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Projet de loi de finances pour 2013 : Affaires européennes

22 novembre 2012 : Budget - Affaires européennes ( rapport général - première lecture )

B. MISE EN PERSPECTIVE DE LA CONTRIBUTION FRANÇAISE AU BUDGET COMMUNAUTAIRE

Deuxième contributeur au budget communautaire et premier bénéficiaire des dépenses européennes, la France affiche un solde net négatif, qui se détériore et devrait continuer à se détériorer dans les années à venir.

Vos rapporteurs spéciaux soulignent que les développements qui suivent reposent principalement sur le rapport financier de la Commission pour 2010, ce rapport étant rendu public à la toute fin de l'année qui suit l'année d'exécution considérée54(*).

Il présente l'intérêt de récapituler la répartition des dépenses dans les Etats membres et de mesurer les soldes nets.

1. La contribution française et les dépenses communautaires en France
a) La France parmi les autres contributeurs

La France demeure le deuxième pays contributeur au budget communautaire derrière l'Allemagne, et devant l'Italie, le Royaume-Uni et l'Espagne.

En 2011, la part de sa contribution représentait ainsi 16,4 % du total des recettes de l'UE (19,7 % pour l'Allemagne), et ce taux devrait connaître une légère hausse en 2012 pour s'établir à 16,7 % (20 % pour l'Allemagne).

Cette part ne semble plus connaître, depuis quatre ans, la croissance régulière qu'elle avait enregistrée entre 2007 et 200955(*).

Part relative de chaque Etat membre dans le financement du budget communautaire

(en pourcentage)

Pays

2005
exécuté

2006
exécuté

2007
exécuté

2008
exécuté

2009
exécuté

2010
exécuté

2011
modifié

2012
modifié

Allemagne

20,0

20,0

19,0

19,2

20,4

20

19,8

20,0

Autriche

2,1

2,2

2,0

2,0

2,2

2,2

2,1

2,2

Belgique

4,0

4,1

4,1

4,3

4,1

4,0

4,0

4,1

Bulgarie

   

0,3

0,3

0,3

0,3

0,3

0,3

Chypre

0,1

0,1

0,2

0,2

0,2

0,2

0,2

 

Danemark

2,0

2,1

2,1

2,1

2,2

2,0

2,0

2,1

Espagne

9,4

9,6

9,2

9,3

9,7

8,5

9,0

8,5

Estonie

0,1

0,1

0,2

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

Finlande

1,5

1,5

1,5

1,6

1,6

1,4

1,5

1,6

France

16,7

16,3

15,9

16,8

17,4

16,4

16,4

16,7

Grèce

1,8

1,8

2,8

2,2

2,1

1,9

1,8

1,6

Hongrie

0,8

0,8

0,8

0,9

0,8

0,8

0,8

0,7

Irlande

1,4

1,4

1,5

1,5

1,3

1,2

1,1

1,1

Italie

13,4

13,2

13,1

14,1

13,3

12,9

12,9

12,8

Lettonie

0,1

0,2

0,2

0,2

0,2

0,1

0,1

0,2

Lituanie

0,2

0,2

0,3

0,3

0,3

0,2

0,2

0,3

Luxembourg

0,2

0,2

0,3

0,2

0,2

0,2

0,3

0,2

Malte

0,0

0,0

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

Pays-Bas

5,9

6,0

4,8

5,0

5,0

4,7

4,8

4,8

Pologne

2,3

2,4

2,6

3,2

2,7

3,1

3,1

2,9

Portugal

1,5

1,3

1,4

1,4

1,4

1,6

1,4

1,3

Rép. tchèque

1,0

1,0

1,1

1,3

1,2

1,3

1,2

1,2

Roumanie

   

1,0

1,1

1,2

1,0

1,0

1,1

Royaume-Uni

12,1

12,1

12,7

9,2

8,7

12,3

12,1

12,1

Slovaquie

0,4

0,4

0,5

0,5

0,6

0,5

0,3

0,3

Slovénie

0,3

0,3

0,3

0,4

0,4

0,3

0,6

0,6

Suède

2,6

2,6

2,3

2,6

2,4

2,7

2,7

2,8

Source : annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2013

b) Contribution volontaire et contributions « subies »

Ces chiffrages ne retracent toutefois pas les contributions « subies » du budget national au budget communautaire, sous forme de sanctions et corrections financières prononcées en conséquence de violations du droit communautaire. Ces contributions « subies », dont votre commission des finances a à plusieurs reprises assuré le suivi56(*), pèsent inutilement sur nos finances publiques.

