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Projet de loi de finances pour 2013 : Affaires européennes

22 novembre 2012 : Budget - Affaires européennes ( rapport général - première lecture )

N° 148

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 22 novembre 2012

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2013, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. François MARC,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME II

Fascicule 2

AFFAIRES EUROPÉENNES

Rapporteurs spéciaux : MM. Marc MASSION et Jean ARTHUIS

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini, président ; M. François Marc, rapporteur général ; Mme Michèle André, première vice-présidente ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Jean-Pierre Caffet, Yvon Collin, Mme Frédérique Espagnac, M. Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Roland du Luart, Aymeri de Montesquiou, Albéric de Montgolfier, vice-présidents ; MM. Philippe Dallier, Jean Germain, Claude Haut, François Trucy, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Gérard Miquel, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (14ème législ.) : 235, 251 à 258 et T.A. 38

Sénat : 147 (2012-2013)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

Le projet de budget 2013 de l'Union européenne

1. L'avant projet de budget 2013 de la Commission européenne propose une augmentation de 2 % des crédits d'engagement par rapport à 2012, soit 150,9 milliards d'euros. Les crédits de paiement affichent quant à eux une hausse de 6,8 % et s'élèvent à 137,9 milliards d'euros.

2. Le projet de budget de la Commission a été revu à la baisse par le Conseil. Les coupes réalisées en crédits d'engagement (- 1,2 milliard d'euros, ce qui conduirait tout de même à une augmentation de 2,8 % par rapport à 2012) et, surtout, en crédits de paiement (- 5,2 milliards d'euros, ramenant la hausse pour 2012 à 2,8 % par rapport à 2012), ont principalement pour origine l'exigence exprimée par de nombreux Etats membres, dont la France, d'une discipline budgétaire renforcée. Le Conseil de Juillet a été l'occasion pour huit États membres dont la France de rendre publique une déclaration demandant l'absence toute hausse supplémentaire du budget 2013. La France a plaidé pour un budget 2013 raisonnable (stabilisé par rapport à l'inflation) et orienté vers la croissance et l'emploi en ciblant les crédits d'engagement sur les catégories les plus emblématiques.

3. Le Parlement européen a voté en séance plénière, le 23 octobre 2012, un budget proche des propositions de la Commission, conformément à la position de sa commission des budgets. Il s'agit ainsi, pour 2013, d'une hausse de 2,2 % des crédits d'engagement et de 6,8 % des crédits de paiement. Une telle proposition d'augmentation des crédits rendra difficiles les négociations entre les deux branches de l'autorité budgétaire lors de la phase de conciliation prévue par le traité de Lisbonne qui devrait aboutir dans le courant du mois de novembre 2012.

4.  Ces négociations seront d'autant plus délicates qu'elles ont lieu parallèlement à celles sur les futures perspectives financières 2014-2020, qui sont également particulièrement tendues.

La contribution française au budget communautaire en 2013

5. L'article 44 du projet de loi de finances pour 2013 évalue le prélèvement sur recettes au profit du budget de l'Union européenne à 19,6 milliards d'euros. En vingt ans, ce montant en valeur a été multiplié par cinq. 70 % de ce prélèvement correspondent à la ressource revenu national brut (RNB).

6. Alors que notre solde net n'a cessé de se dégrader ces dix dernières années et dépasse depuis cinq ans le seuil des 5 milliards d'euros, faisant de notre pays en 2010 le 20ème bénéficiaire des dépenses de l'UE en retours par habitant, la France demeure le deuxième Etat contributeur au budget communautaire derrière l'Allemagne et devant l'Italie, le Royaume-Uni et l'Espagne.

7. Vos rapporteurs spéciaux estiment que le budget de l'Union européenne doit participer aux efforts d'assainissement des finances publiques nationales et qu'à cet égard les futures perspectives financières font courir des risques de dérapage des dépenses.

A cet égard, vos rapporteurs spéciaux plaident pour une mise en oeuvre vigilante du principe de subsidiarité, au regard duquel devraient être systématiquement examinés le budget, le fonctionnement et les politiques de l'Union européenne.

Ils souhaitent, de plus, que le Gouvernement continue de réduire les contributions au budget communautaire subies par la France, à la suite notamment des refus d'apurement communautaire ou des condamnations à verser des amendes et astreintes.

Ils insistent également sur la nécessité de procéder à une refonte profonde du budget communautaire, tant du point de vue de ses ressources propres que de sa structure de dépenses.

Par ailleurs, ils appellent l'attention sur les écarts considérables constatés entre la prévision et l'exécution du prélèvement : l'estimation soumise au vote du Parlement doit être plus précise et plus fiable.

Enfin, ils plaident pour une plus grande reconnaissance du rôle des parlements nationaux qui doivent prendre toute leur place dans la coordination des finances publiques des Etats membres et dans la réflexion en cours sur la réforme du budget communautaire.

En l'état actuel du système budgétaire communautaire, les parlementaires nationaux se limitent en effet à autoriser un prélèvement sans en discuter ni le montant, ni l'usage qui en sera fait à travers le budget de l'Union européenne. Une telle situation n'est pas satisfaisante.

N.B : le présent rapport a été rédigé à « deux voix ». Vos rapporteurs spéciaux ont en commun certaines des analyses qui y figurent. En cas de divergences d'appréciation, la position spécifique de l'un ou de l'autre des rapporteurs est explicitement mentionnée.

