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Projet de loi de finances pour 2013 : Le budget de 2013 et son contexte économique et financier

22 novembre 2012 : Budget - Le budget de 2013 et son contexte économique et financier ( rapport général - première lecture )

B. STABILISATION DES EFFECTIFS ET DE LA MASSE SALARIALE : UN DOUBLE OBJECTIF ATTEINT

L'évolution de la masse salariale, d'une part, des charges de pension des agents publics, d'autre part, entraîne une dynamique spontanée des dépenses de l'Etat.

1.

Un redéploiement des effectifs au sein de l'Etat au profit de l'enseignement, de la sécurité et de la justice

Le plafond des autorisations d'emplois de l'Etat (y compris les budgets annexes) s'établit, dans le projet de loi de finances pour 2013, à 1 915 313 équivalents temps plein travaillés (ETPT), contre 1 934 490 ETPT en loi de finances initiale pour 2012, soit une baisse de 19 177 ETPT (et de 19 052 ETPT pour le seul budget général de l'Etat).

Cette diminution traduit, à parts quasi-égales, des mesures de transfert et de périmètre, et l'extension en année pleine des suppressions de postes décidées par le précédent gouvernement lors de l'adoption de la LFI 2012 :

- l'impact des schémas d'emplois (dont les suppressions de postes décidées dans le cadre de la LFI 2012) s'établit à - 10 246 ETPT ;

- les mesures de transfert, notamment dans le cadre du passage à l'autonomie des universités et du transfert à Voies navigables de France des agents des services de la navigation de l'Etat, se traduisent par une diminution du plafond de - 10 868 ETPT ;

- en revanche, les mesures de périmètre présentent un solde de + 354 ETPT.

Le tableau de la page suivante détaille la répartition et l'évolution des emplois par ministère, en détaillant les mesures de transfert et de périmètre.

Il s'agit d'un changement de politique de l'emploi public puisque, entre 2003 et 2012, ce sont au total plus de 183 000 emplois qui avaient disparu dans la fonction publique d'Etat (soit 9 % de l'ensemble des ETPT). Plus de 30 000 postes avaient été supprimés chaque année entre 2009 et 2012, comme le détaille le graphique ci-après.

Variation des effectifs ETP en loi de finances

(en ETP)

6 553

4 973

5 378

13 675

17 214

- 993

-4 537

-7 392

-9 865

-11 244

-22 921

-30 627

-33 749

-31 538

-30 401

-50 000

-40 000

-30 000

-20 000

-10 000

10 000

20 000

30 000

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

PLF

2012

Source : direction du budget

MINISTERES OU BUDGETS ANNEXES

LFI 2012

Solde des créations et des suppressions d'emplois*

Mesures de périmètre

Mesures de transfert

Correction technique du plafond d'emplois 2013

Plafond des autorisations d'emplois
PLF 2013

I. BUDGET GENERAL

1 922 505

-10 246

354

-10 868

1 708

1 903 453

Affaires étrangères

15 024

-83

0

-63

-80

14 798

Affaires sociales et santé

11 283

-138

0

12

0

11 157

Agriculture, alimentation et forêt

31 653

-520

0

-109

0

31 024

Culture et communication

10 995

-57

0

-10

0

10 928

Défense

293 198

-7 542

0

-403

0

285 253

Écologie, développement durable et énergie

44 890

-661

0

-5 663

0

38 566

Economie et finances

152 186

-2 621

354

-315

771

150 375

Education nationale

953 353

2 093

0

-12

0

955 434

Egalite des territoires et logement

14 676

-481

0

-1

0

14 194

Enseignement supérieur et recherche

17 298

0

0

-6 045

0

11 253

Interieur

275 608

-1 033

0

1 395

1 045

277 015

Justice

76 887

656

0

-1

0

77 542

Outre-mer

4 866

220

0

0

0

5 086

Redressement productif

1 314

-7

0

-54

0

1 253

Services du Premier ministre

9 375

66

0

90

-28

9 503

Travail, emploi, formation professionnelle et dialogue social

9 899

-138

0

311

0

10 072

II. BUDGETS ANNEXES

11 985

-115

0

-10

0

11 860

Contrôle et exploitations aériens

11 151

-116

0

-10

0

11 025

Publications officielles et information administrative

834

1

0

0

0

835

TOTAL DE L'ETAT

1 934 490

-10 361

354

-10 878

1 708

1 915 313

* y compris la modification des plafonds intervenue en loi de finances rectificative du 16 août 2012