Elles prennent essentiellement les formes suivantes :

- les refus d'apurement des dépenses de la politique agricole commune (PAC), qui représentent 34 millions d'euros en 2011 et 99 millions d'euros en 2010 (contre 66 millions d'euros en 2009) et, en moyenne sur dix ans, moins de 100 millions d'euros par an à la charge du budget national, résultant principalement de défaillances dans nos systèmes d'octroi et de contrôle des aides ;

- les corrections financières au titre des fonds structurels (118 millions d'euros en 2006, aucune correction en 2007, 12,5 millions d'euros en 2008, 4  millions d'euros en 2009 et 2010, et enfin 8 millions d'euros en 2011 (dont 6 millions d'euros au titre du FEDER et 2 millions d'euros au titre du FSE), résultant de motifs similaires ;

- les amendes et astreintes prononcées par la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) en cas de violation persistante par les Etats membres du droit communautaire. Déjà condamnée à deux reprises, la France a été condamnée en 2009 à 10 millions d'euros d'amende suite à l'affaire « Organismes génétiquement modifiés » (OGM)57(*). Elle n'aurait en revanche fait l'objet d'aucune pénalité financière au titre de manquements à la législation communautaire en 2010 et 2011 ;

En dépit de ce dernier point positif, vos rapporteurs spéciaux appellent l'attention sur ces contributions subies, dont le coût considérable pour les finances publiques est d'autant moins supportable qu'il pourrait être évité. Ils se félicitent des moindres refus d'apurement au titre de la PAC et encouragent le Gouvernement à ne pas relâcher ses efforts à ce sujet.

c) La France, premier bénéficiaire des dépenses communautaires

Depuis 2006, la France a remplacé l'Espagne58(*) au rang de premier pays « bénéficiaire » (en euros) des dépenses du budget communautaire. 12,7 % des dépenses ont été opérées en France en 2006, soit 13,5 milliards d'euros. Pour 2007, ces données étaient respectivement de 12 % et 13,9 milliards d'euros. En 2008, ces dépenses ont représenté 13,1 % de l'ensemble des dépenses de l'UE, soit 13,7 milliards d'euros. En 2009, ces données ont été respectivement de 13,3 % et 13,6 milliards d'euros sur un total de 103 milliards d'euros.

Pour le dernier exercice disponible, soit 2010, la situation s'est détériorée avec 11,77 % des dépenses du budget communautaire qui ont été effectuées sur notre sol, soit 13,1 milliards d'euros sur un total de 111,34 milliards.

Ce statut de premier bénéficiaire tient essentiellement à l'importance des dépenses de la politique agricole commune en France, qui représentent 75 % du total des dépenses réparties sur notre territoire.

Vos rapporteurs spéciaux observent que, pour le troisième exercice consécutif, les crédits de la politique de cohésion seront destinés en majorité aux pays de l'UE-12 (les douze pays ayant intégré l'UE depuis 2004).

Répartition des dépenses communautaires par Etat membre en 2010

(en millions d'euros)

