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Projet de loi de finances pour 2013 : Le budget de 2013 et son contexte économique et financier

22 novembre 2012 : Budget - Le budget de 2013 et son contexte économique et financier ( rapport général - première lecture )

B. DES DÉPENSES FISCALES QUASI-STABLES EN 2013

1. Une source d'économies : le réexamen périodique des différents dispositifs

Depuis l'été 2011, et consécutivement à la remise du rapport « Guillaume », le Gouvernement dispose d'une évaluation de l'efficacité de la plupart des dépenses fiscales et des niches sociales. Cette évaluation avait conclu qu'environ 40 milliards d'euros de dépenses fiscales sur 60 et 15 milliards d'euros de niches sociales sur 40 peuvent être considérées comme peu ou pas efficaces.

Les principaux chiffres du « rapport Guillaume »
relatifs aux dépenses fiscales

 

Nombre de mesures

Enjeux financiers

 

Nombre

%

Mns €

%

Mesures évaluées

339

72

60 698

92

Mesures non évaluées

131

28

4 935

8

Total

470

100

65 633

100

Score 0

125

37

11 764

19

Score 1

99

29

28 236

47

Score 2

46

14

11 393

19

Score 3

69

20

9 305

15

Total

339

100

60 698

100

Score 0 : mesure non efficace. Score de 3 : mesure efficiente (correctement ciblée, coût raisonnable au regard de l'efficacité, outil fiscal/social en lui-même efficient, mesure plus adaptée qu'une dépenses budgétaire ou qu'une mesure non financière).

Source : rapport du comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, juin 2011

Comme l'avait observé votre commission des finances lors de l'examen du projet de loi de finances initiale pour 2012, cette étude a été réalisée par l'administration en application de la première loi de programmation des finances publiques.

Si les analyses et observations du rapport « Guillaume » revêtent une portée technique et ne préjugent pas des décisions politiques à prendre en matière de pilotage de la dépense fiscale, elles n'en constituent pas moins la première évaluation approfondie des dépenses fiscales et des niches sociales, dont il convient de tenir le plus grand compte.

Le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 s'inscrit dans une démarche comparable. Son article 17 dispose que les dispositifs dérogatoires de prélèvements obligatoires feront l'objet d'une évaluation régulière, chaque année par cinquième (et dans leur ensemble s'agissant des dispositifs qui cesseront de s'appliquer dans les douze mois).

2. Une faible diminution des dépenses fiscales entre 2012 et 2013
a) Un montant global de 70,8 milliards d'euros

Comme le montre le tableau ci-après détaillant la répartition et l'évolution de la dépense fiscale, celle-ci s'élève en 2013 à 70,77 milliards d'euros, en baisse de 0,15 milliard d'euros (- 0,2 %) par rapport à 2012 (70,92 milliards d'euros au périmètre 2013).

La dépense fiscale reste fortement concentrée sur l'impôt sur le revenu (48,6 % du total), la taxe sur la valeur ajoutée (26,1 %) et l'impôt sur les sociétés (4,5 %, auxquels s'ajoute une fraction des dépenses fiscales applicables à l'impôt sur le revenu et à l'impôt sur les sociétés et qui représentent 9,7 % du total des dépenses fiscales).

Evolution de la dépense fiscale de 2011 à 2013

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après l'annexe « Voies et moyens » au projet de loi de finances pour 2012
Les coûts 2011 et 2012 sont calculés en fonction du périmètre des dépenses fiscales 2013.

b) Les principales évolutions entre 2012 et 2013

Le quasi-maintien du montant des dépenses fiscales depuis l'adoption de la loi de finances initiale pour 2012, traduit la diminution de 2,2 milliards d'euros du montant des dépenses fiscales en application de mesures nouvelles :

- une économie globale pour le budget de l'Etat de 0,45 milliard d'euros suite à l'adoption de deux dispositions en loi de finances initiale pour 2012 : 0,18 milliard d'euros au titre du crédit d'impôt pour les dépenses d'équipement de l'habitation principale en faveur des économies d'énergie (impôt sur le revenu) et 0,27 milliard d'euros concernant les conditions d'octroi du prêt à taux zéro (impôt sur le revenu et impôt sur les sociétés) ; par ailleurs, toujours en LFI 2012, la modification du plafonnement global de certains avantages fiscaux et la réduction homothétique de certains avantages fiscaux (le « rabot ») diminuent les dépenses fiscales de respectivement 0,03 et 0,16 milliard d'euros en 2013 ;

- l'augmentation du taux réduit de TVA, de 5,5 % à 7 %, opéré par la quatrième loi de finances rectificative pour 2011, majore les recettes de TVA de 0,6 milliard d'euros par an ;

- dans le cadre de la seconde loi de finances rectificative pour 2012, l'exonération d'impôt sur le revenu des heures supplémentaires et complémentaires (+ 0,47 milliard d'euros au titre de l'impôt sur le revenu) ;

- le PLF 2013, en proposant la suppression de l'abattement forfaitaire sur certains revenus distribués de sociétés françaises ou étrangères, tend à diminuer les dépenses fiscales au titre de l'impôt sur le revenu de 0,37 milliard d'euros.

