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Projet de loi de finances pour 2013 : Engagements financiers de l'Etat

22 novembre 2012 : Budget - Engagements financiers de l'Etat ( rapport général - première lecture )

B. UN PROJET ANNUEL DE PERFORMANCES DE PORTÉE LIMITÉE

Le projet annuel de performances associé au présent compte d'affectation spéciale revêt une portée limitée, dans la mesure où la plupart des évaluations de crédits et des prévisions de recettes font l'objet d'une inscription conventionnelle et peu ou prou reconduite année après année. Cette singularité s'explique par la volonté du Gouvernement de ne pas adresser de « signaux » prématurés aux marchés sur d'éventuelles opérations de cessions ou de prises de participations, susceptibles d'affecter la cotation des entreprises publiques et/ou la réalisation des opérations envisagées.

1. Des recettes aléatoires...
a) Environ 575 millions d'euros de recettes en 2012

Au 31 août 2012, environ 575 millions d'euros de recettes avaient été encaissées sur le CAS, soit une hausse par rapport à l'année 2011 à la même époque (environ 190 millions d'euros).

En réalité, seulement deux cessions de participations sont intervenues au cours de l'année 2012.

Il s'agit tout d'abord de la cession de 5 % du capital de la Société d'étude, de maîtrise d'ouvrage et d'aménagement parisienne (SEMAPA) titulaire d'une concession d'aménagement de la ZAC Paris Rive Gauche, pour un montant de 297 550 euros. Les titres ont été achetés par la SEMAPA elle-même. L'APE explique que, suite à la signature d'un avenant au contrat de concession, il est apparu indispensable que la SEMAPA se transforme en « société publique locale d'aménagement » (SPLA). Or seules des collectivités territoriales peuvent être actionnaires des SPLA. Le changement de statut impliquait une sortie de l'Etat du capital de la SEMAPA.

A titre tout à fait anecdotique, l'Etat a cédé des droits de souscription de titres Technicolor, pour un montant de 36 centimes.

Les recettes ainsi dégagées apparaissent loin des 4,98 milliards d'euros inscrits dans la loi de finances initiale.

Pour le reste, les recettes correspondent :

- à un reversement par la Caisse des dépôts et consignations (CDC) de dotations au titre du Programme d'investissements d'avenir (PIA) pour 530 millions d'euros prévu dans le cadre de la dotation de la Banque de l'industrie (cf. supra) ;

- à un reversement de dotation en capital de la Monnaie de Paris, pour 36,5 millions d'euros ;

- à diverses distributions par des fonds de capitaux risques gérés par la CDC, pour plus de 8,1 millions d'euros ;

- et, enfin, à un remboursement d'avance d'actionnaire consentie au profit de l'Agence française de développement-Siguy (société immobilière de Guyane dont l'AFD est actionnaire), pour 500 000 euros.

Les recettes du CAS au 31 août 2012

(en euros)

CDC

Reversements de dotation du PIA(1)

530 000 000,00

Monnaie de Paris

Reversement de dotation en capital

36 500 000,00

CDC

Fonds de capitaux risques

8 129 369,22

AFD-SIGUY

Remboursement d'avance d'actionnaire

500 000,00

SEMAPA

Cession de titres (5 %)

297 550,00

Technicolor

Cession des droits de souscription attachés aux titres détenus par l'Etat

0,36

TOTAL

 

575 426 919,58

(1) Programme d'investissements d'avenir

Source : réponse au questionnaire budgétaire

D'après les réponses au questionnaire budgétaire transmises à votre rapporteur spécial, « à ce jour, aucune recette liée à une cession de titres de participation n'est prévue d'ici la fin de l'année en cours ».

b) Les prévisions pour 2013

Le PAP 2013 anticipe environ 13,145 milliards d'euros de recettes. Ces recettes se composent :

