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Projet de loi de finances pour 2013 : Engagements financiers de l'Etat

22 novembre 2012 : Budget - Engagements financiers de l'Etat ( rapport général - première lecture )

B. LES AUTRES PROGRAMMES DE LA MISSION

1. Le programme 114 « Appels en garantie de l'Etat »

207,9 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP) sont demandés, pour 2013, au titre du programme 114 « Appels en garantie de l'Etat », soit une hausse de 9,8 % en valeur par rapport à la budgétisation 2012. Le programme retrace la dépense budgétaire associée à l'ensemble des dispositifs pour lesquels l'Etat a octroyé sa garantie, qui se concentre à près de 70 % sur les dispositifs de garantie mis en oeuvre par la Compagnie française pour le commerce extérieur ou COFACE.

Les crédits du programme sont évaluatifs, dans la mesure où la survenue des dépenses dépend de la réalisation - par nature imprévisible - du risque couvert par la garantie.

a) Un coût accru des procédures de garantie à l'exportation

Les crédits de l'action 4 « Développement international de l'économie française » augmentent de près de 5,4 % (+ 7,1 millions d'euros à 137,6 millions d'euros). Ils sont censés couvrir les appels émis au titre des procédures de garantie à l'export gérées par la COFACE (assurance-crédit, assurance-prospection, garantie de change, garantie du risque économique, garanties de taux d'intérêts et garanties du risque exportateur), ainsi que le dispositif de stabilisation des taux d'intérêt géré par Natixis.

Cette hausse enregistre l'augmentation des crédits de la procédure de garantie du risque exportateur8(*), qui passent de 14,3 millions d'euros en LFI 2012 à 30 millions d'euros dans le PLF 2013. Cette évolution traduit notamment, comme le reconnaît le Gouvernement, le « déficit de la procédure de risque exportateur qui augmente, en lien avec des sinistres importants qui ont été indemnisés en 2012 »9(*). On observe donc une exposition accrue au risque, dans un contexte de crise conduisant à mener une politique contra-cyclique.

4 millions d'euros sont prévus pour les coûts de gestion associés aux garanties de change, soit un doublement des crédits par rapport à 2012.

En revanche, il est prévu une diminution du coût de la procédure d'assurance-prospection, estimé à 99 millions d'euros en 2013 contre 107,2 millions d'euros en LFI 2012, ce qui traduit une prévision de moindre recours des entreprises à ce dispositif, ainsi que de la procédure de garantie des risques économiques, qui protège les entreprises contre la dérive des prix de revient, et dont le coût - tendanciellement en baisse dans un contexte de faible inflation - est estimé à 4,6 millions d'euros en 2013, contre 7 millions d'euros en LFI 2012.

Les garanties d'assurance-crédit ne sont pas dotées, compte tenu des primes et des récupérations qui sont encore supérieures aux sinistres qui devraient survenir en 2013. Il en va de même des garanties de taux d'intérêt Natixis, les couvertures mises en place sur les marchés financiers devant être, sous les hypothèses actuelles de taux d'intérêt, bénéficiaires.

b) Une hausse globale des autres crédits d'appel en garantie

Moins fortement dotées, les autres actions du programme affichent des dotations globalement en hausse.

1,5 million d'euros sont prévus, en 2013, au titre de l'action 1 « Agriculture et environnement », soit une progression de 0,4 million d'euros en 2012. En pratique, ces crédits correspondent aux appels en garantie au titre de la procédure de désendettement des agriculteurs installés en Corse ainsi qu'au soutien à la filière bois, suite à la tempête Klaus survenue en 2009.

Les crédits de l'action 2 « Soutien au domaine social, logement, santé » progressent légèrement, de 6,9 millions d'euros en 2012 à 7,2 millions en 2013 (+ 4 %), après une forte chute en 2011 (- 76 %). La quasi-totalité des crédits de l'action (7 millions d'euros) est consacrée à la garantie des prêts à l'accession sociale (PAS) et de certains prêts à taux zéro (PTZ) des générations antérieures à 2007. Alors que le baisse de 2012 n'était pas expliquée dans le PAP, ce qu'avait déploré votre rapporteur spécial, des éléments d'explication sont apportés à la progression des crédits proposée en 2013 : celle-ci traduit les prévisions de sinistres évaluées d'après les dossiers pris en charge par l'Etat dans les premiers mois de l'année 2012, qui dessinent une tendance susceptible de se prolonger au regard de l'évolution attendue du marché immobilier.