       

(1) hors corrections techniques et à périmètre constant

Source : direction du budgetLe tableau ci-après donne l'évolution indicative du plafond d'emplois, par mission et par programme, entre la loi de finances initiale pour 2012 et le projet de loi de finances pour 2013.

Les évolutions du plafond d'emplois de deux missions appellent les observations suivantes :

- pour la mission « Outre-mer », l'augmentation de 220 ETPT du plafond d'emplois traduit les entrées dans le dispositif dit SMA (service militaire adapté) ; le SMA, dont la montée en puissance s'étale sur plusieurs années, correspond à des emplois contractuels qui ne doivent pas être retenus dans l'évolution du plafond d'emplois des seuls fonctionnaires à périmètre constant ;

- pour la mission « Recherche et enseignement supérieur », la baisse de 6 106 ETPT traduit un transfert vers les universités dans le cadre du passage à l'autonomie.

Ventilation indicative des plafonds d'emploi par mission et programme : LFI 2012 et PLF 2013

 

I. BUDGET GENERAL

LFI 2012

PLF 2013

 

   

 

Action extérieure de l'Etat

12 644

12 531

 

Action de la France en Europe et dans le monde

8 235

8 168

 

Diplomatie culturelle et d'influence

1 048

973

 

Français à l'étranger et affaires consulaires

3 361

3 390

 

   

 

Administration générale et territoriale de l'Etat

33 597

33 614

 

Administration territoriale

27 809

27 763

 

Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur

5 747

5 810

 

Vie politique, cultuelle et associative

41

41

 

   

 

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

14 271

13 751

 

Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture

9 595

9 172

 

Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation

4 676

4 579

 

   

 

Aide publique au développement

2 380

2 267

 

Solidarité à l'égard des pays en développement

2 380

2 267

 

   

 

Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

1 619

1 546

 

Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale

32

28

 

Liens entre la Nation et son armée

1 587

1 518

 

   

 

Conseil et contrôle de l'Etat

5 657

5 712

 

Conseil d'Etat et autres juridictions administratives

3 655

3 713

 

Conseil économique, social et environnemental

162

159

 

Cour des comptes et autres juridictions financières

1 840

1 840

 

   

 

Culture

 

10 995

10 928

 

Transmission des savoirs et démocratisation de la culture

10 995

10 928

 

   

 

Défense

 

291 611

283 735

 

Environnement et prospective de la politique de défense

8 761

8 820

 

Equipement des forces

12 046

11 532

 

Préparation et emploi des forces

257 698

250 223

 

Soutien de la politique de la défense

13 106

13 160

 

   

 

Direction de l'action du Gouvernement

3 550

3 629

 

Coordination du travail gouvernemental

2 814

2 048

 

Moyens mutualisés des administrations déconcentrées

0

837

 

Protection des droits et libertés

736

744

 

   

 

Ecologie, développement et aménagement durables

44 890

38 566

 

Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer

44 529

38 203

 

Prévention des risques

361

363

 

   

 

Economie

 

12 691

12 999

 

Développement des entreprises et du tourisme

5 613

5 256

 

Statistiques et études économiques

5 140

5 833

 

Stratégie économique et fiscale

1 938

1 910

 

   

 

Égalité des territoires, logement et ville

14 676

14 194

 

Conduite et pilotage des politiques de l'égalité des territoires, du logement et de la ville

14 676

14 194

 

   

 

Enseignement scolaire

968 059

970 031

 

Enseignement privé du premier et du second degrés

130 772

130 779

 

Enseignement scolaire public du premier degré

318 626

318 510

 

Enseignement scolaire public du second degré

446 053

446 636

 

Enseignement technique agricole

14 706

14 597

 

Soutien de la politique de l'éducation nationale

23 863

23 714

 

