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Projet de loi de finances pour 2013 : Economie

22 novembre 2012 : Budget - Economie ( rapport général - première lecture )

B. LES DÉPENSES FISCALES : PRÈS DE 8 MILLIARDS D'EUROS, SOIT QUATRE FOIS PLUS QUE LE MONTANT DES CRÉDITS BUDGÉTAIRES

1. Les six principaux dispositifs fiscaux dérogatoires coûtent 5,5 milliards d'euros de perte de recettes

Les 76 dépenses fiscales dont l'objet principal contribue à la mission, et qui lui sont rattachées à ce titre, représentent plus de 7,8 milliards d'euros, soit le quadruple du montant des crédits de paiement. Cette masse très significative illustre bien le fait que la politique de l'Etat en faveur du dynamisme économique du pays ne passe pas, en premier lieu, par la dépense budgétaire.

Le tableau ci-dessous présente la répartition et le coût par programme des dépenses fiscales rattachées à titre principal à la mission.

Montant par programme des dépenses fiscales rattachées à titre principal
à la mission « Economie »

(en millions d'euros)

Programmes

Nombre de dépenses fiscales

Chiffrage pour 2012

Chiffrage pour 2013

Variation 2012/2013

Programme 134 « Développement des entreprises et du tourisme » (nouveau libellé)

72

6 623

7 818

-1,8 %

(par rapport aux programmes 134 et 223 fusionnés)

Programme 223 « Tourisme » (supprimé)

(6)

1 337

   

Programme 220 « Statistiques et études économiques »

-

-

-

-

Programme 305 « Stratégie économique et fiscale »

4

18

21

16,6 %

Total

76

7 978

7 839

-1,7 %

Source : d'après les projets annuels de performances « Economie » annexés au projet de loi de finances pour 2012 et pour 2013

Une approche qualitative des dispositifs montre que seulement six niches fiscales, qui présentent pour 2013 un coût supérieur ou égal à 200 millions d'euros, concentrent 70 % de la dépense, soit 5,5 milliards d'euros.

Les six dépenses fiscales dont le montant est supérieur
ou égal à 200 millions d'euros

(en millions d'euros)

Dépenses fiscales

Nombre de bénéficiaires

Chiffrage pour 2012

Chiffrage pour 2013

Taux de 5,5 % de TVA dans la restauration (7 % à compter du 1er janvier 2012)

Non déterminé

3 010

3 080

Taux de 5,5 % de TVA pour la fourniture de logement dans les hôtels (7 % à compter du 1er janvier 2012)

34 000 entreprises

870

890

Exonération partielle sous certaines conditions de droits de mutation à titre gratuit lors de la transmission d'entreprises exploitées sous la forme individuelle ou détenues sous forme sociale

Non déterminé

500

500

Réduction d'impôt au titre des investissements au capital des PME

50 500 ménages

320

482

Abattement sur durée de détention applicable aux cessions de titres ou droits sur les dirigeants de PME partant à la retraite

2 465 entreprises et ménages

375

375

Taux de 5,5 % applicable pour la fourniture de logement dans les terrains de camping classés (7 % à compter du 1er janvier 2012)

Non déterminé

210

210

Source : d'après le projet annuel de performances « Economie » annexé au projet de loi de finances pour 2013

2. La question de l'efficacité des dépenses fiscales : le cas de la TVA à taux réduit dans la restauration

Or, malgré le coût de ces dispositifs, il faut continuer à déplorer l'absence quasi-totale d'analyse de leur efficacité dans les documents budgétaires. A cet égard, il est à noter que les indicateurs de performances, pour la plupart concernent des objectifs de gestion et, pour les autres, ne présentent pas de cibles chiffrées pertinentes.

L'Inspection générale des finances a certes remis un rapport d'évaluation des mesures fiscales qui devrait permettre, au moins en partie, de répondre aux interrogations sur l'évaluation de leurs performances, mais celui-ci gagnerait à être exploité dans les projets annuels de performances, réactualisé et publié tous les ans, pour les dispositifs concernés, à l'attention de la représentation nationale.

Extrait du rapport du comité d'évaluation
des dépenses fiscales et des niches sociales

En application de la loi de programmation des finances publiques du 9 février 2009, le comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales a publié le « rapport Guillaume » sur les dispositifs fiscaux et sociaux afin de noter leur efficacité sur une échelle allant d'un score de 0 à 3.

Ces travaux sont riches d'enseignement en ce qui concerne la mission « Economie ». Sur 48 dépenses fiscales évaluées :

- seize ont obtenu un score de zéro ;

- dix un score de 1 ;

- trois un score de 2 ;

- et dix-neuf un score de 3.

La majeure partie de la dépense fiscale évaluée (1,9 milliard d'euros) a recueilli un score de 1.

