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Projet de loi de finances pour 2013 : Engagements financiers de l'Etat

22 novembre 2012 : Budget - Engagements financiers de l'Etat ( rapport général - première lecture )

N° 148

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 22 novembre 2012

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2013, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. François MARC,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 13

ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L'ÉTAT

COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS : ACCORDS MONÉTAIRES INTERNATIONAUX

COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS : AVANCES À DIVERS SERVICES DE L'ÉTAT OU ORGANISMES GÉRANT DES SERVICES PUBLICS

COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE : PARTICIPATION DE LA FRANCE AU DÉSENDETTEMENT DE LA GRÈCE

COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE : PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L'ÉTAT

Rapporteur spécial : M. Jean-Claude FRÉCON

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini, président ; M. François Marc, rapporteur général ; Mme Michèle André, première vice-présidente ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Jean-Pierre Caffet, Yvon Collin, Mme Frédérique Espagnac, M. Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Roland du Luart, Aymeri de Montesquiou, Albéric de Montgolfier, vice-présidents ; MM. Philippe Dallier, Jean Germain, Claude Haut, François Trucy, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Gérard Miquel, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (14ème législ.) : 235, 251 à 258 et T.A. 38

Sénat : 147 (2012-2013)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

I. - La mission « Engagements financiers de l'Etat »

1. A périmètre constant, les crédits de la mission « Engagements financiers de l'Etat » diminuent, en valeur, de 3,8 % entre 2012 et 2013. Cette évolution traduit la baisse de la charge d'intérêts que doit supporter l'Etat sous l'effet d'une diminution des taux d'intérêt.

2. Le besoin de financement de l'Etat atteint 171,1 milliards d'euros en 2013. Il s'inscrit en diminution de 11,7 milliards d'euros par rapport au révisé 2012 (- 6,4 %). En 2013, l'Etat empruntera pour un tiers afin de financer son nouveau déficit (établi à 61,6 milliards d'euros) et pour deux tiers afin de refinancer les déficits passés.

3. Le besoin de financement 2013 sera couvert par 170 milliards d'euros de nouvelles émissions de titres de dette à moyen et long termes nettes des rachats, soit 8 milliards d'euros de moins qu'en 2012.

4. L'encours nominal de la dette négociable de l'Etat devrait augmenter de 65,4 milliards d'euros entre 2012 et 2013, soit la somme du plafond de variation de la dette à moyen et long termes (65,2 milliards d'euros), du coût d'indexation (0,9 milliard d'euros) et de la variation de la dette à court terme (-0,7 milliard d'euros). Cet encours passera de 1 387 milliards d'euros fin 2012 à 1 452,4 milliards d'euros fin 2013, soit une augmentation de 4,7 %.

5. La part relative de l'endettement à court terme continue à diminuer. Les bons du Trésor à taux fixe ne devraient plus représenter que 11,5 % du stock de dette à fin 2013 (167,1 milliards d'euros), réduisant d'autant notre vulnérabilité à un retournement des taux courts.

6. 62,7 % de la dette négociable était détenue par les non-résidents, fin juin 2012 contre 66,2 % en juin 2011.

7. 46,9 milliards d'euros de crédits avaient été inscrits en LFI 2012 pour pourvoir au paiement des intérêts de la dette. Cette dotation a été réduite à trois reprises de 0,7 milliard d'euros, lors de chacune des deux premières lois de finances rectificatives pour 2012, puis à l'occasion de la révision des prévisions de dépenses 2012 au moment de l'établissement du présent projet de loi de finances, pour s'établir à 46,7 milliards d'euros dans l'estimation révisée pour 2012, dont 0,2 milliard d'euros de charge de la dette, soit 46,5 milliards d'euros de charge de la dette hors trésorerie.

La charge de la dette hors trésorerie en fin d'année 2012 devrait s'élever au maximum à 45,8 milliards d'euros.

8. La charge de la dette négociable en 2013 (45,9 milliards d'euros) bénéficiera d'un effet « volume » défavorable (+ 2,0 milliards d'euros) du fait de l'augmentation de l'encours, d'un effet « taux » favorable (- 0,9 milliard d'euros) dans un contexte de baisse globale des taux d'intérêt et d'un effet « inflation » également favorable (- 0,6 milliard d'euros), l'addition de ces effets donnant, globalement, une situation légèrement défavorable en 2013 (+ 0,5 milliard d'euros) par rapport à 2012.

9. L'écart de financement (spread) des titres français à 10 ans avec les titres allemands de même maturité est revenu à un niveau de 50 points de base, ce qui témoigne de la confiance des marchés à l'égard de notre signature. L'abaissement de la note de la dette souveraine de la France par l'agence Standard & Poor's à AA+, en début d'année 2012, avait pourtant montré les tensions qui existaient sur les conditions de financement de notre dette. Lors de l'examen en commission, il n'y avait pas eu, depuis mai 2012, de nouvel abaissement de la note française, la France ayant alors conservé la note maximale AAA auprès des deux autres principales agences - Moody's et Fitch - même si les trois agences avaient une perspective négative sur la dette française. Le 19 novembre 2012, Moody's a toutefois abaissé la note de la France de AAA à AA1.

10. L'augmentation des crédits de l'action 3 « Trésorerie de l'Etat » se poursuit en 2013. Ceux-ci passent de 855 millions d'euros en LFI 2012 à 956 millions d'euros en 2013 (+ 101 millions d'euros et + 12 %). Cette évolution traduit essentiellement la montée en charge de la rémunération des dotations confiées aux opérateurs de l'Etat chargés de la mise en oeuvre des Investissements d'avenir.

11. Le mécanisme dit de « supervalidation » est en place depuis le mois d'octobre 2011. Il consiste en un mécanisme d'annonce des flux financiers supérieurs à 1 million d'euros des collectivités territoriales et des établissements publics.