Vie de l'élève

34 039

35 795

 

   

 

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

139 495

137 376

 

Conduite et pilotage des politiques économique et financière

5 026

4 939

 

Facilitation et sécurisation des échanges

17 063

16 870

 

Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local

116 251

114 417

 

Stratégie des finances publiques et modernisation de l'Etat

1 155

1 150

 

   

 

Justice

 

76 887

77 542

 

Administration pénitentiaire

35 511

35 700

 

Conduite et pilotage de la politique de la justice

1 822

1 895

 

Conseil supérieur de la magistrature

22

22

 

Justice judiciaire

31 137

31 455

 

Protection judiciaire de la jeunesse

8 395

8 470

 

   

 

Outre-mer

4 866

5 086

 

Emploi outre-mer

4 866

5 086

 

   

 

Politique des territoires

136

134

 

Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire

136

134

 

   

 

Recherche et enseignement supérieur

21 288

15 182

 

Enseignement supérieur et recherche agricoles

2 676

2 676

 

Formations supérieures et recherche universitaire

17 298

11 253

 

Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle

1 314

1 253

 

   

 

Sécurité

 

239 547

240 936

 

Gendarmerie nationale

95 858

97 093

 

Police nationale

143 689

142 317

 

Sécurité et éducation routières

0

1 526

 

   

 

Sécurité civile

2 464

2 465

 

Intervention des services opérationnels

2 464

2 465

 

   

 

Solidarité, insertion et égalité des chances

11 283

11 157

 

Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative

11 283

11 157

 

   

 

Travail et emploi

9 899

10 072

 

Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail

9 899

10 072

 

   

 

Total BUDGET GENERAL

1 922 505

1 903 453

 

   

 

 

II. BUDGETS ANNEXES

LFI 2012

PLF 2013

Contrôle et exploitations aériens

11 151

11 025

 

Soutien aux prestations de l'aviation civile

11 151

11 025

 

   

 

Publications officielles et information administrative

834

835

 

Édition et diffusion

436

454

 

Pilotage et activités de développement des publications

398

381

 

   

 

Total BUDGETS ANNEXES

11 985

11 860

Source : direction du budget

Le schéma d'emplois du projet de loi de finances pour 2013, détaillant les évolutions de postes à périmètre constant par mission et programme, est présenté dans le tableau ci-après.

Il convient d'agréger les données relatives au ministère de l'égalité des territoires et du logement et au ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, compte tenu de la répartition en 2013 entre les programmes 217 et 337 des effectifs auparavant intégralement rattachés au programme 217.

Les créations d'emplois dans les secteurs prioritaires sont gagées par des suppressions d'emplois dans les autres ministères.

S'agissant des créations d'emplois, celles-ci concernent :

1) l'enseignement, à hauteur de 10 011 postes :

- l'enseignement scolaire primaire et secondaire bénéficie de la création de 9 011 postes, dont 8 781 au sein du ministère de l'éducation nationale, 200 au sein du ministère de l'agriculture au titre de l'enseignement technique agricole et 30 emplois directement rémunérés par les établissements locaux d'enseignement ; le PLF 2013 traduit ainsi concrètement l'engagement du Président de la République de créer 60 000 postes supprimés dans l'éducation par l'ancienne majorité, les créations d'emplois prévues dans le PLF 2013 s'ajoutant aux créations déjà décidées lors de l'adoption de la loi de finances rectificative du 16 août 2012 pour la rentrée 2012, en répondant aux besoins les plus urgents (aide aux élèves handicapés, accompagnement et encadrement des élèves) ; il convient de noter que, en 2013, tous les enseignants titulaires des premier et second degrés partant en retraite seront remplacés ;

- l'enseignement supérieur, avec la création de 1 000 emplois au sein des universités (en dehors du plafond d'emplois, compte tenu de l'autonomie des universités), l'objectif étant de créer 5 000 emplois sur l'ensemble du quinquennat, ce qui porte le total des créations d'emplois dans l'enseignement des trois degrés à 65 000 sur cinq ans ;

Répartition par ministère et par mission des entrées et des sorties d'emplois

(en ETP)

Ministère

Mission

 