L'action 3 « Financement des entreprises et des industries » est dotée de 10 millions d'euros de crédits pour 2013, comme en 2012. Ces crédits correspondent aux procédures suivantes :

- dans le cadre du plan de relance, la garantie des prêts accordés aux entreprises signataires d'un contrat de partenariat sur les projets dont la réalisation est jugées prioritaire ;

- la couverture des derniers sinistres (en l'occurrence des défauts de paiement) couverts par la procédure d'assurance-crédit CAP+, mise en oeuvre dans le cadre du plan de relance gérée par le Fonds de sécurisation du crédit interentreprises (FSCIE) ;

- les garanties de la Société de financement de l'économie française (SFEF) pour ses émissions de titres de créances en euros et en devises, d'une maturité maximale de cinq ans, pour financer des prêts aux établissements de crédit agréés en France ;

- la garantie d'emprunts émis ou contractés par les établissements et entreprises qui contribuent à la réalisation du Plan de modernisation et d'équipement, ce dispositif étant en voie d'extinction ;

- la garantie des prêts consentis par la Banque européenne d'investissement à une entreprise, un établissement public ou à une collectivité, pour des projets à réaliser sur le territoire de la République française.

Des crédits à hauteur de 51,6 millions d'euros sont enfin inscrits à l'action 5 « Autres garanties », soit 10,7 millions d'euros de plus qu'en 2012. Les principaux bénéficiaires de ces garanties sont l'Agence française de développement, la Banque de France et la Banque européenne d'investissement. Il est prévu par ailleurs une indemnisation des tiers suite à des dommages causés dans le cadre d'une opération spatiale autorisée sur certains territoires français. La description de cette action dans le projet annuel de performances 2013 est nettement améliorée par rapport aux années antérieures, mais il manque les éléments financiers détaillés par garantie, y compris pour apprécier l'évolution des crédits proposée dans le PLF 2013.

c) Une enquête demandée à la Cour des comptes par la commission des finances sur les engagements hors bilan

Ainsi que le précise le projet annuel de performances, les dépenses que supporte le programme 114 correspondant aux « garanties accordées par l'Etat, sont des engagements hors bilan qui exposent l'Etat à un risque financier à un terme plus ou moins éloigné ». Outre les engagements de retraite des fonctionnaires et les engagements fiscaux de l'Etat10(*), ces engagements hors bilan11(*) sont principalement constitués par :

1) la dette garantie par l'Etat, qui concerne les engagements des sociétés, organismes bancaires, collectivités ou établissements publics pour lesquels l'Etat s'est engagé, en cas de défaillance du débiteur, à régler lui-même les intérêts et les échéances d'amortissement prévues au contrat. De 138 milliards d'euros en 2010, la dette garantie est passée à 124 milliards d'euros en 2011 (- 14 milliards d'euros). En 2011-2012, cette catégorie d'engagements hors bilan a notamment enregistré les conséquences de la garantie octroyée par la France au Fonds européen de stabilité financière (FESF), autorisé à contracter des emprunts sur les marchés au bénéfice des pays rencontrant des difficultés de financement. La garantie maximale accordée par la France au FESF, dont la contribution correspond à une quote-part de 21,83 %, était initialement de 111 milliards d'euros, portée en 2011 à 159 milliards d'euros, l'encours constaté fin 2011 dans la comptabilité de l'Etat s'élevant à 7,3 milliards d'euros. Le FESF ayant été créé pour une durée de trois ans, un mécanisme pérenne a été mis en place avec la création du Mécanisme européen de stabilité (MES), l'engagement de la dotation en capital apporté par la France s'élevant à 16,3 milliards d'euros12(*) ; figurant également dans la dette garantie par l'Etat, les opérations relevant du plan de soutien aux banques ont conduit à un appel en garantie suite à une émission de titres de créances par la Société de financement de l'économie française (SFEF), dont l'encours au principal s'élevait à 30 milliards d'euros au 11 juin 2012 ; concernant Dexia, une garantie de financement avait été accordée en 2008 par la Belgique, le Luxembourg et la France, dont l'encours sera totalement remboursé en 2014. La quote-part de la France est de 36,5 % soit un encours de 7,5 milliards d'euros au 19 juillet 2012, l'aggravation de la crise des dettes souveraines ayant à nouveau affecté le groupe Dexia et conduit à la mise en place d'un plan de résolution des activités du groupe, notifié à la Commission européenne le 21 mars 2012, en cours de validation (cf. encadré ci-après, sur le plan de soutien au groupe Dexia) ;

