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Projet de loi de finances pour 2013 : Action extérieure de l'État

22 novembre 2012 : Budget - Action extérieure de l'État ( rapport général - première lecture )

ANNEXE 2 CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR L'UTILISATION DU PRODUIT DES CESSIONS IMMOBILIÈRES À L'ÉTRANGER

M. Roland du Luart, rapporteur spécial

Votre rapporteur spécial, familier des questions relatives à l'immobilier de l'Etat, a néanmoins été surpris l'année dernière lorsque, découvrant la présente mission, il a constaté que le ministère des affaires étrangères dépendait presque exclusivement des produits de cessions d'immeubles à l'étranger pour financer non seulement ses acquisitions hors de France (ce qui est normal) mais également ses dépenses d'entretien lourd10(*) de ces mêmes biens.

C'est pourquoi il a orienté ses travaux de contrôle de cette année sur ce système afin de l'étudier et d'en tirer des conclusions quant à son caractère optimal et durable.

Si la situation présente résulte de raisons valables liées à la nécessité de contrôler la bonne utilisation des fonds du MAE, ce circuit comporte d'indéniables lourdeurs et entraîne une relative insécurité liée à l'irrégularité de la ressource que représentent les produits de cession. En outre, le tarissement programmé de cette ressource d'ici deux ans doit inciter le Gouvernement à prendre en compte les dépenses d'entretien lourd du MAE à l'étranger dans sa programmation budgétaire, ce qu'il n'a pas fait jusqu'à présent.

I. UNE DÉBUDGÉTISATION PROGRESSIVE

A. UN CADRE BUDGÉTAIRE TRÈS PARTICULIER

Selon les éléments qu'a pu recueillir votre rapporteur spécial, le cadre budgétaire dans lequel se situent les dépenses immobilières du ministère des affaires étrangères proviennent de facteurs « historiques ».

Conclu en avril 2006, le contrat triennal de modernisation du ministère comporte une clause par laquelle le MAE renonce à terme aux crédits budgétaires pour les dépenses liées à son parc à l'étranger en échange du maintien d'un retour intégral au « Quai d'Orsay » du produit des cessions de ses immeubles situés à l'étranger (effectif depuis 2003).

L'objet est bien d'inciter le ministère à une gestion optimisée et dynamique de son parc, dont il pourra ensuite profiter pleinement en termes de crédits. De plus, du point de vue du ministère chargé du budget, ces modalités permettent la mise en place d'une procédure dans laquelle les dépenses immobilières du MAE sont bien contrôlées (cf. infra).

Lors de l'élaboration de la première charte du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat »11(*), la question du financement des dépenses d'entretien du propriétaire ne se posait pas puisqu'elles étaient « naturellement » éligibles au CAS.

La situation a changé après la création, par la loi de finances pour 2009, du programme 309 « Entretien des bâtiments de l'Etat ». Cette création est intervenue à un moment où le MAE ne disposait déjà presque plus, sur le programme 105, d'aucun crédit dévolu à l'entretien lourd de son parc à l'étranger du fait de l'accord de 2006 précité12(*). Ce ministère n'a donc pas été en mesure d'abonder le programme 309 à hauteur de 20 % des loyers budgétaires, comme il aurait dû le faire. Cette dépense représenterait actuellement un prélèvement de près de 14 millions d'euros sur le programme 105, le montant réel des dépenses d'entretien lourd du ministère étant compris, quant à lui, entre 10 et 12 millions d'euros.

C'est cet état de fait qui a conduit le MAE à négocier avec France Domaine la possibilité (dérogatoire) d'utiliser une fraction modique des recettes de cession pour l'entretien lourd de ses immeubles sis hors de France - faculté qu'il a obtenue.

B. UN CIRCUIT DE DÉCISION LOURD...

Le circuit de ces dépenses comportait d'indéniables lourdeurs.