12. 207,9 millions d'euros en AE et en CP sont demandés, pour 2013, au titre du programme 114 « Appels en garantie de l'Etat », soit une hausse de 9,8 % en valeur par rapport à la budgétisation 2012.

Il a enfin été répondu au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial sur les nouvelles garanties octroyées par l'Etat en 2011-2012.

13. Le recensement de la comptabilisation des engagements hors bilan de l'Etat, notamment liés aux garanties qu'il octroie, ont conduit votre commission des finances, en 2012, à confier à la Cour des comptes une enquête sur ce sujet, en application de l'article 58-2° de la LOLF.

14. La diminution de crédits du programme 145 « Epargne », de 0,77 à 0,72 milliard d'euros (soit - 6,4 %), traduit le reflux des primes d'épargne logement.

Les annulations de crédits opérées en 2012 sur ce programme, auxquelles il a été procédé de façon intempestive, nécessiteront un abondement budgétaire en fin d'exercice.

15. Deux nouveaux programmes par rapport à la maquette budgétaire de la LFI 2012 traduisent les engagements de la France au niveau européen pour lutter contre la crise financière :

- le programme 336 « Dotation en capital du Mécanisme européen de stabilité » (donnant lieu à des autorisations d'engagement à hauteur de 16,3 milliards d'euros) ;

- le programme 338 « Augmentation du capital de la Banque européenne d'investissement » (à hauteur de 1,6 milliard d'euros pour la participation française, devant être versée avant le 31 mars 2012).

II. - Le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat »

16. La taille du bilan combiné de l'Etat actionnaire s'élève à environ 656 milliards d'euros en 2011 contre près de 660 milliards d'euros en 2010, soit une légère diminution. Au passif, les capitaux propres diminuent également de 600 millions pour s'établir à environ 102,1 milliards d'euros. Les ratios financiers sont également moins bons que l'année précédente. Ces chiffres, sans être inquiétants par eux-mêmes, témoignent d'un environnement économique difficile.

17. La valorisation boursière du portefeuille de l'Etat continue de chuter et s'établit à 60 milliards d'euros au 31 août 2012, contre 69 milliards d'euros un an plutôt. Elle s'élevait à 95 milliards d'euros au 1er septembre 2009.

18. Votre rapporteur spécial s'interroge sur le taux de distribution de dividendes dans les sociétés que possède l'Etat, soit 53,4 %, c'est-à-dire un niveau légèrement supérieur à celui constaté, en moyenne, dans les entreprises privées. Il importe que les sociétés puissent mettre en réserve une part importante de leurs bénéfices afin de ne pas perturber leur développement futur. A cet égard, l'Etat doit veiller à s'appliquer à lui-même les appels à la modération dont il se fait, à juste titre, l'écho.

19. L'Etat actionnaire, au travers de l'Agence des participations de l'Etat (APE), accorde désormais une priorité à la politique industrielle. La création de la Banque publique d'investissement (BPI) vient donner une consistance toute particulière à l'action de l'Etat en faveur des PME et des entreprises innovantes.

20. L'Etat actionnaire participe activement à la gouvernance des entreprises qu'il possède. Un dialogue étroit et formalisé est engagé avec chacune d'entre elles.

21. Avec le décret du 26 juillet 2012, le Gouvernement a décidé de plafonner les rémunérations des dirigeants des entreprises dont le capital est majoritairement possédé par l'Etat à 450 000 euros bruts. Cette moralisation bienvenue est malheureusement inachevée. Votre rapporteur spécial appelle de ses voeux le dépôt d'un projet de loi permettant de limiter certaines pratiques de rémunération dans l'ensemble des entreprises.

22. Le projet annuel de performances « Participations financières de l'Etat » conserve une portée très limitée. Pour l'année 2013, les prévisions de recettes apparaissent bien aléatoires et il semble peu vraisemblable que des cessions majeures puissent intervenir au cours de l'exercice au regard de l'état actuel des marchés. En revanche, les dépenses inscrites sur le programme 731, soit 740 millions d'euros, sont, pour beaucoup d'entre elles, déjà certaines. Le solde du compte va inévitablement à nouveau se dégrader l'année prochaine.

III. - Les autres comptes spéciaux

23. Le compte « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics » voit son solde s'améliorer de - 126 millions à - 20 millions d'euros.

Ce compte intègre pour la première fois, à hauteur de 15 millions d'euros, des avances au titre de l'indemnisation des victimes du Mediator.

Justifiée au regard des dépenses effectives, la réévaluation du montant des avances octroyées au titre de la Politique agricole commune (de 7,5 milliards à 7,2 milliards d'euros) nécessite d'être mieux explicitée, alors que le PAP mentionne les « incertitudes inhérentes au préfinancement des aides agricoles communautaires. Ces incertitudes portent essentiellement sur les modalités de remboursement des aides par la Commission [européenne] et sur le volume mobilisable d'autres ressources pour préfinancer les aides agricoles communautaires ».

24. Le compte de concours financiers « Accords monétaires internationaux » est dédié à la coopération monétaire avec la zone franc. Il n'est, comme les années précédentes, pas doté et ne fait l'objet d'aucun bleu budgétaire.

25. Le compte d'affectation spéciale « Participation de la France au désendettement de la Grèce », nouvellement créé, retrace :

- en recettes, le produit de la contribution spéciale versée par la Banque de France au titre de la restitution des revenus qu'elle a perçus sur les titres grecs détenus en compte propre ;

- en dépenses, le versement de la France à la Grèce au titre de la restitution à cet Etat de ces revenus (faisant l'objet du programme 795), et les rétrocessions éventuelles de trop-perçu à la Banque de France (inscrites au programme 796).

Le solde, en excédant en 2013, devrait diminuer jusqu'à être nul en 2020, à l'extinction du dispositif.