Le plan de soutien au groupe Dexia

En 2011, l'aggravation de la crise des dettes souveraines et les tensions qu'elle a provoquées sur le marché interbancaire ont affecté le groupe Dexia, rendant nécessaire une nouvelle intervention des trois Etats. Un accord a été trouvé en octobre 2011, qui prévoit un plan de résolution ordonnée des activités du groupe Dexia, reposant sur la vente des entités viables de Dexia et sur la gestion extinctive des actifs résiduels. Ce plan a été notifié à la Commission européenne le 21 mars 2012, et est en cours de validation. Plusieurs garanties d'actif et de passif sont prévues dans le cadre du plan de résolution ordonnée :

- une garantie de refinancement accordée à Dexia par la Belgique, le Luxembourg et la France portant sur un encours de 90 milliards d'euros pour une durée de 10 ans. La quote-part de la France sera de 36,5 % soit un encours maximum de 32,85 milliards d'euros. Les encours actuellement garantis ont été émis dans le cadre d'une convention temporaire de garantie entre les Etats garants et le groupe Dexia du 16 décembre 2011, autorisée par la Commission européenne le 21 décembre 2011, avec un plafond d'encours initial de 45 milliards d'euros. Deux avenants à cette convention temporaire ont été signés par les Etats garants et Dexia. Le premier, en date du 30 mai 2012, permet une prolongation de la durée de validité de la convention temporaire jusqu'à fin septembre 2012, et le second, en date du 5 juin 2012, permet une augmentation du plafond de la garantie temporaire de 45 à 55 milliards d'euros.

La quote-part de la France est de 36,5 % soit un encours maximum de 20,1 milliards d'euros. L'encours garanti par la France au 19 juillet 2012 est de 17,7 milliards d'euros. La convention temporaire de garantie utilisée pour ces émissions a vocation à être remplacée par la convention de garantie définitive de 90 milliards d'euros dès que la Commission européenne aura approuvé le plan de résolution ordonnée de Dexia ;

- une garantie sur les engagements qui seront pris par Dexia SA et sa filiale Dexia Crédit local SA, en accord avec le ministre français chargé de l'économie, au titre d'actifs inscrits au bilan de la société Dexia Municipal Agency (DMA) dans le cadre de la cession majoritaire de DMA. Cette garantie n'est pas encore active, elle devra être approuvée par la Commission dans le même temps que le plan de résolution ordonnée de Dexia. Elle portera sur un encours maximum de 10 milliards d'euros de prêts au secteur public local français, sera assortie d'une franchise de 500 milliards d'euros et d'un ticket modérateur de 30 %. Le montant maximal appelable de cette garantie, s'élèvera à 6,65 milliards d'euros.

A ce jour, le plan de soutien aux banques mis en place par la France a rapporté au total à l'Etat 2,7 milliards d'euros de gains nets qui se répartissent de la façon suivante :

- 1,4 milliard d'euros au titre de la rémunération des garanties aux émissions de la SFEF ;

- 0,8 milliard d'euros au titre de la rémunération des garanties Dexia ;

- 0,5 milliard d'euros au titre des recettes de dividendes, coupons et primes de rachat, nettes de toute charge, de la SPPE.