Les étapes en étaient les suivantes :

- la cession elle-même, indispensable pour que des fonds soient disponibles sur le CAS. Elle ne peut intervenir qu'après l'accord de la commission interministérielle de l'immobilier à l'étranger (CIM)13(*) ;

- une fois l'opération réalisée, l'encaissement du produit par le Trésor public et sa comptabilisation, qui peut prendre quelques semaines ou mois ;

- enfin, l'imputation sur le budget opérationnel de programme (BOP) du MAE où les fonds deviennent disponibles « au fil de l'eau » pour les opérations à réaliser ;

Néanmoins, les dépenses envisagées doivent, elles aussi, être validées par la CIM, y compris pour les dépenses d'entretien, de montants souvent plus faibles que les acquisitions et nécessitant une réactivité un peu plus grande.

C. ...MAIS ASSOUPLI EN 2011

Si les principes exposés ci-dessus restent globalement valables, le MAE a obtenu un assouplissement en 2011.

Ainsi, par une lettre en date du 15 mars 2012, Valérie Pécresse, alors ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat, a confirmé la pratique antérieure tout en la nuançant :

- pour les opérations d'un montant inférieur à 5 millions d'euros, les produits de cession sont mis à la disposition du MAE au fur et à mesure de ses besoins sur la base de la programmation annuelle présentée lors du Comité de politique immobilière (CPI) de printemps. Il n'est donc plus nécessaire d'obtenir un accord explicite au cas par cas ;

- pour les opérations d'un montant supérieur ou égal à 5 millions d'euros en revanche (y compris celles relevant de l'entretien du propriétaire au sens de la charte de gestion du programme 309), les crédits restent mis à disposition seulement lorsque le remploi des produits de cession a été explicitement validé par la CIM, ce qui permet de s'assurer que les critères de performance immobilière sont bien satisfaits.

Le mode de financement des dépenses d'entretien lourd du ministère des affaires étrangères par le CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » apparaît donc dérogatoire au droit commun, ce qu'expliquent bien des raisons « historiques ». Il engendre, de ce fait, des lourdeurs qui ont, certes, été diminuées depuis 2011. Il reste à savoir si une gestion de ce type peut perdurer de manière pérenne.

II. UN MODE DE FONCTIONNEMENT QUI DEVRAIT DEVENIR PROBLÉMATIQUE POUR LES DÉPENSES D'ENTRETIEN LOURD

A. L'IRRÉGULARITÉ DE LA RESSOURCE

Il convient tout d'abord de souligner l'irrégularité de la ressource que représentent les produits de cession. Les tableaux ci-dessous, transmis par le MAE à votre rapporteur spécial, retracent ainsi les réalisations de 2011 et 2012 (y compris les opérations en cours de finalisation). Sur cette courte période, le total varie entre 23,8 millions d'euros (prévision 2012) et 122,2 millions d'euros (réalisation 2011).