1) de 4,978 milliards d'euros de produit de cessions. Comme chaque année, les documents budgétaires précisent que « pour des raisons de confidentialité, inhérentes notamment à la réalisation de cessions de titres de sociétés cotées, il n'est pas possible au stade de l'élaboration du projet de loi de finances, de détailler la nature des cessions envisagées. La stratégie de cession dépend très largement de la situation des marchés, actuellement très difficile, des projets stratégiques de entreprises intéressées, de l'évolution de leurs alliances ainsi que des orientations industrielles retenues par le Gouvernement. Dans ce contexte, le responsable du programme évalue les opportunités de la meilleure valorisation patrimoniale possible pour l'Etat et peut proposer au ministre et au Gouvernement de réaliser une opération » ;

2) de 2 millions d'euros de remboursements d'avances d'actionnaire par l'AFD-Siguy (cf. supra) ;

3) de 20 millions d'euros de retours sur investissement pour l'Etat de plusieurs fonds de capital risque (fonds de câblage Internet, fonds de co-investissement pour les jeunes entreprises, fonds de promotion pour le capital risque 2000, fonds public pour le capital risque, fonds de fonds technologique 3). Toutefois, le PAP rappelle que ce montant est « indicatif dans la mesure où les recettes afférentes dépendent des décisions prises par les gestionnaires des fonds en fonction des opportunités de réalisation de cessions de participations » ;

4) d'environ 8,145 milliards d'euros en provenance du budget général correspondant au versement des troisième et quatrième tranches du capital du Mécanisme européen de stabilité (MES), soit deux versements de 3,262 milliards d'euros, et à l'augmentation de capital de la Banque européenne d'investissement, pour environ 1,617 milliard d'euros.

Hormis le remboursement d'avances d'actionnaire et les versements en capital pour lesquels la France est liée par un engagement, votre rapporteur spécial estime, au regard de l'expérience des années précédentes, que le montant des recettes n'atteindra pas les sommes exposées ci-dessus. Même les retours sur investissement des fonds de capital-risque n'ont rapporté à peine que 10 millions d'euros au budget de l'Etat en 2011 et 2012.

2. ... face à des dépenses certaines

Pour les raisons évoquées précédemment, certains montants de dépenses figurent « pour ordre » dans le bleu associé au présent compte d'affectation spéciale, mais d'autres apparaissent d'ores et déjà certaines.

a) Les dépenses en 2012

Au 31 août 2012, les dépenses du compte s'élèvent à près de 869 millions d'euros, retracés dans le tableau ci-dessous.

Les dépenses enregistrées au 31 août 2012

(en euros)

La Poste

Libération deuxième tranche de l'augmentation de capital

466 666 668,00

Oséo EPIC

Dotation de fonds propres pour souscrire à l'augmentation de capital d'Oséo SA

365 342 473,00

Banques multilatérales de développement

Augmentation de capital

26 547 641,97

AFP

Seconde tranche du prêt

8 000 000,00

CDC

Fonds de capitaux risques

990 033,34

Air France KLM

Retour de titres ESA 2005

964 269,11

Aéroport de la Martinique

Augmentation de capital

88 799,00

SNPE

Achat de 500 actions SNPE auprès de Natixis et 1 952 titres à la Société générale

67 061,00

Oséo SA

Achat d'une action Oséo Industrie

4,00

TOTAL

 

868 666 949,42

Source : réponses au questionnaire budgétaire

La première dépense en volume correspond à la seconde tranche de l'augmentation du capital de La Poste (environ 467 millions d'euros). En effet, l'État et la Caisse des dépôts et consignations (CDC) participent à l'augmentation de capital de La Poste, respectivement à hauteur de 1,2 milliard et de 1,5 milliard d'euros. Ainsi, « l'assemblée générale de La Poste a procédé le 6 avril 2011 à l'augmentation de capital de l'entreprise, qui a été souscrite en totalité par l'Etat et la CDC. Un premier montant de 1,05 milliard d'euros a été versé le même jour par les deux actionnaires à hauteur respectivement de 467 millions d'euros et 583 millions d'euros environ. Les prochains versements s'effectueront à hauteur de 1,05 milliard d'euros au printemps 2012 (dont environ 467 millions d'euros pour l'Etat) et 600 millions d'euros au printemps 2013 (dont environ 267 millions d'euros pour l'Etat) » (réponse au questionnaire budgétaire).