Au 10 octobre 2012, date limite fixée par la LOLF, 100 % des réponses au questionnaire avaient été adressées à votre rapporteur spécial.

I. LA MISSION « ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L'ETAT »

Par rapport à la maquette de la loi de finances initiale pour 2012, deux nouveaux programmes sont créés au sein de la mission « Engagements financiers de l'Etat » : le programme 336 « Dotation en capital du mécanisme européen de stabilité » et le programme 338 « Augmentation de capital de la Banque européenne d'investissement ». La création et les dotations de ces programmes, résultant de décisions prises dans le cadre communautaire, sont analysées ci-après. L'ensemble des crédits de la mission « Engagements financiers de l'Etat » s'élèvent ainsi à 56,1 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2013, comme détaillé dans le tableau ci-dessous.

Hormis ces deux programmes, les crédits de la mission atteignent, à périmètre constant, 48 milliards d'euros, en diminution de 1,9 milliard d'euros (- 3,8 %) par rapport à 2012, sous l'effet de la diminution de la charge de la dette négociable.


Evolution en valeur et à périmètre courant des crédits de paiement de la mission

(en euros)

Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances

A. LE PROGRAMME 117 « CHARGE DE LA DETTE ET TRÉSORERIE DE L'ETAT »

Le programme 117 « Charge de la dette et trésorerie de l'Etat » est doté de crédits évaluatifs au sens de l'article 10 de la LOLF1(*). Ses crédits diminuent de 1,9 milliard d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2012 (- 3,9 % en valeur), sous l'effet de la diminution des taux d'intérêt. Toutefois, dans un contexte de remontée attendue des taux d'intérêt, sur l'ensemble de la période retenue pour la nouvelle programmation triennale des finances publique (2013-2015), la charge de la dette négociable devrait à nouveau augmenter en 2014 (48,4 milliards d'euros, en hausse de 1,5 milliard d'euros par rapport à 2013) et surtout en 2015 (50,9 milliards d'euros, soit une progression de 2,5 milliards d'euros par rapport à 2014), comme le montre le graphique ci-après.

Charge de la dette

(en milliards d'euros)

PLF 2013 (46,9)

Source : commission des finances

1. Des conditions de financement de l'Etat toujours satisfaisantes, sous l'effet de taux d'intérêt bas

Le besoin annuel de financement de l'Etat résulte de l'addition de son déficit budgétaire et des amortissements de dette à moyen et long termes ou reprise par l'Etat.

a) Retour sur l'année 2012

Les révisions successives du déficit budgétaire prévisionnel pour 2012 ont porté ce dernier à 83,6 milliards d'euros, soit moins de la moitié du besoin de financement (182,8 milliards d'euros).

Evolution du tableau de financement de l'Etat au cours de l'exercice 2012

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances

Comme l'indique le tableau ci-dessus, les ressources de financement censées couvrir ce besoin ont fait l'objet d'ajustements successifs. Les émissions à moyen et long termes ont été légèrement revues à la baisse (de 179 à 178 milliards d'euros). Les émissions à court terme (BTF) ont, quant à elles, fortement reflué (avec une variation nette prévue de - 10 milliards d'euros contre - 4,2 milliard d'euros anticipés en LFI et - 7,7 milliards d'euros dans la seconde loi de finances rectificative pour 2012), en raison de l'abondance des ressources de trésorerie dont a bénéficié l'Etat au cours de l'exercice.

Cette situation résulte notamment de :

- l'augmentation des dépôts des correspondants, suite à une révision de l'hypothèse de décollecte des fonds des collectivités territoriales ; les collectivités devraient a minima stabiliser leurs encours déposés au Trésor alors qu'une décollecte de 2 milliards d'euros était anticipée en loi de finances initiale ;

- l'enregistrement de primes nettes supplémentaires lors des émissions de titres à moyen et long terme, et qui sont comptabilisées parmi les autres ressources de trésorerie ; leur montant, déduction faite des pertes sur rachats, s'élève d'ores et déjà à 5,6 milliards d'euros, soit 1,9 milliard d'euros de plus que dans la seconde loi de finances rectificative. Ce phénomène s'explique par la persistance de taux d'intérêt bas (cf. encadré).

Les primes et décotes à l'émission

Dans le cadre de sa politique d'émission à moyen et long terme, l'Agence France Trésor complète les émissions sur lignes nouvelles par la réouverture d'anciennes « souches ». Emettre des titres sur des souches anciennes conduit en règle générale à l'apparition d'une différence entre le taux facial servi et le taux attendu par le souscripteur, le premier reflétant les conditions de marché au moment de la création de la ligne et le second celles prévalant lors de la réémission. Si le taux facial est inférieur à celui attendu par le souscripteur, ce dernier achètera les titres moins chers que leur valeur de remboursement afin que la rentabilité de son investissement soit conforme au rendement attendu. Si, à l'inverse, le taux facial est supérieur à celui attendu par le souscripteur, ce dernier achètera les titres plus chers que leur valeur de remboursement. Les primes et décotes sont la conséquence, en trésorerie, de cet écart entre prix d'achat d'un titre et valeur de remboursement. On parle de prime lorsque le prix d'achat est supérieur à la valeur de remboursement (l'Etat encaisse, en trésorerie, plus d'argent qu'il n'en versera lors du remboursement) et de décote dans le cas contraire (l'Etat encaisse, en trésorerie, moins d'argent qu'il n'en versera lors du remboursement). Dans un contexte où les taux d'intérêt de moyen et long termes demeurent inférieurs aux taux atteints les années précédentes, l'abondement des lignes anciennes engendre des primes à l'émission, qui constituent une ressource de trésorerie pour l'Etat.

