants - sont estimées à 0,3 milliard d'euros, tandis que les dépenses sociales connaissent tendanciellement un fort dynamisme : + 0,8 milliard d'euros pour l'allocation adulte handicapé (AAH), + 0,3 milliard d'euros pour les aides personnelles au logement (APL), + 0,3 milliard d'euros pour les régimes sociaux et de retraite.

Le tableau ci-après détaille les principales interventions de guichet, par ministère, entre la LFI 2012, le PLF 2013 et le PLF 2014.

L'effort d'économies est obtenu notamment grâce aux mesures suivantes :

- le ciblage de l'exonération des cotisations patronales dues pour l'emploi de travailleurs occasionnels agricoles, laquelle représente une économie de 210 millions d'euros dans le PLF 2013 par rapport à la LFI 2012, ainsi que la non-mise en oeuvre de l'exonération de charges pour l'emploi permanent en agriculture (qu'a par ailleurs remise en cause l'Union européenne) ;

- selon les termes du Gouvernement, « une amplification du processus de contractualisation avec les associations dans le secteur de l'hébergement d'urgence qui permet d'en optimiser les coûts et l'allocation des places » ;

- l'alignement du régime social des auto-entrepreneurs sur les entrepreneurs individuels (soit une économie de 130 millions d'euros) ;

Principales dépenses d'intervention de guichet
et prévisions d'évolution entre 2012 et 2014

(en millions d'euros)

   

LFI 2012

PLF 2013

PLF 2014

Affaires étrangères

 

52

20

20

Affaires sociales et santé

 

11 886

12 451

12 787

 

dont Allocation adultes handicapés (AAH)

7 515

8 155

8 443

 

dont Aide au poste en ESAT (GRTH)

1 214

1 238

1 260

 

dont financement des ESAT et des MDPH

1 474

1 503

1 514

Agriculture et agroalimentaire

 

1 194

975

895

 

dont exonérations TODE et emplois permanents

717

507

473

Culture et communication

 

29

33

34

Défense

 

2 932

2 851

2 760

Ecologie, développement durable et énergie

 

5 551

5 593

5 706

 

dont régimes sociaux de retraite

5 551

5 593

5 706

Economie et finances

 

2 411

2 441

2 247

Education nationale

 

1 640

1 657

1 684

Egalité des territoires et logement

 

5 642

5 055

5 094

 

dont Aides personnelles au logement (APL)

5 470

4 876

4 927

Enseignement supérieur et recherche

 

1 625

1 779

1 826

Intérieur

 

208

286

276

Justice

 

427

428

431

Outre mer

 

1 117

1 203

1 259

Redressement productif

 

80

96

94

Réforme de l'Etat, décentralisation et fonction publique

 

277

264

262

Travail, emploi, formation professionnelle et dialogue social

 

2 762

2 719

2 915

 

dont Allocation d'indemnisation des chômeurs (fonds de solidarité)

1 052

1 068

1 140

Total

 

37 833

37 851

38 290

Sigles utilisés :

- ESAT : établissement du service d'aide par le travail ;

- GRTH : garantie de ressources des travailleurs handicapés ;

- MDPH : maison départementale des personnes handicapées ;

- TODE : travailleur occasionnel demandeur d'emploi agricole.

Source : réponse au questionnaire budgétaire

- la rationalisation des aides aux entreprises, en particulier le recentrage des interventions du Fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (FISAC) sur les zones prioritaires d'intervention ;

- la baisse des dépenses du fonds de solidarité des allocations d'indemnisation des chômeurs, certaines aides arrivant à échéance.

L'harmonisation des conditions d'attribution de l'AAH limite la progression spontanée des dépenses à ce titre (+ 0,6 milliard d'euros, au lieu de 0,8 milliard d'euros d'évolution spontanée), tandis que l'enveloppe de dépense total au titre de l'Aide personnalisée de retour à l'emploi (APRE) est stabilisée.

b) Les économies sur les interventions discrétionnaires

S'agissant des interventions discrétionnaires, l'assiette des dépenses s'élevait en 2012 (au format du PLF 2013) à 27,82 milliards d'euros. Les dépenses inscrites au PLF 2013 atteignent 27,63 milliards d'euros, en diminution de 0,19 milliard d'euros par rapport à la LFI 2012.

Parmi les économies réalisées en 2013, peuvent être citées :

- la modération des dépenses liées aux dispositifs discrétionnaires du ministère de la recherche et recentrage de l'Agence nationale de la recherche (à hauteur de 0,2 milliard d'euros) ;

- la baisse des dotations allouées aux fédérations sportives ;

- s'agissant du Stade de France, la suppression de l'indemnité de compensation pour absence de club résident.

Les économies réalisées sur certains dispositifs, recentrés sur les publics les plus vulnérables, expliquent cette diminution des dépenses.

3. Une charge de la dette maîtrisée
a) Une stabilisation, faisant apparaître de moindres dépenses par rapport aux anticipations de la loi de programmation

Dans le PLF 2013, la charge des intérêts de la dette atteint 46,9 milliards d'euros, soit une augmentation de seulement 0,2 milliard d'euros par rapport au révisé 2012, et une baisse de 1,9 milliard d'euros par rapport à la LFI 2012 (- 3,9 % en valeur). Cette progression est également inférieure aux anticipations de l'actuelle loi de programmation des finances publiques pour la période 2011-2014, laquelle tablait alors sur une charge de la dette dépassant 50 milliards d'euros en 2012 et 55 milliards d'euros en 2013.