Par ailleurs, l'Etat a également procédé à une augmentation de fonds propres de l'établissement public Oséo (Oséo EPIC) afin que celui-ci procède à l'augmentation de capital de sa filiale Oséo SA, nécessaire à la création de la Banque de l'industrie (Oséo Industrie) pour un montant de 365 millions d'euros.

Les autres dépenses, d'un montant cumulé d'environ 36,7 millions d'euros, apparaissent moins significatives.

Au surplus, le 11 octobre 2012, la France a effectué deux versements de 3,261 milliards d'euros chacun, soit 6,523 milliards d'euros, correspondant aux deux premières tranches du capital du MES. Cette dépense est couverte par un abondement de même ampleur en provenance du budget général.

D'ici le 31 décembre 2012, l'Etat devrait participer à la recapitalisation de la Banque interaméricaine de développement et de la Banque internationale pour la reconstruction et le développement, pour un montant total de 30 millions d'euros. De même, il devrait acheter des titres Areva auprès du Commissariat à l'énergie atomique pour un montant de 214 millions d'euros. Cette transaction permettra de financer le démantèlement d'installations nucléaires.

Au total, pour 2012, les recettes devraient s'élever à environ 575 millions d'euros tandis que les dépenses (hors MES) devraient atteindre plus d'1,1 milliard d'euros. Votre rapporteur spécial calcule par conséquent que le déficit du présent compte pourrait s'élever à plus de 538 millions d'euros à la fin de l'année 2012.

b) La prévision pour 2013
(1) Des opérations en capital prévisibles

Les crédits demandés pour 2013 au titre de l'action 1 du programme 731 « Opérations en capital intéressant les participations financières de l'Etat » s'élèvent à environ 2,089 milliards d'euros en AE et CP.

L'Etat doit libérer la dernière tranche de l'augmentation de capital de La Poste, pour un montant d'environ 266 millions d'euros.

Par ailleurs, une tranche de l'augmentation du capital du Fonds stratégique d'investissement (FSI) demeure toujours appelable. L'Etat et la CDC détiennent conjointement le FSI, respectivement à hauteur de 49 % et de 51 %. D'après les réponses au questionnaire budgétaire : « le calendrier de libération n'est pas encore défini et dépend des besoins éventuels du FSI. Le capital appelable d'ici au 17 novembre 2014 est de plus de 3,6 milliards d'euros, dont 51 % à la charge de la CDC et 49 % à la charge de l'Etat ».

En application des décisions prises par le G 20, l'Etat français devrait continuer à participer aux augmentations de capital des banques multilatérales de développement pour un montant estimé à environ 56 millions d'euros.

Par ailleurs, conformément à l'autorisation accordée par l'article 65 du présent projet de loi de finances (cf. commentaire infra), l'Etat français va souscrire une augmentation de capital de la Banque européenne d'investissement (BEI) pour un montant de 1,617 milliard d'euros ; son versement devra intervenir avant le 31 mars 2013.

Au titre de l'action 3 « Achats ou souscriptions de titres, parts ou droits de société » du programme 731, l'Etat prévoit d'acquérir, auprès du Commissariat à l'énergie atomique, des titres Areva, afin de participer au financement du démantèlement d'installations nucléaires, pour un montant de 418 millions d'euros. Une opération de même nature, pour un montant de 214 millions d'euros, a déjà été réalisée en 2012.

Au titre de l'action 4 « Autres investissements financiers de nature patrimoniale », l'Etat devrait poursuivre sa politique de souscription dans des fonds23(*), pour un montant total de 10 millions d'euros. Le bleu budgétaire rappelle cependant que « le montant des crédits est donné à titre indicatif, dans la mesure où les appels de fonds dépendent des opportunités d'investissement qui s'offrent à leurs gestionnaires ». A titre d'exemple, à peine 1 million d'euros a été appelé depuis le début de l'année 2012.