Source : Agence France Trésor

Concernant la réalisation du programme de financement de l'Etat en 2012, le volume net d'émissions s'élevait, fin août 2012, à 123,5 milliards d'euros, correspondant à un taux de réalisation du programme annuel (lequel s'élève à 178 milliards d'euros) à hauteur de 69,3 %, soit un rythme comparable à celui de l'année 2011. Le graphique ci-après montre toutefois des volumes d'émission globalement inférieurs à ceux de l'année 2011, ce qui est logique étant donné que le besoin de financement total prévu en 2012 (182,8 milliards d'euros) est sensiblement réduit par rapport aux émissions réalisées en 2011 (188,6 milliards d'euros).

Financement à moyen et long termes sur l'année au 31 août 2012

(en milliards d'euros)

Source : Agence France Trésor

En ce qui concerne le financement de la dette française, dans le projet annuel de performances de la mission « Engagements financiers de l'Etat » annexé au projet de loi de finances pour 2013, l'Agence France Trésor (AFT) observe que le contexte financier est exceptionnellement favorable :

« Dans un contexte de crise persistante sur les dettes souveraines de certains membres de la zone euro, la France continue toujours de bénéficier des effets positifs associés à son appartenance au groupe des pays disposant du meilleur crédit auprès des investisseurs. Conjuguée aux actions de la Banque centrale européenne, en particulier aux diminutions des taux directeurs intervenues fin 2011 et en juillet 2012, cette confiance s'est traduite par un repli des taux à des niveaux jamais connus : depuis l'été 2012, le taux des BTF à 3 mois s'inscrit en (léger) négatif et les taux moyens pondérés des dernières émissions de titres à moyen et long termes n'ont jamais été aussi bas (2,2 % pour le 10 ans lors de l'adjudication de début septembre) »2(*).

b) Un besoin de financement prévisionnel de 171,1 milliards d'euros en 2013

Le besoin de financement de l'Etat est estimé à 171,1 milliards d'euros en 2013, soit une diminution de 6,4 % par rapport au révisé 2012. Il résultera du déficit budgétaire (61,6 milliards d'euros), des amortissements à moyen et long termes (107,9 milliards d'euros) et des amortissements de dettes reprises par l'Etat (1,6 milliard d'euros).


Tableau de financement de l'Etat en 2012 et 2013

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances

Pour couvrir le besoin de financement 2013, les ressources proviennent principalement des émissions nouvelles de dette à moyen et long termes nettes des rachats (170 milliards d'euros).

Ainsi que l'a observé notre collègue François Marc, rapporteur général, dans le tome 1 du présent rapport, le déficit budgétaire prévisionnel comptera pour 36 % du besoin de financement total, alors que les amortissements de dette à moyen et long termes en représenteront 63 %. En 2009 et 2010, le déficit budgétaire de l'exercice avait suscité un besoin de financement supérieur à celui que génère annuellement l'amortissement des titres (à hauteur de 55 % du besoin de financement total en 2009 et de 63 % en 2010). Autrement dit, en 2013, l'Etat empruntera pour un tiers afin de financer son nouveau déficit et pour deux tiers afin de refinancer les déficits passés.

En 2013, le besoin de financement s'établit à 171,1 milliards d'euros. Les ressources proviennent principalement des émissions nouvelles de dette à moyen et long termes nettes des rachats (170 milliards d'euros).

La dotation de la Caisse de la dette publique (CDP) aux fins de rachats ou d'amortissements de titres d'Etat s'élève à 4 milliards d'euros, comme dans la loi de finances initiale pour 2012. Toutefois, dans un contexte financier favorable, il ne devrait finalement pas être procédé à des annulations de titres d'Etat par la CDP, et un scénario identique n'est pas à exclure en 2013.

Les autres recettes de trésorerie (soit 3,9 milliards d'euros) représentent la contrepartie de la provision pour charge d'indexation comprise dans le déficit budgétaire et le montant des indexations perçues à l'émission de titres indexés. Elles sont évaluées prudemment, en légère hausse par rapport à la LFI 2012 (qui les estimait à 3,5 milliards d'euros), alors qu'elles devraient atteindre en définitive 10 milliards d'euros en 2012.

La variation des dépôts des correspondants est anticipée en baisse (- 3,6 milliards d'euros) en raison des décaissements anticipés des investissements d'avenir.

Le niveau du compte du Trésor augmenterait entre le 31 décembre 2012 et le 31 décembre 2013 pour couvrir l'augmentation du besoin de financement au début de l'année 2014 liée à un amortissement de dette important, ce qui contribuerait à réduire à hauteur de 2,5 milliards d'euros les ressources de financement.

Au regard de ces différents éléments, l'encours des bons du Trésor à taux fixe se réduirait légèrement sur l'année (à hauteur de - 0,7 milliard d'euros).

2. L'encours nominal de la dette négociable augmente de 4,7 %
a) Une part historiquement basse du stock de dette à court terme

L'encours nominal de la dette négociable de l'Etat devrait augmenter de 65,4 milliards d'euros entre 2012 et 2013, correspondant au plafond de variation de la dette à moyen et long termes(65,2 milliards d'euros), à l'évolution du coût d'indexation (0,9 milliard d'euros) et à la variation de la dette à court terme (- 0,7 milliard d'euros). Cet encours passera de 1 387 milliards d'euros fin 2012 à 1 452,4 milliards d'euros fin 2013, soit une augmentation de 4,7 %.

Evolution de l'encours de la dette négociable

(en milliards d'euros)

Encours

fin
2011

fin
septembre

2012

fin
2012
(estimation)

fin
2013
(projection)

Ensemble de la dette - valeur nominale

1 293,9

1 360,6

1 366,6

1 431,1

OAT et BTAN

1 116,1

1 184,4

1 198,8

1 264,0

BTF

177,8

176,2

167,8

167,1

Supplément d'indexation à la date considérée

19,1

19,1

20,4

21,3

Ensemble de la dette - valeur actualisée *

1 313,0

1 379,7

1 387,0

1 452,4

* nominal pour les titres à taux fixe ; nominal × coefficient d'indexation à la date considérée pour les titres indexés Source : réponses au questionnaire budgétaire

En raison des moindres émissions de titres courts (BTF) évoquées plus haut, la part relative de l'endettement à court terme continue à diminuer. Rappelons que la dette à moins d'un an avait atteint un point haut à la fin de l'année 2009, où elle représentait 18,6 % de l'encours total. Les bons du Trésor à taux fixe devraient représenter 11,5 % du stock de dette à fin 2013 (167,1 milliards d'euros). Cette évolution, explicitée ci-après, diminue l'exposition de la France à un retournement des taux courts.