Dans un contexte toutefois de remontée attendue des taux d'intérêt, la charge de la dette négociable devrait à nouveau augmenter en 2014 (48,4 milliards d'euros, en hausse de 1,5 milliard d'euros par rapport à 2013) et surtout 2015 (50,9 milliards d'euros, soit une progression de 2,5 milliards d'euros par rapport à 2014). Le taux à 10 ans, qui s'établit à 2,9 % dans les prévisions du PLF 2013, remonterait progressivement et régulièrement (de 25 points de base chaque année) pour atteindre 3,65 % en moyenne sur l'année 2015.

Si les charges d'intérêt de la dette constituent une dépense rigide, à long terme sa part dans le PIB n'a pas augmenté, puisqu'elle a atteint 2,4 % du PIB en 2009, en recul par rapport à 1990 (2,7 %), et elle a représenté une part pratiquement stable des dépenses de l'Etat (15 % depuis le milieu des années 1990). La baisse des taux d'intérêt nominaux, dans un contexte de désinflation, et la diminution des primes de risque dans le cadre de l'Union économique et monétaire sont de nature à expliquer une telle évolution.

Charge de la dette

(en milliards d'euros)

PLF 2013 (46,9)

Source : commission des finances

b) Les déterminants de la charge de la dette négociable

La baisse de la charge de la dette dans le PLF 2013 par rapport à la LFI 2012 s'explique par des conditions très favorables de taux d'émission : mi-septembre 2012, le taux moyen pondéré à l'émission des titres à court terme s'est établi à 0,11 % et celui des titres à moyen et long termes à 1,99 %, correspondant à des niveaux historiquement bas (en 2011, ces taux s'établissaient en moyenne, respectivement, à 0,81 % et 2,80 %).

Cette situation témoigne d'une confiance des investisseurs dans la politique budgétaire de la France, qui joue un rôle moteur dans le renforcement de la coordination budgétaire pour une meilleure gouvernance de la zone euro. Il faut aussi y voir les effets de la politique monétaire plus accommodante de la Banque centrale européenne, qui a conduit deux opérations exceptionnelles de refinancement à long terme, a réduit ses taux directeurs et annoncé le 2 août 2012 un programme d'« opérations monétaires en prise ferme ». Ces décisions ont été de nature à réduire les tensions financières.

Le projet de loi de finances pour 2013 s'appuie sur des hypothèses de taux prudentes, prévoyant un taux à 10 ans s'établissant en moyenne à 2,9 % sur l'année 2013, soit un niveau supérieur tant aux anticipations de marché à la mi-septembre 2012 (2,6 %) qu'aux prévisions des économistes (2,7 % à la fin septembre 2013).

Cette prudence est à saluer, tant la charge de la dette est sensible au risque d'une reprise des taux d'intérêt (une hausse de 1 % en 2012 aurait ainsi un effet sur les dépenses de + 1,9 milliard d'euros en 2012 et + 8,6 milliards d'euros en 2016).

4. Les autres dépenses
a) Les dépenses d'investissement civil

A périmètre constant 2013, les dépenses d'investissement de titre 5 (hors défense) diminuent de plus de 250 millions d'euros, soit un effort d'économies de 1,2 milliard d'euros par rapport à l'évolution tendancielle.

Plusieurs projets sont abandonnés dans le domaine des transports et de la culture, au regard notamment des difficultés de bouclage de leur financement ou de contestation de leur pertinence scientifique. Concernant la culture, les économies portent sur les projets de la Maison de l'histoire de France (160 millions d'euros d'économies sur les investissements au cours de la période 2013-2015, dont 16 millions d'euros en autorisations d'engagement dans le projet de loi de finances pour 2013) et du musée de la photo à Paris, tandis que d'autres projets doivent être repensés - en particulier, la Tour Médicis à Clichy-Montfermeil et la construction d'une salle supplémentaire pour la Comédie française.

Par ailleurs, la programmation de la construction de prisons est remise en cause, dans le cadre d'un changement de cap de la politique publique de la justice et de la sécurité visant à réduire le nombre d'incarcérations et à privilégier les peines alternatives à l'incarcération.

Parallèlement, une mission a été confiée fin août 2012 au Commissariat général à l'investissement (CGI) pour passer en revue les projets et programmes existants ou en préparation, ainsi que pour établir une procédure interministérielle d'évaluation de la rentabilité socio-économique des grands projets d'investissement, en liaison avec les ministères et établissements concernés. Le programme d'investissements de l'Etat se fondera sur les résultats de ces travaux.

b) Les programmes de la défense

Le PLF 2013 propose de réaliser une économie de 2,2 milliards d'euros sur les dépenses militaires, en tenant compte de l'état actuel d'avancement des projets prévus par la loi de programmation militaire 2009-2014, tout en maintenant les dépenses d'équipement à un niveau stable (16 milliards d'euros) par rapport à l'année 2012.

Parmi les programmes reportés figurent principalement des programmes concernant l'armée de terre, dont les équipements arrivent à renouvellement, notamment le missile moyenne portée (MMP, dont la commande est reportée à 2013) et plusieurs composantes du programme Scorpion de modernisation des groupements tactiques interarmes (reportés à 2014) : 500 camions porteurs polyvalents terrestres (PPT), les équipements relevant de l'arme individuelle du futur (AIF) et le véhicule léger de transport de personnes (VLTP). Sauf exceptions (notamment le petit véhicule protégé, PVP), il s'agit bien de reports et pas d'annulations.

Des commandes de matériel ont été différées à hauteur de 5,5 milliards d'euros, tout en maintenant les crédits alloués à la force de dissuasion nucléaire (3,4 milliards d'euros), qui sont sanctuarisés.

En parallèle, les travaux en cours du nouveau Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale doivent s'achever d'ici le début de l'année 2013, afin de définir les nouvelles priorités stratégiques de notre pays. Sur cette base, une nouvelle loi de programmation militaire définissant la trajectoire des dépenses doit être présentée au Parlement d'ici l'été 2013.