Cessions réalisées en 2011

Pays

Poste

Bien

Prix obtenu

ALLEMAGNE

BERLIN

Appartement sis 195 Dantziger Strasse

150 000 €

ALLEMAGNE

COBLENCE

Ancienne villa de gardien

48 000 €

BELGIQUE

ANVERS

Chancellerie et résidence consulaires - poste fermé

2 039 000 €

BELGIQUE

BRUXELLES

Ancien immeuble du SAFU, 63 rue Ducale

2 000 000 €

BELGIQUE

LIEGE

Consulat général - poste fermé

865 000 €

BRESIL

BRASILIA

Logement de fonction - SQS 208 - Bloc C, n°501

370 913 €

BRESIL

BRASILIA

Appartement de fonction inoccupé, sis SQS 109, bloco A, n°210

349 672 €

CANADA

VANCOUVER

Villa de fonction du Consul général

3 402 800 €

CHINE

HONG KONG

Résidence consulaire

52 200 000 €

COREE DU SUD

SEOUL

Appartement inoccupé, sis 204, Namsan Hyundai Villa, D 1204

396 792 €

COREE DU SUD

SEOUL

Appartement inoccupé, sis Wooshin Villa, Seocho Gu, Bangabe Dong - 800-2

550 400 €

ESTONIE

TALLIN

Ancien immeuble du centre culturel

922 768 €

FRANCE

PARIS

Immeuble avenue de Lowendal, cédé à la République indienne

3 120 000 €

GABON

LIBREVILLE

Parcelle distraite du terrain de la villa de fonction du Consul général

213 428 €

KOWEIT

KOWEIT CITY

Parcelle de terrain pour projet franco-allemand

675 000 €

LIBAN

BEYROUTH

Bien-fonds n°219, dit "Couvent des Soeurs dominicaine

17 480 000 €

LIBAN

BEYROUTH

Legs Fallais

375 000 €

MADAGASCAR

TANANARIVE

Villa Alligator

171 000 €

MALAWI

BLANTYRE

Ancien immeuble du centre culturel et de coopération linguistique

1 365 000 €

MAURICE

PORT-LOUIS

Ancienne villa du CIFOD - Campus France

513 080 €

MAURICE

PORT-LOUIS

Ancien Centre culturel Charles Baudelaire

508 002 €

NICARAGUA

MANAGUA

Ancienne villa du SCAC

120 000 €

NIGER

NIAMEY

Parcelle de terrain en friche

1 017 460 €

SINGAPOUR

SINGAPOUR

Appartement inoccupé sis 253 Arcadia Road

766 800 €

SINGAPOUR

SINGAPOUR

Appartement inoccupé sis 257 Arcadia Road

823 600 €

THAILANDE

BANGKOK

Site de Sathorn

31 129 350 €

ZIMBABWE

HARARE

Terrain sis 5 Fairbridge avenue

584 000 €

TOTAL

122 157 065 €

Cessions réalisées en 2012

Pays

Poste

Bien

Prix obtenu

ARGENTINE

ROSARIO

Immeuble abritant l'Alliance française

82 800 €

CAMEROUN

YAOUNDE

3 villas quartier du Lac (COCAC - COCAC adjoint - ASE)

3 048 980 €

CANADA

OTTAWA

Villa de fonction du Ministre conseiller

766 000 €

JAPON

TOKYO

Extension du bail emphytéotique du consortium "MINTAK" pour 10 ans - Campus diplomatique

5 684 080 €

MALI

BAMAKO

Villa de fonction inoccupée - Villa Bourbon

644 119 €

SENEGAL

DAKAR

Campus de Fann

7 317 552 €

TOTAL

17 543 531 €

Cessions en cours de finalisation (2012)

Pays

Poste

Bien

Prix obtenu

BELGIQUE

BRUXELLES

Villa de fonction du représentant permanent adjoint auprès de l'UE

1 325 000 €

CENTRAFRIQUE

BANGUI

Deuxième immeuble Les Ailes

160 071 €

CENTRAFRIQUE

BANGUI

Villa Bonnemine

125 008 €

CENTRAFRIQUE

BANGUI

Villa Tourix

149 408 €

CENTRAFRIQUE

BOUAR

Ancien cercle culturel français

10 328 €

COREE DU SUD

SEOUL

Logement de fonction du premier conseiller - Villa Hannam

2 696 000 €

KENYA

NAIROBI

Villa sise Gitanga Road

1 308 450 €

SENEGAL

SAINT LOUIS

Villa du Consul général

457 317 €

TOTAL

6 231 582 €

Il convient néanmoins de nuancer les conséquences d'un tel constat pour ce qui concerne les dépenses d'entretien lourd. Après une « très bonne » année telle que 2011 (ce qui n'a pas toujours été le cas par le passé), le MAE peut bénéficier à plein de la souplesse qu'offre la mise à disposition des crédits « au fil de l'eau » du CAS, surtout pour les opérations d'un montant inférieur à 5 millions d'euros.

Néanmoins, une importante acquisition, qui réduirait de beaucoup le montant disponible sur le CAS, créerait à nouveau de l'incertitude sur les capacités de financement de l'entretien du propriétaire par ce canal.