Sur la période 2013-2015, les rémunérations prévues au titre des garanties Dexia, estimées sur la base de prévisions d'encours et de commissions de 90 points de base pour la garantie de 2008 et de 5 points de base pour la garantie de 2011 (ce taux doit encore faire l'objet d'un accord entre les Etats et de l'autorisation de la Commission européenne au titre des aides d'Etat) se répartissent ainsi :

- pour la garantie octroyée en 2008 : 45 millions d'euros en 2013 et 15 millions d'euros en 2014 ;

- pour la garantie octroyée en 2011 : 10,95 millions d'euros en 2013, 12,6 millions d'euros en 2014 et 10,95 milliards d'euros en 2015.

Source : PAP 2013

2) les garanties de protection des épargnants, qui intéressent l'ensemble des dépôts effectués par ces derniers sur des livrets réglementés (livret A, livret bleu, livret de développement durable, livret d'épargne populaire) et sur les créances détenues par les établissements de crédits sur le fonds d'épargne tenu par la Caisse des dépôts et consignations. Cette garantie représente un engagement hors bilan de 339 milliards d'euros fin 2011 contre 314 milliards fin 2010 (+ 25 milliards) ;

3) les engagements au titre de l'assurance-crédit COFACE (83 milliards d'euros fin 2011) ;

4) les engagements vis-à-vis des banques multilatérales de développement (61 milliards d'euros fin 2011), la France participant au capital de ces différentes banques (Banque européenne d'investissement, Banque internationale pour la reconstruction et le développement, Banque africaine de développement...) dans le cadre de son effort public d'aide au développement ;

5) les engagements pris dans le cadre des contrats de projet Etat-régions 2007-2013 (13 milliards d'euros fin 2011).

A l'occasion de l'examen du projet de loi de règlement pour 2010, votre commission des finances s'était avisée du caractère lacunaire de l'information transmise au Parlement au sujet des engagements hors bilan.

En premier lieu, le PAP « Engagements financiers de l'Etat » retrace assez mal les enjeux financiers liés aux appels en garantie. Votre rapporteur spécial entend bien que des objectifs et indicateurs de performance consacrés à ces enjeux seraient inappropriés, dans la mesure où le responsable de programme - en l'occurrence le directeur général du Trésor - ne maîtrise pas la survenue des risques faisant jouer la garantie de l'Etat. Néanmoins, la présentation du programme et des actions pourrait être l'occasion de rappeler les ordres de grandeur concernés et leur évolution au fil du temps, de mentionner quelles recettes l'Etat tire des garanties rémunérées, ainsi que de mieux faire apparaître l'articulation entre les informations retracées dans les PAP et les RAP et les éléments figurant au compte général de l'Etat.

En outre, le PAP ne permet pas de disposer d'une information exhaustive et consolidée sur les engagements hors bilan, pas plus qu'il ne propose une totalisation et une appréciation pro forma de leur évolution au cours du temps. Ce défaut d'exhaustivité se double de problèmes de cohérence, certains dispositifs de garantie mentionnés dans le projet annuel de performances ne figurant pas au compte général.

Cette année, un progrès est toutefois à saluer dans les réponses aux questionnaires budgétaires adressés au Gouvernement par le Parlement en vue de la préparation de l'examen des projets de loi de finances, puisqu'il a enfin été donné un recensement des garanties octroyées par l'Etat pour les années 2011 à 2012, à savoir :

1) le plan de soutien à Dexia, présenté ci-dessus ;

2) la garantie de l'Etat aux emprunts réalisés pour financer l'acquisition, la construction et l'aménagement des locaux d'enseignements utilisés par des établissements scolaires français à l'étranger ; les emprunts sont contractés par l'association nationale des écoles françaises à l'étranger, ou par l'association gestionnaire d'un établissement membre de l'association nationale, auquel cas l'association nationale doit alors se porter caution indivisible et solidaire de l'emprunteur à l'égard de l'Etat ; au total, 13 établissements ont été concernés en 2011-2012, pour un montant de 0,08 milliard d'euros ;

3) la garantie octroyée aux prêts accordés par la Caisse des dépôts et consignations à la société Immobilier insertion défense emploi (SA IIDE) ; plafonnée à 100 millions d'euros, cette garantie ne donnant pas lieu à rémunération ; l'encours constaté au 31 décembre 2012 doit être retranscrit dans la comptabilité de l'Etat et son éventuel provisionnement examiné lors des opérations d'inventaire 2012 ;