Evolution de l'encours de la dette et de sa structure

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances

b) Une part accrue de détention de la dette par les investisseurs résidents

Selon la direction de la balance des paiements de la Banque de France3(*), 62,7 % de la dette négociable était détenue par les non-résidents, fin juin 2012 (66,1 % des BTF, 87,6 % des BTAN et 55,4 % des OAT). Cette part était de 71,4 % en juin 2010 et de 66,2 % en juin 2011. La proportion de la dette négociable détenue par des investisseurs français est plus importante pour les maturités plus longues. La diminution de la part des non-résidents s'explique d'abord par la diminution de la proportion des non-résidents dans les titres de court terme (BTF), de 83,9 % en juin 2011 à 66,1 % en juin 2012. Dans la mesure où la plus grande part du stock de BTF est renouvelée en moins de six mois, la part de la dette court terme détenue par les non-résidents est par construction plus volatile que pour les autres catégories de titres.

Le tableau ci-dessous détaille l'évolution de la part de la dette détenue par des investisseurs non-résidents, par catégorie de titres.

Détention de la dette de l'Etat par les investisseurs non-résidents

Date

BTF

BTAN

OAT

Total dette négociable

30/06/2012

66,1 %

87,6 %

55,4 %

62,7 %

31/12/2011

80,0%

88,1%

56,4%

65,1%

31/12/2010

83,6%

88,2%

58,8%

67,7%

31/12/2009

75.3%

87,7%

60,9%

68,4%

31/12/2008

68,2%

85,8%

58,6%

65,1%

31/12/2007

63,4%

75,7%

56,5%

61,3%

31/12/2006

68,7%

71,1%

54,2%

59,0%

31/12/2005

71,5%

72,7%

49,7%

56,5%

31/12/2004

64,4%

71,8%

45,1%

52,7%

31/12/2003

56,7%

69,9%

39,7%

48,0%

Source : réponses au questionnaire

Il convient enfin de rappeler que la part des non-résidents situés au sein de la zone euro est estimée à un tiers environ4(*).

L'Agence France Trésor (AFT) estime qu'un niveau de détention élevé de la dette française par des non-résidents « ne doit pas être un sujet d'inquiétude : outre le signal de confiance dont il témoigne de la part de la communauté des investisseurs sur la qualité de la signature et l'économie française, elle accroît la sécurité de la gestion de la dette. En effet, plus la dette est détenue de manière diversifiée du point de vue géographique et par type de détenteur, moins la réponse aux chocs affectant la demande de titre est uniforme.

« La diversification géographique des investisseurs permet également de diminuer le coût de la charge de la dette en augmentant la concurrence potentielle pour l'achat des titres de dette française. Au sein des investisseurs internationaux, l'exploitation de la demande internationale qui émane notamment des banques centrales constitue une chance pour les émetteurs qui en bénéficient car, s'agissant d'une demande structurelle, elle est assez peu sensible au taux d'intérêt à la différence de celle émanant par exemple des grands gestionnaires d'actifs. De plus, de nombreux investisseurs non-résidents comme les banques centrales ont un mode de gestion de leurs actifs assez proche de la stratégie « de détention jusqu'à l'échéance » ce qui en fait des investisseurs de long terme qui stabilisent le marché en absorbant par leurs achats récurrents l'essentiel des émissions nettes. Enfin, une plus grande sollicitation de l'épargne nationale pour le placement de la dette de l'Etat engendrerait de manière certaine un effet d'éviction important au détriment de l'investissement privé qui bénéficie actuellement des placements monétaires et obligataires (livrets réglementés, assurance vie...) »5(*).

3. Une diminution de 1,9 milliard d'euros de la charge de la dette négociable

Les crédits du programme 117 s'élèvent à 46,9 milliards d'euros en 2013, soit 45,9 milliards d'euros au titre de la charge de la dette négociable et non négociable et 1 milliard d'euros au titre des charges de trésorerie (cf. infra 4).

a) Une baisse de la charge de la dette en 2012 par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale

48,8 milliards d'euros de crédits avaient été inscrits en loi de finances initiale pour 2012 pour pourvoir au paiement des intérêts de la dette.

Dans un contexte de baisse des taux, cette dotation a été réduite à trois reprises de 0,7 milliard d'euros, lors de chacune des deux premières lois de finances rectificatives pour 2012, puis à l'occasion de la révision des prévisions de dépenses 2012 lors de l'établissement du présent projet de loi de finances, pour s'établir à 46,7 milliards d'euros dans l'estimation révisée pour 2012, dont 0,2 milliard d'euros de charge de la dette, soit 46,5 milliards d'euros de charge de la dette hors trésorerie.