Le rapport « Guillaume » remet en cause de nombreuses niches fiscales (score de zéro ou 1) dont les plus coûteuses sont les suivantes :

- le taux de 5,5 % dans la fourniture de logement dans les hôtels (un milliard d'euros) et dans les campings (240 millions d'euros) ;

- la réduction d'impôt au titre de la souscription de parts de fonds d'investissement de proximité (70 millions d'euros) ;

- le crédit d'impôt pour dépenses de prospection commerciale (13 millions d'euros).

Le rapport « Guillaume » n'a pas analysé l'impact de la TVA à taux réduit dans la restauration. Or celui-ci concentre les interrogations et les critiques en raison de son coût exorbitant.

Dans la perspective d'un éventuel relèvement à un taux intermédiaire de 12 % qui serait susceptible de causer une moindre perte de recettes fiscales, vos rapporteurs spéciaux ont questionné le Gouvernement sur le bilan de l'instauration de cet avantage fiscal comparé aux engagements initiaux.

Il s'avère, qu'outre l'absence de renseignement, dans l'indicateur de performance, du montant des investissements réalisés dans le secteur de la restauration, la profession éprouve des difficultés à convaincre de la réalisation des engagements du « contrat d'avenir dans la restauration »2(*), à savoir :

- une baisse des prix de 11,8 % sur au moins sept produits ;

- créer 40 000 emplois supplémentaires en deux ans, qui se décomposent en 20 000 créations supplémentaires d'emplois pérennes et 20 000 jeunes supplémentaires en alternance, en plus des embauches annuelles habituelles qui sont estimées à 15 000 ;

- et engager des négociations sur les salaires et investir dans la mise aux normes des équipements et dans l'amélioration de l'accueil.

Trois ans après, à la lecture de la réponse au questionnaire budgétaire, il apparaît que l'objectif en matière de création d'emploi n'est pas rempli et que les gains en matière de prix semblent ténus au regard du coût global du dispositif. Aussi, le relèvement partiel du taux de TVA, dont il conviendra de débattre, ne doit-il pas être considéré comme une augmentation de la pression fiscale pour le secteur mais comme un retour vers une situation plus normale.

Un bilan de l'instauration du taux réduit de TVA dans la restauration (prix, emplois, investissements, salaires) comparé aux engagements initiaux :
la réponse ministérielle au questionnaire budgétaire

Sylvia Pinel, ministre de l'Artisanat, du Commerce et du Tourisme, a rencontré les professionnels de la restauration le 10 septembre et a lancé un bilan transparent et contradictoire du contrat d'avenir pour la restauration. Les réunions de 4 groupes de travail chargés de l'évaluation du contrat sont organisées tout au long du mois d'octobre.

I. Coût du dispositif

L'article 22 de la loi n° 2009-888 du 22 juillet 2009 de développement et de modernisation des services touristiques a instauré un taux de TVA de 5,5 % dans la restauration à compter du 1er juillet 2009, contre 19,6 % précédemment. Ce même article supprime, à compter du 1er juillet 2009, les aides prévues dans le Contrat de croissance du 17 mai 2006.

Le bénéfice de cette mesure pour les entreprises du secteur de la restauration a été estimé à 3,2 milliards d'euros environ en année pleine par la Cour des Comptes. En contrepartie à partir du 1er juillet 2009, les aides prévues dans le contrat de croissance ont été supprimées:


· aide à l'emploi des salariés,


· aide aux extras,


· incitation fiscale à l'investissement immobilier dans l'hôtellerie et la restauration,


· dotation aux provisions pour investissements et amortissement accéléré.

Leur montant a été évalué à 618 millions d'euros en 2008 par la Cour des Comptes qu'il convient donc de retrancher des 3,2 milliards.

En contrepartie de cette baisse, un contrat d'avenir en faveur des consommateurs, des salariés et de la modernisation du secteur de la restauration a été signé entre l'Etat et les 9 organisations professionnelles représentatives du secteur. A travers ce contrat d'avenir, les cafetiers et restaurateurs se sont engagés à répercuter totalement les gains obtenus sur la baisse des prix pour les consommateurs, la création d'emplois, l'amélioration de la situation des salariés et la modernisation du secteur. Un avenant au contrat d'avenir a été signé le 28 avril 2011. Il a renforcé les engagements pris par les professionnels en matière d'emploi, de formation et d'investissement en contrepartie du maintien du taux réduit.

Depuis le 1er janvier 2012, le taux réduit de TVA applicable à la restauration a été fixé à 7 %.

II. Baisse des prix du secteur

En matière de prix, les organisations professionnelles signataires du contrat d'avenir se sont engagées dans la restauration traditionnelle à une baisse des prix de 11,8 % sur au moins 7 des 10 produits phares de leur carte. Le secteur de la restauration rapide, qui n'est concerné que pour ses ventes réalisées sur place devait pratiquer une baisse de 5 % sur les menus phares des enseignes concernées.

Les statistiques de l'Insee montrent qu'une baisse des prix dans la restauration de 1,54% a eu lieu à la suite de la mise en place du taux réduit. Entre juin 2009 et juin 2012, les prix du secteur ont cependant augmenté de 3,65 % alors que l'inflation progressait de 5,66 %.