B. UNE RESSOURCE APPELÉE À SE TARIR

1. La réduction du nombre de grandes opérations

Même si le parc immobilier du MAE à l'étranger est encore clairement optimisable, notamment au travers d'opérations de cessions et d'acquisitions, le nombre de « grandes opérations » devrait diminuer à un horizon de cinq ans, les cessions possibles et souhaitables n'étant pas en nombre infini.

A terme, même s'il reste probablement de belles années14(*), la ressource que représentent les produits de cession est donc appelée à se tarir.

Ce qui n'est pas forcément gênant dans une pure logique de financement d'acquisitions par des cessions l'est davantage pour des dépenses à caractère régulier et à planifier comme les dépenses d'entretien lourd. D'ici à quelques années, l'incertitude qui risque de peser sur les ressources disponibles sur le CAS pourrait alors poser de sérieux problèmes de gestion au MAE.

2. La fin programmée de l'exception des immeubles sis à l'étranger

Cette éventualité est d'autant plus forte que, comme cela a été souligné supra dans le cadre de l'étude du programme 105, l'article 47 de la loi de finances pour 200615(*) prévoit la fin de l'exception des immeubles situés hors de France d'ici deux ans.

En effet, aux termes de cet article : « Les produits de cessions de biens immeubles de l'Etat et des droits à caractère immobilier [...] sont affectés à son désendettement à hauteur d'un minimum de (...) 30 % en 2014 [et au-delà].

« La contribution au désendettement de l'Etat ne s'applique pas :

« - aux produits de cession des immeubles domaniaux occupés par le ministère de la défense, jusqu'au 31 décembre 2014 ;

« - aux produits de cession des immeubles domaniaux situés à l'étranger, jusqu'à la même date [...] ».

A compter de l'année 2015, sauf modification de la loi, au moins 30 % du produit des cessions des immeubles de l'Etat situés hors de France seront donc consacrés au désendettement.

Cette « rentrée dans l'ordre », pour souhaitable qu'elle soit sur le plan des principes, risque de rendre rapidement intenable le financement des dépenses du propriétaire du MAE pour les biens concernés selon les modalités actuelles.

C'est pourquoi votre rapporteur spécial ne peut que se féliciter de la rebudgétisation (très partielle) de ces dépenses intervenue depuis 2012. Le montant de crédits figurant à cette fin dans le programme 105 s'est alors établi à 2,5 millions d'euros. Cette ligne budgétaire a été reconduite dans le présent projet de loi de finances, pour un montant encore inférieur (2,3 millions d'euros).

En outre, il est inquiétant de constater qu'à ce jour, aucun rebasage n'a été effectué au titre de ces charges pour 2015 dans le cadre du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017, en cours d'examen par le Parlement.

Votre rapporteur spécial souligne l'importance d'un entretien régulier du patrimoine immobilier, les économies en la matière étant illusoires car elles aboutissent, in fine, à la diminution de la valeur des biens.

La relocalisation de l'ambassade de France en Espagne : un projet d'un grand intérêt patrimonial à finaliser dans le cadre d'une expérimentation avec la SOVAFIM

Après l'abandon du projet de création d'une société foncière destinée à porter et à gérer les immeubles de l'Etat situés à l'étranger par le comité de modernisation des politiques publiques (CMPP) de mars 2011, une mission a été confiée, à titre expérimental, à la SOVAFIM16(*) en matière d'assistance relative à deux dossiers de cessions à l'étranger. Les deux opérations faisant l'objet de l'expérimentation sont la relocalisation de la chancellerie diplomatique à Madrid et la relocalisation et le regroupement des services à Séoul. Une lettre de la directrice générale de l'administration du MAE en date du 14 novembre 2011 en a fixé le cadre général.

Pour ce qui concerne l'opération de Madrid, où votre rapporteur spécial s'est rendu en octobre 2012, le principe de la construction d'une nouvelle Ambassade sur la pointe du terrain de la résidence sise 21, rue Lopez de Hoyos, a été validé en octobre 2011. Il est à noter que de tels projets de rationalisation, d'un intérêt patrimonial évident, ont régulièrement émergé depuis une vingtaine d'années sans jamais aboutir à ce jour.