L'impact de cette diminution des dépenses fiscales à hauteur de 2,2 milliards d'euros est atténué par de nouvelles dépenses fiscales pour un montant global de 0,6 milliard d'euros, soit un solde net de diminution des dépenses fiscales de 1,6 milliard d'euros en mesures nouvelles depuis l'adoption de la loi de finances initiale (LFI) pour 2012.

Parmi les mesures nouvelles du PLF 2013, la plus importante augmentation de dépenses fiscales correspond à l'abattement exceptionnel de 20 % sur les plus-values de terrains à bâtir (soit une hausse de cette dépense fiscale de 0,26 milliard d'euros pour le budget de l'Etat).

Par rapport à la LFI 2012, les mesures sur les dépenses fiscales adoptées depuis la LFI 2012 diminuent le montant global des dépenses fiscales de 1,604 milliard d'euros en 2013, dont 0,457 milliard d'euros d'impact dès 2012, soit une diminution supplémentaire des dépenses fiscales de (1,604 - 0,457) = 1,147 milliard d'euros en 2013 par rapport à 2012.

Comme le montant global des dépenses fiscales ne diminue que de 0,146 milliard d'euros en 2013, pour s'établir à 70,769 milliards d'euros (cfinfra), cela signifie que l'évolution spontanée des dépenses fiscales compense en quasi-totalité l'effet des mesures nouvelles adoptées depuis la LFI pour 2012. Lorsque la croissance du PIB sera revenue à des niveaux plus élevés, des économies importantes sur les dépenses fiscales seront nécessaires pour contenir leur dynamisme spontané et respecter l'objectif de stabilisation en valeur qui figure dans la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017.

Les mesures sur la dépense fiscale depuis la LFI pour 2012

(en millions d'euros, hors mesures inférieures à 0,5 million d'euros)

Mesures intervenues depuis la LFI 2012

2012

2013

2014

2015

Suppressions et réductions

 

 

 

 

Investissements locatifs - location meublée non professionnelle

 

 

-19

-39

Scellier et Scellier intermédiaire France métropolitaine

 

 

-28

-102

Scellier et Scellier intermédiaire outre-mer

 

-1

-4

-7

Cession d'un cheval de course ou de sport

-2

-2

-2

-2

Heures supplémentaires et complémentaires de travail

 

-470

-1 540

-1 540

Dépenses équipement habitat en faveur des économies d'énergie

 

-180

-130

-130

PTZ et PTZ + pour financer résidence principale

 

-270

-630

-990

Taux 5,5 % agriculture biologique

-19

-19

-19

-19

Taux réduit de taxe intérieure de consommation sur le gazole

-80

-80

-80

-80

Plafonnement des avantages fiscaux à l'IR

 

-30

-30

-30

Réduction homothétique de l'avantage en impôt sur le revenu

 

-160

-160

-160

Augmentation du taux réduit de TVA de 5,5 % à 7 %

-600

-600

-600

-600

Créations et augmentations

 

 

 

 

Exonération plus-values immobilières (remploi pour résidence principale)

80

90

90

90

Exonération plus-values de cession de bateaux (transport marchandises)

 

5

5

5

Réduction d'impôt pour financement oeuvres cinématographiques

 

25

25

25

Réduction d'impôt pour investissement locatifs (location meublée)

 

 

9

9

Souscription au capital des entreprises de presse

 

1

 

 

Réserve spéciale de solvabilité par les mutuelles et unions

 

75

75

 

Taux de 5,5 % pour recettes provenant de la fourniture des repas des cantines

28

25

25

25

Taux de 5,5 % pour le déneigement des voies publiques

6

6

6

6

Remboursement partiel taxe intérieure de consommation pour les agriculteurs

130

 

 

 

Total mesures antérieures au PLF 2013

-457

-1 585

-3 007

-3 539

Mesures du PLF 2013

 

 

 

 

Suppressions et réductions

 

 

 

 

Abattement forfaitaire sur revenus de sociétés françaises ou étrangères

 

-370

-370

-370

Créations et augmentations

 

 

 

 

Abattement de 20 % en 2013 sur plus-values de cession de biens immobiliers

 

260

 

 

Dispositif soutien fiscal pour l'investissement locatif intermédiaire

 

 

35

145

Crédit d'impôt en faveur de la recherche

 

 

152

164

Dégrèvement CAP pour les personnes modestes

 

47

 

 

Exonération TH pour les personnes âgées, handicapées ou modestes

 

44

44

44

Total des mesures du PLF 2013

0

-19

-139

-17

Impact global

-457

-1 604

-3 146

-3 556

ode de lecture : les montants indiqués correspondent à la variation cumulée (accroissement ou diminution) des dépenses fiscales par rapport à la première année de référence. Un signe (-) indique une baisse cumulée de la dépense fiscale, et un signe (+) une hausse cumulée des dépenses fiscales.

Source : commission des finances, d'après l'annexe "Voies et moyens" au projet de loi de finances pour 2013