Entrées prévues

Sorties prévues

Dont départs en retraite

Schéma d'emplois

Affaires étrangères et européennes

2 717

2 901

265

-184

 

Action extérieure de l'Etat

1 936

2 030

238

-94

 

Aide publique au développement

781

871

27

-90

Affaires sociales et santé

620

806

347

-186

 

Solidarité, insertion et égalité des chances

620

806

347

-186

Agriculture, agroalimentaire et forêt

1 832

1 912

820

-80

 

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

778

1 058

430

-280

 

Enseignement scolaire

923

723

320

200

 

Recherche et enseignement supérieur

131

131

70

0

Culture et communication

742

757

320

-15

 

Culture

 

742

757

320

-15

Défense et anciens combattants

25 882

33 519

7 513

-7 234

 

Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

155

259

82

-72

 

Défense

 

25 727

33 260

7 431

-7 162

Ecologie, développement durable et énergie

1 413

2 127

999

-714

 

Contrôle et exploitation aériens

120

220

0

-100

 

Ecologie, développement et aménagement durables

1 293

1 907

999

-614

Economie, finances et industrie

5 664

8 017

4 243

-2 353

 

Economie

 

779

929

370

-150

 

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

4 885

7 088

3 873

-2 203

Education nationale, jeunesse et vie associative

40 550

31 769

25 385

8 781

 

Enseignement scolaire

40 550

31 769

25 385

8 781

Ministère

Mission

Entrées prévues

Sorties prévues

Dont départs en retraite

Schéma d'emplois

Egalité des territoires et logement

532

1 194

426

-662

 

Egalité des territoires, logement et ville

532

1 194

426

-662

Enseignement supérieur et recherche

763

763

368

0

 

Recherche et enseignement supérieur

763

763

368

0

Intérieur

24 309

24 407

5 936

-134

 

Administration générale et territoriale de l'Etat

2 736

3 290

1 126

-554

 

Sécurité

 

21 262

20 782

4 781

444

 

Sécurité civile

311

335

29

-24

Justice

3 703

3 223

1 803

480

 

Justice

3 703

3 223

1 803

480

Outre-Mer

4 422

4 202

2

0

 

Outre-Mer

4 422

4 202

2

0

Redressement productif

154

163

25

-9

 

Recherche et enseignement supérieur

154

163

25

-9

Services du Premier ministre

1 165

1 130

129

35

 

Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

0

0

0

0

 

Conseil et contrôle de l'État

544

486

100

58

 

Direction de l'action du Gouvernement

582

606

17

-4

 

Politique des territoires

28

28

2

0

 

Publications officielles et information administrative

11

10

10

1

Travail, emploi, formation professionnelle et dialogue social

365

506

304

-141

 

Travail et emploi

365

506

304

-141

Total

 

 

114 833

117 396

48 885

-2 416

Source : direction du budget

2) la sécurité et la justice, avec la création de 480 emplois au ministère de la justice (les priorités étant la protection judiciaire de la jeunesse et les services judiciaires et pénitentiaires), 40 emplois sont créés dans les juridictions administratives ; enfin, la création de 480 emplois au ministère de l'intérieur permettra de renforcer les moyens humains du service public dans les zones de sécurité prioritaires, afin de lutter contre les inégalités face à l'insécurité.

A hauteur de 12 298 postes, les suppressions d'emplois se répartissent entre le ministère de la défense (- 7 234 postes, dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi de programmation militaire) et les autres ministères (- 5 064 postes), dont près de la moitié au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie (- 2 353 postes).

Le solde des créations et des suppressions d'emplois dans le PLF 2013 s'établit à - 2 416 ETP. Mais il convient toutefois de tenir compte des créations de postes opérées par la seconde loi de finances rectificative pour 2012 (ayant rehaussé le plafond de + 4 278 ETP). L'équilibre entre les créations d'emplois et les suppressions d'emplois ne doit pas s'apprécier poste pour poste ni même année par année, mais sur l'ensemble de la période couverte par le projet de loi de programmation des finances publiques (2013-2017).