4) la garantie de l'Etat pour faciliter le financement de projets dont la réalisation est jugée prioritaire ; il s'agit des prêts accordés par les établissements de crédit agréés aux entreprises signataires d'un contrat de partenariat ; cette garantie a été utilisée pour le financement de la ligne ferroviaire à grande vitesse Sud Europe Atlantique ;

5) la garantie accordée aux emprunts contractés par l'UNEDIC, dans la limite d'un plafond en principal de 7 milliards d'euros en 2012, cette garantie ne donnant pas lieu à rémunération ; l'encours constaté au 31 décembre 2012 doit être retranscrit dans la comptabilité de l'Etat et son éventuel provisionnement examiné lors des opérations d'inventaire 2012 ;

6) la garantie accordée aux financements obtenus et aux titres émis par le FESF, examinée ci-dessus ;

7) enfin, il est envisagé d'octroyer la garantie de l'Etat au groupe Crédit Immobilier de France (CIF).

Alors que le ministre du budget s'est dit prêt à travailler à l'amélioration de la présentation des engagements hors bilan dans les mois à venir, sur la proposition de votre rapporteur spécial, une enquête a été demandée par votre commission des finances à la Cour des comptes sur le recensement et l'évaluation des engagements hors bilan de l'Etat, en application de l'article 58-2° de la LOLF.

2. Le programme 145 « Epargne »

Une diminution de crédits est observée sur le programme 145 « Epargne », qui voit sa dotation baisser de 6,4 % en 2013, passant de 0,77 à 0,72 milliard d'euros. Ce phénomène traduit le reflux important des primes d'épargne logement.

a) Des crédits en baisse sous l'effet d'une moindre souscription des dispositifs d'épargne logement

721 millions d'euros de crédits sont prévus au titre de l'action 1 « Epargne logement », soit 48 millions d'euros de moins que le montant inscrit dans la loi de finances initiale 2012 (- 6,3 %).

Cette action finance le service des primes d'épargne logement associées aux plans et comptes épargne logement (PEL et CEL). Les primes au titre du CEL n'atteignent que 35 millions d'euros au sein de cette enveloppe budgétaire, qui reflète donc essentiellement les rythmes de souscription de prêts PEL et les clôtures de plans d'épargne logement.

L'année 2013 devrait marquer une poursuite du ralentissement du versement des primes d'épargne logement, mais à un rythme moins prononcé qu'en 2012 par rapport à 2011 (- 31 %). Si le niveau des primes sur la période janvier-août 2012 (466,5 millions d'euros) est légèrement supérieur (+ 4,6 %) au niveau constaté au cours de la même période en 2011 (445,9 millions d'euros) et 2010 (414 millions d'euros), il demeure très inférieur aux niveaux atteints en 2009 (693,2 millions d'euros) et en 2008 (1,06 milliard d'euros).

Le Gouvernement considère que la hausse en début d'année 2012 ne traduit pas tant la majoration du montant des prêts PEL souscrits, qu'un ralentissement des clôtures de PEL - notamment ceux souscrits avant 2002, pour lesquels le versement de la prime était automatiquement acquis, indépendamment de la souscription ou non d'un plan d'épargne logement.

Les taux des prêts PEL (qui s'élèvent, par exemple, à 4,20 % pour les PEL ouverts à compter du 1er août 2003) sont souvent supérieurs à ceux du secteur concurrentiel (3,63 % en moyenne au deuxième trimestre 2012), mais également plus élevés que ceux des autres produits d'épargne réglementée. Le taux de transformations de PEL en prêts a atteint un niveau très bas en 2011 (8,72 %), en baisse encore par rapport au niveau déjà peu élevé de 2010 (10,01 %).

Au regard de ces différents éléments, il est prévu une nouvelle baisse, en 2013, des primes d'épargne logement par rapport à la loi de finances initiale pour 2012 (mais en légère hausse, de près de 3 %, par rapport à la prévision d'exécution 2012, cf. infra).