Pays

1a Compétitivité

1b Cohésion

2 Ressources naturelles

3a Liberté, sécurité et justice

3b Citoyenneté

4 L'UE acteur mondial

5 Administration

Total

Allemagne

1 604,3

3 003,5

6 939,8

37,2

47,1

0,0

193,4

11 825,2

Autriche

240,9

162,2

1 351,2

35,2

11,3

0,0

20,8

1 821,6

Belgique

810,6

201,5

695,7

56,3

86,4

0,0

4 294,5

6 145,1

Bulgarie

71,7

397,1

574,0

2,7

18,7

143,6

14,6

1 222,5

Chypre

24,3

66,9

72,8

4,2

1,6

0,0

8,2

178,0

Danemark

244,5

66,8

1 148,9

1,8

11,1

0,0

52,5

1 525,7

Espagne

885,2

5 125,2

7 038,3

24,2

29,0

0,0

88,6

13 190,5

Estonie

40,9

565,8

179,7

4,6

3,7

4,1

9,1

807,9

Finlande

209,3

153,4

908,2

6,1

9,2

0,0

23,4

1 309,6

France

1 314,8

1 474,4

9 854,9

45,8

78,2

0,0

337,0

13 105,1

Grèce

201,4

2 547,2

2 916,5

34,3

7,5

0,0

41,7

5 748,7

Hongrie

86,0

2 086,2

1 420,1

11,0

11,1

2,7

33,0

3 650,0

Irlande

182,0

98,3

1 713,7

3,3

23,7

0,0

44,4

2 065,6

Italie

768,2

2 567,5

5 731,5

60,0

100,4

0,0

269,8

9 497,5

Lettonie

30,7

509,0

284,4

3,6

4,8

1,2

10,0

843,6

Lituanie

123,4

902,8

544,1

13,5

4,6

1,8

11,8

1 601,9

Luxembourg

101,5

36,2

57,9

2,4

10,3

0,0

1 346,0

1 554,3

Malte

6,2

66,0

22,1

9,7

0,8

0,0

7,7

112,4

Pays-Bas

558,9

232,6

1 119,9

128,5

18,9

0,0

87,4

2 146,1

Pologne

184,9

7 781,0

3 690,3

87,5

18,8

27,8

31,7

11 822,0

Portugal

177,6

2 883,9

1 258,6

21,1

7,2

0,0

30,3

4 378,8

Rép. tchèque

88,2

2 232,3

1 062,2

4,5

9,1

0,6

18,7

3 415,6

Roumanie

54,6

512,2

1 435,7

4,3

10,3

277,8

22,5

2 317,4

Royaume-Uni

931,1

1 669,8

3 940,9

36,5

28,1

0,0

139,3

6 745,6

Slovaquie

111,8

1 096,1

676,5

4,6

4,1

0,3

11,5

1 905,0

Slovénie

46,3

475,8

207,4

6,3

6,5

4,0

9,4

755,7

Suède

280,9

197,5

1 061,5

16,8

60,6

0,0

28,8

1 646,2

Total

9 380,2

37 177,4

55 906,7

666,0

623,3

463,9

7 185,9

111 337,5

Source : annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2013

         

En 2010, la part de la France dans le total des dépenses agricoles de l'UE s'est maintenue à un niveau élevé (17,6 %), ce qui en fait le premier bénéficiaire en volume, maintenant une tendance établie depuis 2003 (cette part est cependant en baisse puisqu'elle représentait 19 % en 2009).

La même année, la France n'était que le 20ème bénéficiaire des dépenses de l'UE (dépenses administratives incluses) si l'on prend en compte les retours par habitant (202 euros par habitant), loin derrière le Luxembourg (3 065 euros par habitant). Vos rapporteurs spéciaux soulignent que nous étions le 15ème bénéficiaire par habitant en 2008, ce qui témoigne du rythme de la dégradation de nos retours. De même, la France n'était, en 2010, que le 8ème bénéficiaire de la PAC par habitant (152 euros par habitant, et elle était encore 5ème bénéficiaire un an plus tôt), loin derrière l'Irlande, premier bénéficiaire (382 euros par habitant).

A compter de 2013, la France pourrait de plus cesser d'être bénéficiaire nette au titre de la PAC, consécutivement à la montée en puissance des aides directes dans les nouveaux Etats membres de l'Union. De manière générale, une analyse des « retours » par rubrique budgétaire enseigne que l'entrée des nouveaux Etats membres dans l'Union a contribué à éroder la proportion des dépenses communautaires réparties sur notre territoire.

2. Un statut de contributeur net qui devrait s'accentuer

La différence positive entre notre contribution au budget communautaire et les dépenses de ce budget sur notre sol classe la France parmi les Etats membres « contributeurs nets ». Ce statut s'accentue sous l'effet conjugué du cadrage financier 2007-2013 et de l'entrée en vigueur de la décision « ressources propres » du 7 juin 2007.

a) Calcul et limites de la notion de solde net

Le solde net de la France s'est nettement dégradé ces dix dernières années. Alors qu'il représentait moins de 400 millions d'euros en 1999, il a été multiplié par seize en dix ans.

Selon le dernier exercice disponible (2010), notre situation continue de se détériorer au regard de notre solde net. Alors qu'il s'élevait à 5,3 milliards d'euros en 2009, le solde net de notre pays représentait ainsi 6,4 milliards d'euros en 2010.

Bien qu'au premier rang des bénéficiaires des dépenses communautaires, la France ne parvient plus à contenir le niveau de son solde net, sous l'effet conjugué de l'élargissement, de l'encadrement croissant des dépenses agricoles et du système en vigueur des ressources propres.

Evolution du solde net français depuis 1998 (méthode « rabais britannique »)

Source : annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2013

Malgré ces évolutions notables, vos rapporteurs spéciaux soulignent les limites inhérentes à la notion de solde net, qui ne retrace que très imparfaitement les gains économiques et en aucune façon les gains politiques que les Etats membres retirent de leur adhésion à l'Union européenne.

En 2010, la France était le troisième contributeur net au budget communautaire en volume et le sixième contributeur net en pourcentage du revenu national brut, selon la méthode de calcul dite du « rabais britannique »59(*). Elle était respectivement deuxième et septième en 2009.

Les autres contributeurs nets sont l'Allemagne, le Royaume-Uni, les Pays-Bas, l'Italie, la Suède, le Danemark, l'Autriche, et la Finlande. Chypre a fait un passage rapide au sein de ce « club » en 2007 et 2008.