Comme l'indique le projet annuel de performances (PAP) pour 2013 annexé à la mission « Engagements financiers de l'Etat », pour 2012, « en l'état actuel des prévisions, et sauf élément imprévu, cette révision devrait conduire, grâce aux BTF, à une nouvelle réduction de la charge, au moins égale à 0,7 milliard d'euros. Le montant inscrit dans la loi de finances rectificative du 16 août (il tenait compte de la baisse des taux courts enregistrée au premier semestre et du niveau alors connu, et plus élevé qu'anticipé, des références d'inflation servant au calcul des provisions pour charge d'indexation des titres indexés) était en effet prudent et ne tenait pas compte de la diminution de 25 points de base des taux directeurs de la Banque centrale européenne annoncée le 5 juillet 2012 et du repli concomitant du taux des BTF, nul en moyenne au troisième trimestre »6(*). La charge de la dette hors trésorerie en fin d'année 2012 devrait donc s'élever au maximum à 45,8 milliards d'euros.

b) Une prévision 2013 de quasi-stabilité de la charge d'intérêt de la dette sur deux ans

Pour 2013, la charge de la dette négociable (soit 45,9 milliards d'euros) devrait rester quasi-stable (+ 0,1 milliard d'euros) par rapport à la charge enregistrée fin 2011.

Entre 2012 et 2013, un effet « volume » défavorable (+ 2,0 milliards d'euros) du fait de l'augmentation de l'encours, un effet « taux » favorable (- 0,9 milliard d'euros) dans un contexte de baisse globale des taux d'intérêts et un effet « inflation » également favorable (- 0,6 milliard d'euros) donne, globalement, une situation légèrement défavorable en 2013 (+ 0,5 milliard d'euros) par rapport à 2012.

Entre 2012 et 2013, l'effet « volume » serait relativement élevé (+ 2,0 milliards d'euros), mais plus faible que celui observé les années précédentes.

Comme en 2012 (où il est estimé à - 2,1 milliard d'euros), l'effet « taux » serait favorable (- 0,9 milliard d'euros), mais moins nettement qu'en 2012 (- 2,1 milliards d'euros).

Le taux des BTF à 3 mois remonterait jusqu'au milieu de l'année 2014, pour s'établir à 0,5 % fin 2013, retrouvant ainsi son niveau de la fin de l'année 2011.

En moyenne annuelle, le taux des BTF à 3 mois s'établirait à 0,25 % (contre 0,05 % en moyenne mensuelle en 2012, dans une situation marquée par un excès de liquidité sur le marché monétaire).

L'effet « taux » défavorable sur les taux courts devrait être plus que compensé par les évolutions sur les titres à moyen et long terme. Certes, après une phase de « fuite vers la qualité » ayant favorisé les titres de dette française, l'AFT anticipe un resserrement des écarts de taux entre les principaux Etats membres de la zone euro et une remontée des taux à moyen et long termesd'ici la fin de l'année 2013 : en moyenne annuelle, le taux des OAT à dix ans s'établirait à 2,9 % en 2013, en légère hausse par rapport à 2012 (2,7 %, correspondant au consensus des économistes mi-septembre), mais tout en restant en-deçà du niveau de 2011 (3,38 %). Toutefois, l'impact différé des très faibles taux faciaux des titres créés en 2012 engendrera globalement un effet « taux » favorable pour les titres à moyen et long terme.

Enfin, il est fait l'hypothèse que le ralentissement de l'inflation se confirmera, d'où une prévision d'effet « inflation » favorable (- 0,6 milliard d'euros).

c) Une notation désormais stable de la dette souveraine française

L'abaissement de la note de la dette souveraine de la France par l'agence Standard & Poor's à AA+, en début d'année 2012, avait montré les tensions qui existaient sur les conditions de financement de notre dette. Lors de l'examen en commission, il n'y avait pas eu, depuis mai 2012, de nouvel abaissement de la note française, la France ayant alors conservé la note maximale AAA auprès des deux autres principales agences - Moody's et Fitch - même si les trois agences avaient une perspective négative sur la dette française. Le 19 novembre 2012, Moody's a toutefois abaissé la note de la France de AAA à AA1.

Cette situation montre la confiance des investisseurs dans la capacité de la France à honorer ses engagements, alors que l'effort de redressement des finances publiques proposé dans le projet de loi de finances pour 2013 est le plus important jamais mené dans notre pays depuis la mise en place des outils statistiques de l'Insee.

Par ailleurs, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2012, votre rapporteur spécial avait manifesté son inquiétude quant au creusement significatif de l'écart de taux entre les titres français et allemands à échéance de 10 ans (ou spread franco-allemand à 10 ans) depuis l'été 2011. Celui-ci avait triplé, passant de moins de 40 points de base jusqu'en juin à un maximum de 196 points de base le 15 novembre. Cette situation était d'autant plus alarmante que cet écart n'a pas toujours été en défaveur de la France, puisque notre pays s'est financé, à échéance 10 ans, dans de meilleures conditions que l'Allemagne au cours de l'année 1997.

Mais depuis mai 2012, l'écart de taux franco-allemand semble orienté à la baisse : il faut y lire tant une confiance à l'égard de la dette française que le contrecoup de rendements devenus trop faibles des titres allemands (le taux à 10 ans a atteint le 20 juillet 2012 son plus bas historique, à 1,13 %), ce qui a entraîné un regain d'intérêt pour les titres français, mieux rémunérés.

Le spread franco-allemand se stabilise ainsi autour de 50 points de base depuis juillet 2012.

La « fuite vers la qualité » favorise ainsi la dette française par rapport à celle d'autres pays européens, même si une dégradation dans ces pays pourrait avoir un effet de contagion sur la France, du fait notamment de l'exposition de notre secteur bancaire à la situation dans ces pays.

d) Une charge de la dette non négociable qui sera éteinte en 2013

La charge de la dette non négociable ne s'élève plus qu'à 1 million d'euros en 2012. La dette financière non négociable est composée des bons du Trésor sur formules et de divers emprunts d'Etat restés sous forme « papier » lors de l'opération de dématérialisation de la dette de l'Etat intervenue en 1984.