Au titre de l'action 5 « Prestations de services », qui comprend essentiellement les commissions versées aux banques au titre des opérations réalisées, 100 millions d'euros sont inscrits, soit 2 % du produit des cessions prévues - dont votre rapporteur spécial doute, au vu de l'état du marché, qu'elles interviennent effectivement.

Enfin, au titre de l'action 6 « Versements au profit du Mécanisme européen de stabilité », environ 6,523 milliards d'euros seront versés, en deux tranches égales, au MES en 2013. Ils correspondent à la troisième et quatrième tranches sur les cinq versements liés aux parts libérées du capital initial.

Au total, si l'on excepte les versements à la BEI et au MES, financés par dotation du budget général, votre rapporteur spécial calcule que près de 740 millions d'euros de dépenses sont d'ores et déjà certaines en 2013 alors que seulement 12 millions d'euros de recettes peuvent être considérées comme incontestables.

(2) Une politique de désendettement mise en sommeil

Au titre du programme 732 « Désendettement de l'Etat et d'établissements publics de l'Etat », 4 milliards d'euros de crédits seraient affectés à la Caisse de la dette publique, pour contribuer au désendettement de l'Etat.

La même prévision, soit 4 milliards d'euros, avait été proposée en 2010 et en 2011, exercices au cours desquels aucune consommation de crédits n'avait été enregistrée au titre du désendettement, ce qui devrait se reproduire en 2012. S'agissant du présent compte d'affectation spéciale, la prévision apparaît donc à nouveau purement formelle, en ce qu'elle ignore la « mise en sommeil » de la politique de désendettement résultant de la crise. De fait, l'absence de cession de participations significative empêche de dégager les ressources nécessaires à cette fin.

Votre rapporteur spécial s'inquiète néanmoins qu'il ne soit fait aucune mention de l'Etablissement public de financement et de restructuration (EPFR), dont la dette cumulée s'élève toujours à environ 4,48 milliards d'euros fin 2011 - en augmentation de près de 114 millions par rapport à fin 2010 - et qui devrait normalement être remboursée en 2014.

Lors de l'examen de l'exécution budgétaire 2011, la Cour des comptes avait relevé « le risque [que] le remboursement de la dette du Crédit lyonnais s'effectue finalement non plus par dotation budgétaire au CAS, mais via une reprise de dette par l'Etat en 2014. Cette opération n'aurait alors pas de matérialisation budgétaire ».

Compte tenu de l'absence probable de dotation de l'EPFR en 2013, comme c'est le cas depuis 2007, cette prédiction devient de plus en plus probable. En tout état de cause, il n'y a guère de doute que l'Etat assurera bien l'apurement des passifs du Crédit lyonnais. En revanche, cette opération, si elle ne transite pas par le CAS, se réaliserait en contradiction avec les principes de la transparence budgétaire. Votre rapporteur spécial souhaite par conséquent savoir comment le Gouvernement entend anticiper l'échéance de 2014.

*

* *

Au total, votre rapporteur spécial observe que, pour l'année 2013, les prévisions de recettes apparaissent bien aléatoires et il semble peu vraisemblable que des cessions majeures puissent intervenir au cours de l'exercice au regard de l'état actuel des marchés. En revanche, les dépenses inscrites sur le programme 731, sont, pour beaucoup d'entre elles, déjà certaines.

Fin 2011, le solde du compte s'établissait à 2,061 milliards d'euros et il devrait encore être dégradé d'environ 538 millions en 2012, comme expliqué précédemment. Le solde du compte devrait à nouveau se détériorer fin 2013, étant étendu que la libération de la dernière tranche du capital du FSI, soit environ 1,78 milliard d'euros, n'est pas encore intervenue.


* 23 Fonds de co-investissement pour les jeunes entreprises (FCJE), qui a vocation à investir en fonds propres dans des PME technologiques, Fonds de promotion pour le capital risque 2000 (FPCR 2000) et Fonds de fonds technologique 3 (FFT 3) : ces fonds, constitués sous forme de fonds commun de placement à risques, ont vocation à investir dans des fonds de capital risque qui participent au financement de la création et du développement de PME innovantes.