Le Gouvernement a abandonné la règle, suivie par l'ancienne majorité pour limiter la progression de la masse salariale, du non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant en retraite. Appliquée de façon mécanique, cette règle ne permettait pas une approche satisfaisante de la diversité des besoins en personnel du service public.

Elle avait surtout un intérêt conjoncturel, puisqu'il s'agissait de tirer parti de flux plus importants de départs en retraite dans la fonction publique de l'Etat, qui ont culminé à 71 303 en 2008 mais ne devraient plus s'élever qu'à 49 686 en 2016. Par ailleurs, les flux de départ en retraite, qui prennent en compte les comportements individuels des agents, sont soumis à des erreurs de prévision.

C'est pourquoi une autre norme - comme la réduction annuelle du plafond d'emplois ou taux d'effort - apparaît plus pertinente. Les tableaux ci-après détaillent la répartition du taux d'effort par mission du budget général et pour les opérateurs de l'Etat en 2013.

Schémas d'emploi 2013 et taux d'effort des missions du budget général de l'Etat

(en ETP)

Schémas d'emplois par ministères
(budget général)

Schémas d'emplois

2013

Taux d'effort

2013

Affaires étrangères

- 184

- 1,2 %

Affaires sociales et santé

- 186

- 1,7 %

Agriculture, agroalimentaire et forêt

- 80

- 0,3 %

Enseignement agricole (y.c. supérieur)

200

1,2 %

Hors enseignement agricole

- 280

- 2,0 %

Culture et communication

- 15

- 0,1 %

Défense

- 7 234

- 2,5 %

Ecologie, développement durable, énergie

- 614

- 1,4 %

Egalité des territoires

- 662

- 4,5 %

Economie et finances

- 2 355

- 1,6 %

Education nationale

8 781

0,9 %

Enseignement supérieur et recherche

0

0,0 %

Intérieur

- 134

0,0 %

Mission sécurité

480

0,2 %

Hors mission sécurité

- 614

- 1,5 %

Justice

480

0,6 %

Outre-mers

0

0,0 %

Redressement productif

- 9

- 0,7 %

Services du Premier ministre

34

0,4 %

Juridictions administratives

40

 

Cour des comptes

18

 

Autres SPM (missions DAG, AC et DATAR)

- 24

 

Travail, emploi, dialogue social et relations professionnelles

- 139

- 1,4 %

Total

- 2 317

- 0,1 %

dont priorités

9 981

0,8 %

dont hors priorités

- 12 298

- 2,0 %

dont civils hors priorités

- 5 064

- 1,6 %

Source : direction du budget

Schémas d'emploi 2013 des opérateurs de l'Etat

(en ETP)

Schémas d'emplois opérateurs

Emplois sous plafond 2013

Action extérieure de l'Etat

-8

Administration générale et territoriale de l'Etat

2

Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales

-320

Aide publique au développement

0

Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation

-5

Culture

-31

Défense

-25

Direction de l'action du Gouvernement

-7

Ecologie, développement et aménagement durables

-319

Economie

-72

Enseignement scolaire

-34

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

-5

Immigration, asile, intégration

-5

Justice

-2

Médias, livre et industries culturelles

-34

Outre-mer

-4

interministérielle Recherche et enseignement supérieur

796

dont universités et assimilés

1 000

Régimes sociaux et de retraite

-26

Santé

-20

Sécurité

-2

Solidarité, insertion et égalité des chances

-113

Sport, jeunesse et vie associative

-26

Travail et emploi

1 986

dont Pôle emploi

2 000

Ville et logement

-7

Budget général

1 719

   

Contrôle et exploitation aériens (BA)

-22

Contrôle de la circulation et du stationnement routiers (CAS)

0

CAS et BA

-22

Total Opérateurs

1 697

dont Pôle Emploi

2 000

dont Universités

1 000

dont autres

-1 303

Source : direction du budget

2. La mise en oeuvre du plafond d'emplois des autorités publiques indépendantes : un bilan à établir avec prudence dans l'attente des données d'exécution

Introduit sur l'initiative de nos collègues députés Gilles Carrez, rapporteur général du budget, Michel Bouvard et Louis Giscard d'Estaing, l'article 72 de la loi de finances initiale pour 2012 a introduit un plafond des autorisations d'emplois des autorités publiques indépendantes (API) dotées de la personnalité morale et des autorités administratives indépendantes (AAI) dont les effectifs ne sont pas inclus dans un plafond d'autorisation des emplois rémunérés par l'Etat, soit au total un plafond de 2 277 ETPT pour huit autorités.

