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Projet de loi de finances pour 2013 : Affaires européennes

22 novembre 2012 : Budget - Affaires européennes ( rapport général - première lecture )

B. LES PRINCIPAUX POINTS DE LA NÉGOCIATION LORS DE LA PHASE DE CONCILIATION

Le comité de conciliation qui s'est réuni en novembre 2012 n'a pas réussi à définir un projet consensuel.

En amont des réunions formelles du comité, des réunions techniques devaient permettre de parvenir progressivement à un accord politique, cela n'a pas été le cas. Lors de la procédure pour 2011, il convient d'observer que le comité de conciliation n'était pas, de la même manière, parvenu à un accord, ce qui avait conduit la Commission à préparer et à proposer un nouveau projet de budget. Il en sera de même pour cette procédure relative au budget 2013. Les questions qui feront l'objet d'arbitrages cette année sont sensiblement identiques à celles des deux années passées.

1. La prise en compte du contexte des finances publiques nationales

Comme l'ont montré les difficultés du Conseil à adopter sa position, la façon dont il sera tenu compte du contexte des finances publiques nationales est, à nouveau, le point le plus délicat de la procédure budgétaire. L'augmentation limitée des crédits dans le projet de budget du Conseil répond en effet principalement à un objectif de mise en cohérence du budget communautaire avec les efforts supportés par les budgets nationaux.

Le Parlement européen souhaite, à l'inverse, une approche plus ambitieuse, en particulier pour le financement de la stratégie UE 2020 et de l'action extérieure. Plus le Parlement européen sera tenté de renvoyer l'effort nécessaire de discipline budgétaire sur les Etats membres, plus ces derniers pourraient en retour s'opposer à l'adoption du budget 2013. Et il n'en reste pas moins que le compromis qui résultera de la négociation sera d'autant plus fragile qu'il reposera sur une base étroite d'Etats membres.

A cet égard, votre rapporteur spécial, Marc Massion, estime nécessaire de conserver en 2013 une effectivité du programme européen d'aide aux plus démunis (PEAD)35(*). Il se félicite que l'enveloppe allouée à la France au titre du PEAD en 2012, fixée initialement à 70,5 millions d'euros, ait été enrichie de 52 millions d'euros complémentaires en mars 2012, mais il déplore qu'au-delà de 2013, ce soit l'existence même de ce programme qui se trouve menacée36(*).

2. Une budgétisation au plus juste

A côté d'une limitation de la croissance des crédits par rapport à 2012 eu égard aux stratégies de consolidation budgétaire mises en oeuvre par les États membres, la variation des ouvertures de crédits pour 2013, en particulier s'agissant des CP, répond à la nécessité d'assurer une budgétisation au plus juste en fonction des besoins réels de chaque politique sur l'exercice considéré. Ainsi les crédits sont de plus en plus alloués en fonction de capacités réalistes d'absorption ainsi que sur la base des taux d'exécution 2011 et 2012.

De même, l'augmentation des dépenses administratives des institutions et des agences décentralisées de l'UE doit être mieux maîtrisée, conformément à l'approche retenue par les États membres à l'échelle nationale. A cet égard, vos rapporteurs spéciaux rappellent que notre ancien collègue rapporteur spécial, Denis Badré, a conduit en 2009 un travail sur les agences européennes, qui a fait l'objet d'un rapport conjoint au nom de votre commission des finances et de la commission des affaires européennes37(*). Ils observent également que la proposition de résolution qui a suivi ce rapport38(*) recommandait l'adoption de principes stricts permettant d'encadrer la création, le pilotage et le suivi des agences européennes.

3. Le débat sur les perspectives financières éclipse celui sur les ressources propres

Le Parlement européen continue d'exiger du Conseil des avancées en matière de réforme des ressources propres, notamment sur la création de nouvelles sources de financement de l'Union. Mais alors qu'il y a deux ans, la COBU avait précisé que ce point faisait « partie intégrante de l'accord global sur le budget 2011 » et que son président Alain Lamassoure estimait que se révèlait « au grand jour la crise budgétaire de l'UE, qui couvait depuis dix ans », dans la mesure où « le budget européen est prisonnier des budgets nationaux », l'accord du Conseil sur la réforme des ressources propres ne devrait pas servir de monnaie d'échange lors de la procédure budgétaire 2013 et ce point ne devrait donc pas conditionner l'approbation par le Parlement européen du projet de budget communautaire pour 2013, pas plus qu'il ne l'avait fait l'année dernière.

En revanche, les perspectives financières 2014-2020 devraient constituer le « grain à moudre » de la négociation : c'est à leur sujet que les tensions entre les Etats membres, la Commission et le Parlement européen sont les plus grandes et que des compromis devront rapidement être trouvés. A défaut, une grave crise politique pourrait paralyser l'UE.

Le Conseil européen des 22 et 23 novembre 2012 devait, à cet égard, être décisif. Son objectif était justement de parvenir à un accord politique entre les chefs d'Etat et de gouvernement. Son échec témoigne d'un certain état de blocage des négociations.


* 35 Mis en place en 1987, le PEAD permet d'octroyer des aides en faveur de l'alimentation des personnes les plus démunies dans l'UE. La base réglementaire des modalités d'encadrement du programme est l'article 27 du règlement 1234/2007 (OCM unique). Celui-ci prévoit que les denrées provenant des stocks d'intervention de l'Union pourront être utilisées au profit des personnes les plus démunis via des associations caritatives conformément à un plan annuel. L'article de l'OCM unique indique qu'il pourra être fait recours à des achats sur le marché si certains produits sont temporairement indisponibles dans les stocks de l'Union lors de la mise en oeuvre du plan annuel ou si la réalisation du plan impliquait de recourir à des transferts intracommunautaire de petite quantité.

* 36 La Commission Européenne a toutefois suggéré de réserver 2,5 milliards d'euros du futur cadre 2014-2020 pour le PEAD, soit 357 millions d'euros par an. Pour mémoire, le programme représentait 500 millions d'euros par an avant 2012.

* 37 Cf. rapport d'information n °17, intitulé « Où vont les agences européennes ? », fait au nom de la commission des finances et de la commission des affaires européennes (2009-2010).

* 38 Proposition de résolution n° 23 (2009-2010).