L'action 2 « Instruments de financement du logement » regroupe essentiellement certains prêts du secteur aidé, relevant du Crédit foncier de France et de la Société de gestion du fonds de garantie de l'accession sociale à la propriété, pour la plupart en voie d'extinction. Les crédits diminuent ainsi de 19 %, passant de 4,31 millions d'euros en LFI 2012 à 3,49 millions dans le projet de loi de finances pour 2013.

b) L'apurement en 2011 de la dette de l'Etat auprès du Crédit Foncier de France

Le Crédit Foncier de France (CFF) est chargé d'avancer le paiement des primes associées aux CEL et PEL.

La budgétisation insuffisante des primes d'épargne logement avait conduit l'Etat à contracter, au cours des dernières années, une dette importante auprès du CFF. Cette dette avait culminé à 963 millions d'euros à fin 2008, avant de retomber à 719 millions d'euros fin 2009. Celle-ci n'atteignait plus que 83 millions d'euros fin 2010, en raison d'appels de primes inférieurs aux estimations opérées en loi de finances initiale13(*).

En 2011, les crédits ont été suffisants pour acquitter les primes 2011 et résorber le report de charges, conduisant à un solde de l'Etat auprès du CFF à hauteur de 5,3 millions d'euros.

c) De ouvertures de crédits attendues en fin de gestion 2012

Une mise en réserve de 6 %, soit 46,426 millions d'euros, a été appliquée dès le début de la gestion 2012 à l'ensemble du programme 145. La réserve a fait l'objet d'une annulation totale de crédits, à laquelle s'est ajoutée une annulation supplémentaire de 73,573 millions d'euros, dans le cadre de la loi de finances rectificative du 14 mars 2012.

Entièrement imputées à l'action 1 relative aux primes d'épargne logement, les annulations de crédits en 2012 se sont ainsi établies à 120 millions d'euros. Les ouvertures de crédits s'étant élevées à 769,5 millions d'euros en LFI 2012, les crédits disponibles atteignent 649,5 millions d'euros.

Au regard des paiements de primes d'épargne logement effectués à la date du 1er septembre 2012 (soit 460 millions d'euros de dépenses), la prévision d'exécution pour 2012 a été révisée à la baisse et la dépense au titre de l'action 1 estimée à 700 millions d'euros.

En tenant compte du montant du solde créditeur auprès du CFF (5,3 millions d'euros fin 2011), et des crédits disponibles (649,5 millions d'euros), 46,2 millions d'euros devraient être ouverts en fin d'exercice 2012 pour assurer le paiement des primes d'épargne logement.

Les gels et annulations de crédits ont ainsi été opérés de manière intempestive en 2012 sur les primes d'épargne logement.

3. Le programme 168 « Majoration de rentes »

Les crédits du programme 168 « Majoration de rentes » diminuent de 4 millions d'euros (soit - 2,2 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2012 et - 1,3 % par rapport à la prévision d'exécution 2012, cf. infra), pour s'établir à 181 millions d'euros. Cette évolution résulte de l'extinction progressive des dispositifs concernés, qui explique également l'absence d'objectifs et d'indicateurs de performance.

a) Des dispositifs en voie d'extinction

Au titre du programme 168, l'Etat participe au financement des majorations légales de rentes viagères issues de contrats souscrits avant le 1er janvier 1987. Ces dispositifs sont issus de lois votées à la fin des années 1940, pour permettre, dans une période de très forte inflation, la revalorisation des contrats de rentes viagères souscrits à titre privé. En 1986, compte tenu du changement de l'environnement socio-économique marqué par la maîtrise de l'inflation et la généralisation des régimes de retraite obligatoires, les pouvoirs publics ont décidé de fermer ce mécanisme aux contrats souscrits à partir du 1er janvier 1987. Les contrats souscrits depuis cette date sont ainsi revalorisés dans le cadre des mécanismes contractuels et légaux de participation aux bénéfices.

Pour les contrats antérieurs au 1er janvier 1977, l'Etat finance au minimum 80 % des majorations pour les rentes versées. Pour les contrats postérieurs à cette date, 10 % des majorations versées sont à la charge de l'Etat.