En pratique, aucune des API indépendante ne devrait atteindre en 2012 le plafond fixé par la loi de finances initiale, soit 2 277 ETPT : la prévision d'exécution du plafond des API s'établit à 2 196 ETPT, soit une exécution de seulement 96,4 %, en hausse de 8,1 % par rapport à l'exécution 2011 (alors que le PLF 2012 avait autorisé une augmentation globale de 12 % des ETPT des API).

Si l'exécution est conforme aux prévisions, la question se pose du caractère réellement contraignant de ce plafond : n'a-t-il pas été fixé en 2012 à un niveau suffisamment élevé pour ne pas être, en réalité, une contrainte en gestion ? Ou bien les API ont-elles, au contraire, intégré cette donnée nouvelle en limitant d'elles-mêmes leurs décisions de recrutement ? Il est encore trop tôt pour répondre à ces questions, faute de données d'exécution, pour chacune des autorités.

Un bilan plus complet du plafonnement des emplois des API pourra ainsi être fait lors de l'examen de l'exécution du budget 2012. Il devra alors prendre en compte un ensemble de critères, comme la tendance à l'évolution des emplois des API (observe-t-on une rupture avant et après 2012, année de la mise en place d'un plafond ?) et l'extension, ou non, des missions des API qui pourraient alors justifier qu'elles disposent de moyens supplémentaires, pour exercer pleinement leurs missions de régulation.

Cette logique de moyens adaptés aux missions est d'ailleurs celle retenue dans le PLF 2013 (cf. tableau ci-dessous), en prévoyant de majorer globalement de 12 ETPT le plafond d'emplois des API, ce qui représente une augmentation de 0,6 % par rapport au plafond de la LFI 2012, mais de 4,3 % par rapport à l'actuelle prévision d'exécution 2012.

Par rapport à la LFI 2012, l'évolution dans le PLF 2013 s'établit comme suit :

. + 7 ETPT pour le Haut conseil du commissariat aux comptes,

. + 4 ETPT pour l'Autorité de régulation des activités ferroviaires,

. + 2 ETPT pour la Haute autorité de santé.

En revanche, il est proposé que le plafond d'emplois du Médiateur national de l'énergie diminue de 1 ETPT à 46 ETPT, ce qui correspond à la prévision d'exécution 2012.

L'évolution des plafonds d'emplois des API proposée dans le PLF 2013

(en ETPT)

AUTORITÉ

Exécution 2011

LFI 2012

Prévision

d'exécution

2012

Ecart LFI 2012/

Prévision d'exécution 2012

PLF

2013

Ecart LFI 2012/

PLF 2013

ACP - Autorité de contrôle prudentiel

983,7

1 121

1 094,1

- 26,9

1 121

0

AFLD - Agence Française de lutte contre le dopage

61,2

65

62,2

- 2,8

65

0

AMF - Autorité des marches financiers

416,6

469

448,5

- 20,5

469

0

ARAF - Autorité de régulation des activités ferroviaires

28,2

52

37,6

- 14,4

56

4

H3C - Haut Conseil du commissariat aux comptes

36,2

43

41,0

- 2

50

7

HADOPI - Haute Autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur internet

56,3

71

65,2

- 5,8

71

0

HAS - Haute Autorité de santé

407,0

409

401,5

- 7,5

411

2

MNE - Médiateur national de l'énergie

43,1

47

46

- 1

46

- 1

Total

2 032,3

2 277

2 196,1

- 80,9

2 289

12

Source : direction du budget

3. Les déterminants de la stabilisation de la masse salariale

Hors pensions, la masse salariale de l'Etat (y compris les budgets annexes) s'élève à 81,119 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2013, en hausse de 195,4 millions d'euros (soit 0,24 %) par rapport au budget exécuté 2012, à périmètre constant et hors débasage et rebasage.