L'ensemble des emprunts concernés est aujourd'hui totalement amorti, à l'exception de la dette perpétuelle (majorat, dotations et rentes viagères) qui représente un montant très faible inférieur à 7 000 euros. En l'absence d'émissions nouvelles depuis le 1er janvier 1999, date à laquelle les bons du Trésor sur formule ont été supprimés, la gestion de la dette financière non négociable est aujourd'hui limitée aux opérations de remboursement des titres en capital et en intérêts, ainsi qu'à la comptabilisation des emprunts prescrits. Les titres sont remboursés à l'initiative du souscripteur qui doit en faire la demande en les présentant au guichet d'un organisme habilité à cet effet (réseau du Trésor Public, de la Poste ou établissement bancaire).

Le capital restant dû au titre de la dette financière non négociable s'élevait à 237 millions d'euros au 30 juillet 2012, dont 84 millions d'euros au titre des bons du Trésor sur formule et 91 millions d'euros au titre des deux emprunts libératoire et obligatoire.

En application de la loi du 17 juin 2008, modifiant la prescription de droit commun et ayant abrogé la prescription trentenaire pour le capital, le capital et les intérêts se prescrivent désormais en cinq ans.

En conséquence, tous les emprunts amortis antérieurement au 19 juin 2008 seront prescrits au 19 juin 2013 et il n'est pas inscrit de crédits dans le projet de loi de finances pour 2013 au titre de la charge de la dette non négociable.

4. Les Investissements d'avenir pèsent toujours sur les charges de trésorerie

Les crédits de l'action 3 « Trésorerie de l'Etat » continuent de progresser : en exécution, ils sont passés de 269 millions d'euros en 2010 à 474 millions d'euros en 2011 (+ 205 millions). La loi de finances initiale pour 2012 a prévu des dépenses à hauteur de 855 millions d'euros (soit + 381 millions) et les crédits inscrits dans le projet de loi de finances pour 2013 s'établissent à 956 millions d'euros (+ 101 millions et + 12 %). Cette évolution traduit essentiellement la montée en charge de la rémunération des dotations confiées aux opérateurs de l'Etat chargés de la mise en oeuvre des Investissements d'avenir.

a) L'impact des Investissements d'avenir

Le solde de trésorerie, dont la charge est imputée à l'action 3 du programme 117 « Charges de la dette et trésorerie de l'Etat », correspond au solde des opérations suivantes :

- en recettes, le produit des placements de trésorerie ;

- en dépenses, la rémunération des comptes des correspondants (qui ne sont pas tous rémunérés, comme les comptes « courants » des collectivités territoriales) et des charges diverses, ainsi que la rémunération des fonds non consommables destinés au financement des Investissements d'avenir prévus par la loi de finances rectificative n° 2010-237 du 9 mars 2010.

Le graphique qui suit montre l'évolution, sous l'axe des abscisses, des recettes de trésorerie et, au-dessus de cet axe, des charges brutes de trésorerie. La courbe représente la charge de trésorerie nette résultant de la différence entre charges brutes et recettes.

Evolution de la charge de trésorerie nette

(millions d'euros)

Source : commission des finances

S'agissant des recettes, celles-ci devraient diminuer nettement entre 2012 et 2013 (de 307 à 50 millions d'euros) en raison de la baisse attendue des taux de court terme. Pour l'année 2012, les ajustements devraient être effectués lors du projet de loi de finances rectificative de fin d'année, et conduire à une contraction des recettes de 200 millions d'euros, en raison de la faiblesse des taux.

S'agissant des charges, le graphique illustre le poids croissant de la rémunération des fonds non consommables destinés au financement des Investissements d'avenir, dont le taux a été fixé une fois pour toutes et ne suit pas l'évolution des conditions de marché. En exécution, cette rémunération est passée de 165 millions d'euros en 2010 à 412 millions d'euros en 2011. La rémunération devrait atteindre 620 millions d'euros en 2012. En 2013, le niveau plein attendu (soit 670 millions d'euros) correspond à la mise à disposition effective de la quasi-totalité des fonds.

Le coût de la rémunération des dépôts des correspondants est en baisse de 206 millions d'euros (de 542 millions d'euros dans la loi de finances initiale pour 2012 à 336 millions dans le projet de loi de finances pour 2013), en raison notamment du dépôt sur des comptes rémunérés au Trésor de l'actif des fonds de garantie par Oséo7(*). Par ailleurs, la poursuite de la politique de mutualisation des trésoreries publiques permet de réduire l'appel de financement de l'Etat sur les marchés, et par conséquent la charge de la dette négociable (cf. infra).

b) La mise en place du mécanisme de « super-validation »

Depuis 2007, une « feuille de route » a été assignée à l'Agence France Trésor pour limiter l'impact de la trésorerie sur l'endettement public. Il s'agissait, en 28 mesures :

1) de réduire les aléas de trésorerie en sensibilisant les intervenants aux enjeux de trésorerie et en améliorant l'information ex ante de l'AFT ;

2) de limiter les déperditions de trésorerie des établissements publics et des administrations publiques autres que l'Etat via des placements consolidants au niveau de l'ensemble des administrations publiques ;

3) de se doter d'outils performants de suivi des opérations de trésorerie ;

4) et de mieux suivre les besoins réels en trésorerie de tous les intervenants afin d'optimiser les versements budgétaires.

Selon les réponses au questionnaire, 94 % des mesures sont réalisées au milieu de l'année 2012. La nouvelle version de la convention de tenue de compte entre la Banque de France et l'Etat a été signée en 2012.

Le mécanisme dit de « supervalidation » est en place depuis le mois d'octobre 2011. Il consiste en un mécanisme d'annonce des flux financiers supérieurs à 1 million d'euros des collectivités territoriales et des établissements publics. En fonction du niveau de trésorerie disponible sur le compte unique du Trésor, le gestionnaire de trésorerie de l'AFT peut autoriser ou refuser l'exécution d'une opération débitrice reçue le jour même, lorsque son montant unitaire est supérieur ou égal à 1 million d'euros et qu'elle n'a pas été annoncée la veille par un comptable public.