III. Créations d'emploi

Entre 2005 et 2007, le secteur de la restauration a créé environ 20 000 emplois chaque année. L'objectif initial du contrat d'avenir était la création de 40 000 emplois en deux ans en sus de la tendance passée de 15 000 emplois annuels sur 10 ans. Cet objectif se décomposait en 20 000 créations d'emplois pérennes et 20 000 jeunes en contrat d'alternance ou d'apprentissage. D'après les données de l'INSEE, en deux ans, de juin 2009 à juin 2011, le secteur de la restauration a créé 48 800 emplois salariés, pour atteindre 717 700 emplois.

L'avenant du 28 avril 2011 a engagé les professionnels à créer 20 000 emplois supplémentaires chaque année. Entre juin 2011 et janvier 2012, 5 500 emplois salariés ont été créés.

IV. Effets en matière de formation

En matière de formation des jeunes, M. Régis Marcon, a remis au ministre un rapport, le 16 février 2010, comportant une série de propositions pour développer l'alternance dans le secteur de la restauration. Un livre blanc de la formation dans la restauration a ensuite été présenté par M. Marcon le 29 juin 2011. Il propose des mesures pour valoriser les métiers et l'apprentissage dans la restauration, notamment à travers une démarche de labellisation des centres de formation, des tuteurs et des maîtres d'apprentissage.

Le contrat d'avenir comprenait un objectif de signature de 20 000 jeunes en contrat d'alternance ou d'apprentissage. Entre 2009 et 2011, 3 545 jeunes supplémentaires sont entrés en alternance pour atteindre un total de 49 957 alternants (contrats de professionnalisation et contrat d'apprentissage). Dans l'avenant à ce contrat, les professionnels se sont également engagés à renforcer la dynamique de l'alternance avec 5 000 contrats d'alternance supplémentaires chaque année.

V. Amélioration des conditions salariales

Afin d'améliorer la situation des salariés, les professionnels ont pris en 2009 l'engagement d'ouvrir et de conclure des négociations dans les domaines des salaires, de la protection sociale et de la formation.

Les partenaires sociaux ont notamment signé, le 15 décembre 2009, un accord qui a permis d'améliorer les conditions de travail du secteur. Cet accord a conduit aux mesures suivantes :


· une hausse générale des salaires, avec une revalorisation de la grille salariale de 5 %, soit 3,04 % en moyenne ;


· une « prime TVA » annuelle de 2 % du salaire annuel, plafonnée à 500 € ;


· deux jours fériés supplémentaires ;


· la création d'une mutuelle santé, mise en place à la suite de l'accord du 6 octobre 2010.

Le contrat d'avenir prévoyait également :


· La signature d'une convention de lutte contre le travail illégal avant la mise en place du taux de TVA réduit ;


· La mise en place par les organisations professionnelles d'actions de communication, d'information et de sensibilisation des chefs d'entreprises, et de tous les autres acteurs de la restauration sur le travail illégal ;


· La signature d'une convention relative à la santé et à la sécurité au travail avant la mise en place du taux de TVA réduit ;


· La réalisation par les organisations professionnelles d'un rapport de branche annuel.

Aucune de ces démarches n'a été menée à son terme. Dans le même temps, en 2010, corrélativement à la hausse des contrôles, les fraudes ont augmenté de 60 % alors qu'elles augmentaient de 40 % dans les autres secteurs.

VI. Engagements sur la modernisation

Le Fonds de Modernisation de la restauration, alimenté par une contribution des restaurateurs a été créé à la suite du contrat d'avenir. A l'heure actuelle, d'après les données de la DGFIP, il a été collecté 11,6 millions d'euros pour l'année 2010, 24,9 millions d'euros pour 2011 et 24,5 millions d'euros pour 2012 (au 31 mai). Soit au total, 61 millions d'euros au 31 mai 2012. La collecte étant basée sur les déclarations de TVA des exploitants, un décalage d'environ 6 mois existe et elle devrait finalement atteindre un total d'environ 73,5 millions d'euros.

Depuis la création du fonds, 906 dossiers de prêts ont été financés pour un total de 18,1 milliards d'euros. Le fonds a également permis de financer des campagnes de promotion de la profession à hauteur de 7,6 millions d'euros.

VII. Engagements en faveur du renforcement du titre de maître-restaurateur

Au 31 août 2012, 1 850 titres de maître-restaurateur ont été délivrés sur l'ensemble de la France. L'objectif du contrat d'avenir était de porter le nombre de maîtres-restaurateurs à 3 000 d'ici 2012. L'avenant au contrat d'avenir a renforcé cet objectif pour le porter à 7 500 maîtres-restaurateurs au 1er juillet 2015.

Source : réponse au questionnaire budgétaire


* 2 Lors des Etats généraux de la restauration du 28 avril 2009, un contrat d'avenir d'une durée de trois ans a été signé entre l'Etat et les neuf organisations professionnelles représentatives du secteur.