Les économies budgétaires induites par les suppressions d'emplois, à hauteur de 441,2 millions d'euros, couvrent à 69 % le coût des autres mesures. Ces économies correspondent principalement, à hauteur de 309,6 millions d'euros, au schéma d'emplois 2012 et à seulement 131,6 millions d'euros au schéma d'emplois 2013 proposé dans le cadre du présent projet de loi de finances.

La quasi-stabilisation des dépenses salariales traduit l'effort accompli sur les mesures catégorielles, soit + 312,7 millions d'euros, en baisse de près de 40 % par rapport à 2012, du fait de l'extinction programmée du « retour catégoriel » aux agents des économies induites par les suppressions d'emplois (cftableau).

La répartition par ministère des mesures catégorielles proposées dans le PLF 2013

(en millions d'euros)

Ministère

2013(1)

Affaires étrangères

3,5

Affaires sociales et santé

4,5

Agriculture, agroalimentaire et forêt

5,0

Culture et communication

1,2

Défense

60,7

Ecologie, développement durable et forêt

13,2

Economie et finances

35,8

Education nationale

90,0

Egalité des territoires et logement

4,8

Intérieur

74,1

Justice

12,4

Outre-mer

0,3

Redressement productif

0,1

Services du Premier ministre

2,7

Travail emploi, formation professionnelle et dialogue social

3,0

Total

311,3

(1) Données PAP 2013

Source : direction du budget

Les autres facteurs de hausse de la masse salariale sont :

1) un glissement vieillesse-technicité « solde » positif (+ 219,7 millions d'euros) ;

2) la revalorisation des bas salaires (+ 80,8 millions d'euros) ;

3) 69,0 millions d'euros de surcoût lié au mécanisme de garantie individuelle du pouvoir d'achat (GIPA).

La rubrique hétérogène des « autres mesures » représente enfin une économie budgétaire de 45,7 millions d'euros en 2013, associée à des mécanismes divers : des économies attendues au titre des compléments de rémunération versées à nos forces intervenant sur les théâtres d'opérations extérieures, à hauteur de 100 millions d'euros au programme 178 « Préparation et emploi des forces » de la mission « Défense », et l'impact des retenues pour fait de grèves dans l'éducation nationale - dont le montant n'est toutefois pas détaillé dans les documents budgétaires.

Cette quasi-stabilité de la masse salariale est conforme à l'objectif figurant dans la loi de programmation pour les finances publiques sur la période 2012-2017, dont le rapport annexé apporte les précisions suivantes : « Cette stabilisation des effectifs contribuera à maîtriser la masse salariale, dont l'évolution sera sur la période de + 1 % en valeur entre 2012 et 2015 ».

Les facteurs d'évolution de la masse salariale de l'Etat

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après la direction du budget

Compte tenu du contexte budgétaire, le projet de loi de finances pour 2013 ne prévoit pas de revalorisation du point d'indice de la fonction publique : une revalorisation de 1 % aurait un impact de 847 millions d'euros en année pleine pour le budget général de l'Etat, et de 1,9 milliard d'euros pour les trois fonctions publiques.

4. L'impact de la réforme des retraites sur les pensions versées aux agents de l'Etat
a) Des dépenses dynamiques impliquant un besoin de financement élevé à long terme

Dans son rapport spécial, notre collègue Francis Delattre détaille l'évolution des crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » et du compte d'affectation spéciale « Pensions ».

Le compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions », institué par l'article 21 de la LOLF, permet de retracer les opérations relatives aux pensions civiles et militaires de retraite des agents de l'Etat et avantages accessoires dans un compte unique. Les crédits du CAS « Pensions » augmentent en 2013 de 2,6 milliards d'euros pour s'établir à 56,8 milliards d'euros, soit une hausse de 4,7 %.