Cependant, alors que l'opération suivait son cours, le dossier a été retardé après que le service de sécurité diplomatique et de défense du MAE eut (tardivement) mis en exergue, au printemps 2012, les risques inhérents à la localisation choisie.

Ce veto a conduit à reprendre les plans et à modifier très substantiellement le projet, la nouvelle chancellerie devant désormais absorber l'actuelle résidence du numéro deux de l'ambassade (elle aussi située dans le parc de la résidence). Selon les informations transmises par la SOVAFIM à votre rapporteur spécial, une fois le nouveau projet validé dans son principe par l'ensemble des parties prenantes, l'établissement des plans devrait prendre deux mois et l'obtention des autorisations d'urbanisme environ neuf mois (avec certaines marges d'incertitude)17(*).

Sur le plan financier, la SOVAFIM va acquérir les droits sur l'ambassade actuelle, en acquittant un prix de transfert à définir (qui pourrait être de l'ordre de 15 millions d'euros). Dans le détail, elle acquerra les droits de superficie du terrain de la future ambassade, la construira et la louera à l'Etat. Selon le MAE, le nouveau site a toutefois vocation à retourner très rapidement dans le patrimoine de l'Etat.

Votre rapporteur spécial insiste sur la nécessité de ne pas laisser s'enliser une telle opération et espère que le récent changement d'ambassadeur ne causera pas de nouveau retard. En effet, malgré la mauvaise conjoncture économique en Espagne, la cession de l'actuelle chancellerie devrait dégager un produit très supérieur aux coût de construction d'une nouvelle ambassade, laquelle devrait être, par ailleurs, beaucoup plus fonctionnelle.


* 10 On entend par entretien lourd les travaux relatifs aux clos et couvert des bâtiments, voiries et réseaux divers et aux mises aux normes techniques et réglementaires (ravalements de façade, changements de menuiseries extérieures, réfections de toitures ou d'étanchéité de terrasse, changements de chaudière ainsi que le renouvellement d'équipements techniques, etc.). Les mises aux normes électriques, incendies ou handicaps sont également concernées. Enfin, on peut assimiler à ces travaux les gros travaux consécutifs à l'obsolescence des équipements (par exemple en l'absence de pièces de rechange). Les crédits affectés à ces travaux de gros entretien comprennent l'ensemble des frais connexes nécessaires à leur exécution, tels que les diagnostics ou les études de maîtrise d'oeuvre.

* 11 Ce CAS a été créé par l'article 47 de la loi de finances pour 2006.

* 12 Pour les exercice 2010 et 2011, aucun crédit n'a été inscrit à ce titre sur le programme 105.

* 13 La CIM est définie par l'article D. 36 du code du domaine de l'Etat. Elle compte huit membres et est présidée par un magistrat de la Cour des comptes. Y sont représentés le MAE (trois voix), la direction générale du Trésor (deux voix), la direction générale des finances publiques (une voix) et la direction du budget.

* 14 Les prévisions de cessions du ministère atteignent près de 93 millions d'euros pour 2013.

* 15 Dans sa rédaction issue de l'article 61 de la loi de finances pour 2011.

* 16 La SOVAFIM (Société de valorisation immobilière et foncière) est une société détenue à 100 % par l'Etat. Constituée en 2006, elle était chargé, en 2006, de valoriser les terrains déclassés ayant appartenu au Réseau ferré de France.

* 17 En effet, le projet de construction de la chancellerie sur cette parcelle domaniale requiert une modification préalable du plan d'urbanisme (PGOU) car seul un usage résidentiel est autorisé par les textes actuels. La modification du projet pourrait d'ailleurs rendre l'obtention de cette modification plus aisée, le nombre de mètres carrés à construire étant moindre du fait de l'utilisation d'une résidence existante.