Le dispositif étant fermé, les droits acquis disparaissent avec la baisse progressive de la population des crédirentiers. La charge budgétaire représentée par le dispositif des majorations légales de rentes viagères diminue donc inéluctablement chaque année. Compte tenu de l'âge des crédirentiers (80 ans), les majorations légales de rentes viagères vont continuer de décroître et cesseront d'ici une vingtaine d'années, en l'état actuel des estimations sur l'évolution de la mortalité.

b) Une prévision d'exécution 2012 légèrement inférieure au montant voté en loi de finances initiale

Le programme 168 est exécuté globalement en une seule fois au cours du second semestre de l'année, après que les demandes de remboursement ont été transmises par les débirentiers (sociétés d'assurance14(*) et mutuelles) au cours du premier semestre et vérifiées au fur et à mesure de leur réception.

A fin juillet, l'ensemble des demandes ayant été contrôlées, le montant de la dépense globale pour 2012 s'est établi à 183,3 millions d'euros, en légère baisse par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale (185 millions d'euros), et en diminution de 11,4 millions d'euros par rapport à l'exécution 2011 (194,7 millions d'euros).

4. Le programme 336 « Dotation en capital du Mécanisme européen de stabilité »
a) Le MES : une organisation internationale ayant un caractère permanent

Le programme 336 « Dotation en capital du Mécanisme européen de stabilité » a été créé par la loi n° 2012-354 du 14 mars 2012 de finances rectificative pour 2012. Il retrace l'engagement de la dotation en capital apportée par la France, suite à l'adoption de la loi n° 2012-323 du 7 mars 2012 autorisant la ratification du traité instituant le Mécanisme européen de stabilité (MES).

La date d'entrée en vigueur du traité sur le MES était initialement prévue en juillet 2013, mais elle devrait intervenir de façon anticipée à l'automne 2012.

Organisation internationale soumise au droit international public, le MES aura son siège à Luxembourg. Tous les Etats membres dont la monnaie est l'euro sont membres du MES et tout Etat adhérant à la zone euro devient membre du MES.

Le MES est l'un des outils assurant la stabilité financière des Etats de la zone euro. Prenant le relais du FESF15(*), mis en place en juin 2010 pour trois ans et ayant une capacité d'intervention financière de 440 milliards d'euros, le MES ne repose pas seulement sur des garanties des Etats, mais sur un capital effectivement constitué. A la différence du FESF, le MES a ainsi vocation à être permanent.

Le MES est autorisé à lever des fonds en émettant des instruments financiers, en concluant des accords ou des arrangements financiers ou d'autres accords ou arrangements avec ses membres, des institutions financières ou d'autres tiers.

Disposant d'une large gamme d'outils, le MES peut :

- réaliser des prêts assortis de programmes d'ajustement macroéconomiques complets et des interventions sur le marché primaire ;

- intervenir sur le marché secondaire ;

- intervenir à titre de précaution ;

- allouer des prêts à des Etats pour recapitaliser des banques.

b) Des dotations à hauteur de 16,31 milliards d'euros en autorisations d'engagement

Le capital autorisé du MES est fixé à 700 milliards d'euros. Il se compose de parts libérées (ou capital appelé) et de parts appelables.

La valeur nominale totale initiale des parts libérées s'élève à 80 milliards d'euros et la quote-part de la France à 20,3859 %. Sa souscription au capital libéré se monte donc à 16,31 milliards d'euros et la part de la France dans le capital autorisé s'élève à 142,701 milliards d'euros.

Les autorisations d'engagement du programme atteignent ainsi 16,31 milliards d'euros. Correspondant au total du capital appelé, elles ont été ouvertes par la loi de finances rectificative pour 2012 du 14 mars 2012.

Le capital appelé du MES sera apporté en cinq tranches égales, conformément aux dispositions du Traité, dont les deux premières, à hauteur de 6,5 milliards d'euros pour la France, ont été décaissées en 2012. Deux autres tranches sont prévues en 2013 et la dernière en 2014, conformément à la décision prise par les ministres chargés des finances à Copenhague le 30 mars 2012.

Les deux tranches prévues en 2013 correspondent à des ouvertures de crédits de paiement à hauteur de 6,52 milliards d'euros dans le présent projet de loi de finances.