Le « besoin de financement actualisé » mesure les réserves qui seraient en théorie nécessaires aujourd'hui, en étant placées au taux d'intérêt du marché, pour faire face à l'ensemble des décaissements nécessaires pour combler les déficits anticipés. Les hypothèses de calcul se fondent sur la masse des prestations et des cotisations anticipées à législation constante, sur la base de taux de cotisations inchangés. Néanmoins, l'exercice de projection impose de choisir un ensemble d'hypothèses démographiques (évolution de la population active, tables de mortalité, taux de fécondité, etc.) et macroéconomiques (croissance, évolution des salaires, etc.) nécessairement sujettes à incertitude.

Sur la base d'un taux d'actualisation médian de 1,62 %, le besoin de financement, actualisé à 100 ans, s'élève à 505 milliards d'euros au 31 décembre 2011, en hausse de 15 milliards d'euros par rapport au besoin de financement actualisé au 31 décembre 2010, lequel s'élevait à 490 milliards d'euros. La révision à la hausse du besoin de financement s'explique par la fiabilisation des effectifs de cotisants fournis par l'INSEE suite au changement de système d'information sur les agents de la fonction publique d'Etat, ainsi que par l'affinement de l'impact des modifications réglementaires issues de la réforme des retraites du 9 novembre 2010.

Le graphique ci-après illustre l'évolution annuelle de la masse des prestations du régime et décompose son financement entre les cotisations salariales et contributions des employeurs à droit constant ainsi que le besoin supplémentaire de financement annuel. Il indique également le besoin de financement actualisé cumulé sur la période de projection 2013-2112.

Financement des retraites du régime des fonctionnaires de l'Etat et des militaires

(en milliards d'euros)

Source : rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique, annexé au projet de loi de finances pour 2013

b) L'impact de la réforme des retraites sur les dépenses de pension de l'Etat

En application de la réforme des retraites du 9 novembre 2010, dont l'objectif est le retour à l'équilibre global du système de retraites en 2018, le régime de retraite des agents de l'Etat a été modifié sur deux points principaux ayant eu un impact sur le projet de loi de finances pour 2012 :

- la mise en oeuvre des mesures transversales d'augmentation progressive de l'âge légal de départ de 60 à 62 ans, ainsi que la hausse de l'âge d'annulation de la décote de 65 à 67 ans ;

- des mesures spécifiques de convergence vers les paramètres des régimes de droit commun, en particulier l'évolution des modalités de calcul du minimum garanti, la mise en extinction progressive du départ anticipé des fonctionnaires parents de 3 enfants après 15 ans de carrière et la hausse progressive du taux de cotisation salariale des fonctionnaires, suivant un relèvement de ce taux de 0,27 point chaque année pour atteindre en 2020 le taux en vigueur pour les régimes de droit commun (10,55 %), alors que le taux initial s'élevait à 7,85 %. Le taux de cotisation salariale s'établira ainsi à 8,76 % en 2013.

En 2013, l'économie budgétaire résultant de la réforme des retraites pour les fonctionnaires de l'Etat est évaluée par le Gouvernement à 0,81 milliard d'euros (et 1,4 milliard d'euros pour les trois fonctions publiques), correspondant à 0,33 milliard d'euros de moindres dépenses (au titre des mesures d'âge et des mesures de convergence entre les régimes public et privé) et à 0,48 milliard d'euros de recettes supplémentaires, du fait de l'alignement du taux de cotisation. Pour 2014, l'impact budgétaire est évalué à 2,3 milliards d'euros, réparti à parts quasi-égales entre une baisse des dépenses et une hausse des recettes.

Le décret n° 2012-847 du 2 juillet 2012 relatif à l'âge d'ouverture du droit à pension de vieillesse a prévu l'assouplissement du dispositif de retraite anticipée pour carrière longue par rapport à la réglementation antérieure : la condition de début d'activité a été élargie aux assurés ayant commencé à travailler avant 20 ans et les conditions de validation de la durée d'assurance ont été assouplies.

L'élargissement de ce dispositif est financé par une hausse des cotisations vieillesse de 0,5 point au global :

- 0,2 point dès le 1er novembre 2012, réparti à parts égales entre les salariés (0,1 point) et les employeurs (0,1 point) ;

- 0,1 point les trois années suivantes à partir du 1er janvier 2014, réparti à parts égales entre les salariés (0,05 point) et les employeurs (0,05 point).