Selon les précisions apportées à votre rapporteur spécial en réponse à son questionnaire budgétaire, « ce mécanisme concourt à une gestion plus sécurisée du compte du Trésor et des placements des excédents de trésorerie, sans que la « supervalidation » ait d'impact à court terme sur les indicateurs d'annonce. En effet, même si l'opération débitrice non annoncée la veille à l'AFT reçoit une autorisation d'exécution du gestionnaire de trésorerie le jour même, la règle demeure l'annonce la veille et l'entité publique concernée par cette opération voit son indicateur d'annonce dégradé. En d'autres termes, ce filtre mis à la disposition du gestionnaire de trésorerie ne doit pas exempter les comptables publics de respecter la procédure usuelle d'annonce.

« En revanche, à moyen et long terme, la mise en oeuvre de la « supervalidation » devrait améliorer les taux d'annonce : d'une part, les irrégularités seront mieux ciblées et les auteurs de celles-ci rappelés à leur obligation d'annonce ; d'autre part, le report systématique au jour suivant des opérations supérieures à un million d'euros non annoncées et dont l'exécution a été refusée par l'AFT constitue une forte incitation au respect de l'obligation d'annonce ».

S'agissant du rapatriement des disponibilités sur le compte du Trésor, l'AFT indique qu'en 2010, 4,06 milliards d'euros de sommes placées en organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM) ont été déposés sur le compte. Cette politique s'est poursuivie en 2011, avec le rapatriement à hauteur de 1,9 milliard d'euros de placements en OPCVM au premier semestre, de 4,3 milliards d'euros de trésorerie de la COFACE, de près de 800 millions d'euros de trésorerie disponible du Fonds stratégique d'investissement (FSI) et de plus de 300 millions d'euros de fonds du Fonds de solidarité vieillesse (FSV), soit au total 7,3 milliards d'euros rapatriés en 2011.

En 2012, la politique de mutualisation est poursuivie, avec le rapatriement attendu de disponibilités à hauteur de 6,9 milliards d'euros. Deux nouvelles opérations sont prévues : le rapatriement d'une partie de la trésorerie excédentaire de l'UNEDIC ainsi que le dépôt de fonds gérés par Oséo (soit 4,2 milliards d'euros). Ces nouveaux dépôts s'inscrivent dans la continuité des opérations réalisées en 2011 avec la COFACE et le FSI.

Le tableau ci-après donne la liste des principales entités déposant leurs ressources sur le compte unique du Trésor.

Liste des principales entités déposant leurs
ressources sur le compte unique du Trésor

(en millions d'euros)

Entités

Dépôt

fin juillet 2012

Banque des Etats d'Afrique centrale - compte d'opérations

7 071

Compte de la COFACE agissant avec la garantie de l'Etat

4 700

Centre interarmées de la solde (CIAS)

2 154

Banque des Etats d'Afrique centrale - compte spécial de nivellement

2 007

Agence de services et de paiement

929

Fonds pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique

626

SA Oséo Innovation

538

Fonds de Solidarité vieillesse dispositif « mères de famille »

507

Institut d'émission d'outre-mer

350

Source : réponse au questionnaire budgétaire


* 1 Cet article dispose notamment que « les crédits relatifs aux charges de la dette de l'Etat, aux remboursements, restitutions et dégrèvements et à la mise en jeu des garanties accordées par l'Etat ont un caractère évaluatif. Ils sont ouverts sur des programmes distincts des programmes dotés de crédits limitatifs. Les dépenses auxquelles s'appliquent les crédits évaluatifs s'imputent, si nécessaire, au-delà des crédits ouverts. Dans cette hypothèse, le ministre chargé des finances informe les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances des motifs du dépassement et des perspectives d'exécution jusqu'à la fin de l'année. Les dépassements de crédits évaluatifs font l'objet de propositions d'ouverture de crédits dans le plus prochain projet de loi de finances afférent à l'année concernée. »

* 2 PAP annexé à la mission « Engagements financiers de l'Etat ». Citation p. 31. Les éléments soulignés le sont par votre rapporteur spécial.

* 3 Enquête trimestrielle sur les placements en valeurs mobilières des agents économiques.

* 4 Le sondage Coordinated Portfolio Investment Survey mené par le FMI donne une indication partielle sur la part des résidents situés dans la zone euro dans les investissements de portefeuille dans les titres de dette (dette publique et dette bancaire étant mêlées). Selon ce sondage, à la fin de l'année 2010, il apparaît que 49,2 % des titres de dettes détenues par les non-résidents le sont par des non-résidents situés à l'intérieur de la zone euro. Si l'on fait l'hypothèse que la structure de la détention de l'ensemble de la dette extérieure de la France est identique à la structure de la détention de la dette de l'Etat et que cette structure de détention n'a pas évoluée entre 2009 et 2012, il est possible d'estimer la proportion de la dette de l'Etat qui est détenue par des non-résidents situés à l'intérieur de la zone euro, soit environ un tiers (62,7 % multiplié par 49,2 %). Toujours selon ce sondage, la part des investissements de portefeuille provenant de l'extérieur de la zone euro dans les investissements de portefeuille dans les titres de dette détenus par des non-résidents serait plus importante en Allemagne (55,4 %) qu'en France (50,8 %) ou aux Pays-Bas (38,8 %). L'Italie (24,8 %) et l'Espagne (23,3 %) présentent une proportion d'investisseurs non-résidents hors de la zone euro inférieure, et par ailleurs en baisse.

* 5 Source : réponse au questionnaire budgétaire. Les éléments soulignés le sont par votre rapporteur spécial.

* 6 PAP. Citation p. 38 (note de bas de page).

* 7 Votre rapporteur spécial rappelle que l'entreprise publique Oséo exerce trois métiers : l'aide à l'innovation, la garantie des concours bancaires et des investisseurs en fonds propres, et le financement en partenariat.