5. Le programme 338 « Augmentation de capital de la Banque européenne d'investissement (BEI) »
a) La BEI, la banque de prêts à long terme de l'Union européenne

La création du programme 338 « Augmentation de capital de la Banque européenne d'investissement (BEI) », est proposée par le présent projet de loi de finances. Ce programme participe à la politique d'investissement de l'Union européenne dans le cadre du Pacte européen pour la croissance et l'emploi, adopté lors du Conseil européen des 28 et 29 juin 2012 en complément du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance du 2 mars 2012.

Créée en 1958 par le Traité de Rome, la BEI est la banque de prêts à long terme de l'Union, dont elle contribue à la réalisation des objectifs en finançant des projets d'investissement qui favorisent l'intégration européenne, la cohésion économique et sociale et le développement de l'innovation. La BEI bénéficie d'une notation AAA.

Les fonds propres de la BEI sont consolidés par ses résultats annuels (qui ont été de l'ordre de 2 milliards d'euros par an au cours des derniers exercices), placés en réserves.

En 2011, la BEI a engagé environ 61 milliards d'euros de prêts nouveaux, dont 53,8 milliards d'euros au sein de l'Union européenne (parmi lesquels 4,9 milliards d'euros en France). Son résultat net s'est élevé à 2,3 milliards d'euros.

b) Des ouvertures de crédits proposées à hauteur de 1,62 milliard d'euros

Les crédits inscrits sur ce programme traduisent la participation de la France à l'augmentation de capital de la BEI, à hauteur de 1,617 milliard d'euros, sur un total de 10 milliards d'euros qui doit ainsi porter le capital souscrit de la BEI à 242,39 milliards d'euros.

Cette augmentation de capital a été décidée lors du conseil d'administration de la BEI du 24 juillet 2012. Elle doit être actée par le conseil des gouverneurs de la banque, formé des ministres des finances des Etats membres, avant le 31 décembre 2012.

Chaque Etat doit souscrire à l'augmentation du capital de la BEI avant le 31 mars 2013, en proportion de sa quote-part de capital déjà détenu dans la banque, en un versement unique. Toutefois, le conseil d'administration du 24 juillet a ouvert la possibilité, pour les Etats membres en ayant formulé la demande avant le 14 septembre 2012, de procéder au règlement de leur souscription en trois paiements (à hauteur de 50 % avant le 31 mars 2013, 25 % avant le 31 mars 2014 et 25 % avant le 31 mars 2015).

L'augmentation de capital est entièrement libérée et ne comporte pas de capital appelable en cas de modification adverse des ratios de la BEI. A l'issue de cette augmentation, la part du capital versé s'élèvera ainsi à 8,919 % (après arrondi) du capital souscrit.


* 8 Cette procédure regroupe la garantie des cautions qui permet à un exportateur d'honorer un contrat à l'international en garantissant les banques lors de la mise en place des cautions bancaires et la garantie des préfinancements qui couvre un prêt consenti par une banque pour financer le lancement d'un contrat export.

* 9 Source : réponse au questionnaire budgétaire.

* 10 Qui correspondent principalement aux déficits restant à reporter sur les exercices suivants par les contribuables à l'impôt sur les sociétés.

* 11 La présentation qui suit provient de l'annexe « Compte général de l'Etat » au projet de loi de règlement 2011. L'insertion d'un tableau synthétique de l'ensemble de ces engagements (p. 156) a marqué un premier progrès dans leur recensement et leur évaluation.

* 12 Cf. infra (paragraphe IB4), la présentation du programme 336 « Dotation en capital du mécanisme européen de stabilité ».

* 13 En effet, après trois années successives de niveau de dépenses élevées en 2006 (1,7 milliard d'euros), 2007 (1,4 milliard d'euros) et 2008 (1,5 milliard d'euros), les années 2009 et 2010 ont marqué un net ralentissement (- 42 % en 2009 par rapport à 2008 et - 30 % en 2010 par rapport à 2009).

* 14 La majeure partie des crédits est versée aux sociétés d'assurance (plus de 90 % du montant total des dépenses du programme), qui gèrent le plus grand nombre de rentes bénéficiant de majorations légales au titre du programme.

* 15 Cf. supra, la présentation du FESF parmi les engagements hors bilan de l'Etat, dans le paragraphe IB1c.