Les soldes nets des 27 en 2010 (méthode « rabais britannique »)

(en milliards d'euros et en pourcentage du RNB)

Source : annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2013

b) Les conséquences pour la France de la décision « ressources propres »

L'entrée en vigueur le 1er mars 2009 de la décision ressources propres (DRP) du 7 juin 2007 a conduit à procéder aux ajustements de contribution des États membres, en raison de l'effet rétroactif sur les exercices 2007 et 2008 des nouvelles modalités de calcul introduites par cette décision. Consécutivement, la France a versé au budget communautaire plus d'un milliard d'euros supplémentaires au titre des ajustements liés à ces deux exercices.

Ces ajustements résultent du financement des taux réduits de TVA dont bénéficient l'Allemagne, la Suède, l'Autriche et les Pays-Bas, ce qui pèse sur la ressource RNB due par la France ; des rabais octroyés à la Suède et aux Pays-Bas sur la ressource RNB60(*) ; et, enfin, du nouveau taux d'appel de la ressource TVA qui a conduit à revoir à la hausse les contributions des Etats membres au titre de la ressource RNB.

Les ajustements induits par la DRP sont d'une ampleur très inégale selon les Etats membres, et la France est l'Etat membre le plus impacté par cet effet rétroactif comme l'indique le graphique suivant.

Ajustements payés par les Etats membres au titre de l'effet rétroactif de la DRP entrée en vigueur le 1er mars 2009

(en millions d'euros)

Source : annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2013

Le coût global de la DRP pour la France, sur la période 2007-2013, reste difficile à déterminer. En effet, le surcoût temporaire dont vos rapporteurs spéciaux viennent de détailler les raisons est suivi, toutes choses étant égales par ailleurs, d'une baisse relative de notre contribution liée à l'inflexion à la baisse du montant du « chèque » britannique.

Au total, compte tenu des retours dont notre pays bénéficiera au titre des différentes politiques communautaires, le solde net français devrait passer de - 0,21 % à - 0,37 % du RNB en moyenne sur l'ensemble de la période61(*). A ce stade, la combinaison du nouveau cadre financier et de la nouvelle DRP confirment l'accentuation, constatée depuis 1999, de notre statut de contributeur net au budget communautaire.


* 54 L'annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2013 n'utilise ainsi que le rapport financier de la Commission pour 2010 en raison de la publication récente du rapport sur l'exercice 2011.

* 55 Une baisse tendancielle avait, au contraire, été observée de 2002 à 2007.

* 56 Voir notamment les rapports d'information faits au nom de la commission des finances par notre collègue Joël Bourdin, à propos des refus d'apurements communautaires (n° 93, 2008-2009) et notre collègue Fabienne Keller, sur les enjeux budgétaires liés au droit communautaire de l'environnement (n° 342, 2005-2006, n° 332, 2006-2007, n° 402, 2007-2008 et, enfin, n° 20, 2011-2012).

* 57 La notification, en 2009, de l'amende à la France par la Commission fait suite à l'arrêt de la CJCE en date du 9 décembre 2008.

* 58 A partir de 2011, l'Allemagne va supplanter l'Espagne et devenir le deuxième Etat bénéficiaire des dépenses du budget communautaire.

* 59 Cette méthode, considérée comme la plus cohérente sur le plan économique et la plus largement utilisée par les Etats membres, consiste à calculer le solde net sans tenir compte du montant des ressources propres traditionnelles versées au budget communautaire, qui sont considérées comme des ressources propres de l'Union, mais en tenant compte des dépenses administratives. Une contribution théorique est calculée à partir du montant des dépenses réparties. Selon la méthode dite comptable, le solde net est calculé par simple différence entre la contribution brute d'un Etat membre à l'Union européenne au titre de l'ensemble des ressources propres, y compris les ressources propres traditionnelles (nettes des frais de perception) et le montant des dépenses communautaires effectuées dans cet Etat membre, y compris les dépenses administratives. Selon la méthode dite « de la Commission », le solde net est calculé à partir de la formule utilisée pour la détermination du chèque britannique, mais en excluant les dépenses britanniques, ce qui a pour effet de rendre contributeurs nets le Luxembourg et la Belgique qui bénéficient fortement de l'implantation des institutions européennes sur leur territoire.

* 60 A eux seuls, ces rabais ont un coût direct pour la France estimé à 125 millions d'euros par an (en valeur 2004).

* 61 Ce type de simulation doit être examiné avec prudence. Le montant réel de la contribution acquittée par les Etats membres dépend en effet de facteurs soumis à aléas, tels que le besoin de financement de l'Union européenne, le niveau des ressources propres traditionnelles, l'évolution de l'assiette TVA et RNB des Etats membres et des corrections qui leur sont appliquées au titre des exercices antérieurs.