Evolution 2010-2013 du prélèvement sur recettes

(en millions d'euros)

 

2010

2011

2012

2013

Montant du prélèvement voté

18 153

18 235

18 878

19 598

Montant du prélèvement exécuté

17 598

18 231

19 048

-

Ecart

- 556

- 5

+ 170

-

Part de la contribution française dans la totalité des ressources propres européennes1(*)

16,4 %
(budget exécuté)

16,4 %
(budget exécuté)

16,7 %
(budget en cours d'exécution)

16,7 %
(projet de budget)

Source : commission des finances d'après l'annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2013

I. LE CADRE EXISTANT : PROCÉDURE, PROGRAMMATION ET SYSTÈME DES « RESSOURCES PROPRES » EN VIGUEUR

La procédure de négociation pour le budget communautaire 2013 correspond à la troisième année de mise en oeuvre du traité de Lisbonne et à la dernière année des perspectives financières 2007-2013. Par ailleurs, l'impact de la décision du 7 juin 2007 relative aux ressources propres entrée en vigueur en 2009 continue de déployer ses effets.

A. LA PROCÉDURE BUDGÉTAIRE PRÉVUE PAR LE TRAITÉ DE LISBONNE

Le budget de l'Union européenne pour 2013 correspond au troisième exercice de mise en oeuvre de la procédure prévue par le traité de Lisbonne. Les deux dernières années, le budget a ainsi été examiné au cours d'une seule lecture par le Conseil et le Parlement européen suivie d'une phase de conciliation en cas de désaccord entre les deux institutions. Bien que le nouveau traité ait mis un terme à la distinction entre dépenses obligatoires et dépenses non obligatoires2(*), plaçant sous cet angle Parlement et Conseil sur un pied d'égalité, il a introduit des dispositions pouvant permettre au Parlement européen d'imposer, in fine, son point de vue.

La procédure budgétaire annuelle est aujourd'hui précisée par les articles 313 et 314 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE). En matière budgétaire comme dans les autres domaines, la Commission continue de disposer du monopole de l'initiative, qu'elle exerce par la présentation au Conseil et au Parlement d'un avant-projet de budget.

Au terme d'une seule lecture du projet de budget par le Conseil puis par le Parlement, plusieurs options sont possibles :

- si le Parlement approuve la position du Conseil, le budget est adopté ;

- s'il ne statue pas, le budget est réputé adopté ;

- si le Parlement adopte des amendements que le Conseil approuve, le budget est adopté ;

- si le Parlement adopte des amendements que le Conseil n'approuve pas, le projet est transmis au Conseil et à la Commission dans le cadre du comité de conciliation.

Ce nouvel organe a pour objectif d'aboutir, dans un délai de vingt-et un jours à partir de sa convocation, comme le précise le TFUE, à un accord sur un projet commun à la majorité qualifiée des membres du Conseil ou de leurs représentants et à la majorité des membres représentant le Parlement. Durant cette procédure, la Commission cherche à rapprocher les positions des parties.

Compte tenu des nouvelles règles, dont en particulier la suppression de la seconde lecture, le moment décisif de la procédure budgétaire est désormais, en pratique, ce comité de conciliation, qui de fait est systématiquement convoqué dans le cadre de la procédure budgétaire

En cas d'accord du comité de conciliation, le Parlement et le Conseil disposent de quatorze jours pour approuver le projet afin qu'il soit définitivement adopté. Si le Conseil et le Parlement approuvent ce projet commun, le budget est adopté sur cette base.

Si le Conseil rejette le projet commun mais que le Parlement l'approuve, le Parlement peut décider de confirmer ses amendements - par un vote à la majorité des membres qui le composent et des 3/5e des suffrages exprimés. Le budget est alors adopté sur la base du projet commun et des amendements du Parlement : Conseil et Parlement n'apparaissent donc pas sur un pied d'égalité, le Parlement étant en mesure d'imposer son point de vue au Conseil si ce dernier ne suit pas l'accord obtenu par ses représentants au sein du comité de conciliation, ce qui n'est pas le cas si c'est le Parlement qui devait rejeter le projet commun. En effet, si le Conseil approuve le projet commun mais que le Parlement le rejette, une nouvelle procédure doit être entamée sur la base d'un nouveau projet de la Commission. Une nouvelle procédure s'engage également dans l'hypothèse où Conseil et Parlement rejettent le projet ou si l'un des deux rejette le projet commun tandis que l'autre ne statue pas. En bref, l'échec de la conciliation conduit la Commission à établir un nouveau projet de budget. Une telle procédure a ainsi été nécessaire lors de la procédure pour 2011 puisque le comité de conciliation n'était pas parvenu à obtenir un accord.

En outre, le projet commun est réputé adopté si les deux institutions ne parviennent pas à statuer, ou si l'une des deux ne parvient pas à statuer tandis que l'autre approuve le projet commun.

Et en cas de conflit persistant conduisant à l'absence de budget voté en début d'exercice, les premiers mois de l'exercice budgétaire sont assurés par le système des douzièmes provisoires3(*)

Le tableau de la page suivante résume cette multiplicité de cas de figure.

La procédure budgétaire issue du traité de Lisbonne

Source : annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2013


* 1 Les ressources propres que la France met à disposition du budget communautaire sont estimées ressources propres traditionnelles (RPT) comprises et nettes des frais de perception.

* 2 Trois innovations majeures peuvent être relevées dans le traité de Lisbonne : la suppression de la distinction entre dépenses obligatoires, sur lesquelles le Conseil avait le dernier mot, et non obligatoires, sur lesquelles le Parlement européen avait le dernier mot ; la suppression du principe de deux lectures du projet de budget par le Parlement et le Conseil au profit d'une seule lecture par chacune des institutions ; et, enfin, la création d'un comité de conciliation, chargé en cas de désaccord entre le Conseil et le Parlement d'élaborer un projet commun.

* 3 Chaque mois, sont ouverts des crédits correspondant à un douzième des montants prévus par le budget précédent. Cette situation s'est produite en 1985, 1986 et 1988.