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Projet de loi de finances pour 2013 : Engagements financiers de l'Etat

22 novembre 2012 : Budget - Engagements financiers de l'Etat ( rapport général - première lecture )

III. LES AUTRES COMPTES SPÉCIAUX

A. LE COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS « AVANCES À DIVERS SERVICES DE L'ETAT OU ORGANISMES GÉRANT DES SERVICES PUBLICS »

En application de l'article 24 de la LOLF24(*), le compte « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics » retrace les avances accordées par le Trésor aux organismes susceptibles d'en recevoir. Ces avances, qui constituent les dépenses du compte25(*), sont de deux ordres :

1) les avances consenties à des services de l'Etat (budgets annexes, services autonomes de l'Etat, services nationalisés) ou à des organismes distincts de l'Etat gérant des services publics (établissements publics nationaux, services concédés, sociétés d'économie mixte, organismes divers de caractère social). Ces avances visent à répondre à des situations d'urgence, pour assurer la continuité de l'action publique ou mettre en oeuvre une mesure de façon accélérée, ou à couvrir provisoirement un besoin de trésorerie imprévu. Elles sont retracées sur les programmes 823 « Avances à des organismes distincts de l'Etat et gérant des services publics » et 824 « Avances à des services de l'Etat » ;

2) les avances octroyées à l'Agence de services et de paiement (ASP), au titre du préfinancement des aides communautaires de la politique agricole commune (PAC). Ces avances répondent au mode de financement propre aux aides de la PAC, que les Etats membres doivent préfinancer et qui sont ensuite remboursées par la Commission européenne. Pour la France, ce préfinancement est assuré par les versements de l'ASP. Ces avances sont imputées sur le programme 821 « Avances à l'Agence de services et de paiement, au titre du préfinancement des aides communautaires de la politique agricole commune »26(*) ;

3) les avances à l'Office national d'indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales (ONIAM) au titre de l'indemnisation des victimes du Benfluorex, dans le programme 825 nouvellement créé ; la mise en place du dispositif d'indemnisation des victimes du Benfluorex (commercialisé sous le nom de Mediator) résulte des dispositions de la loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011.

Les recettes du compte sont constituées des remboursements en capital des avances consenties.

Evolution des recettes et des dépenses entre 2012 et 2013

(en euros)

 

LFI 2012

PLF 2013

Variation

 

%

Recettes

7 687 371 109

7 505 672 910

-181 698 199

-2,4%

01 - Remboursement des avances octroyées au titre du préfinancement des aides de la PAC

7 500 000 000

7 200 000 000

-300 000 000

-4%

03 - Remboursement des avances octroyées à des organismes gérant des services publics

65 000 000

136 694 167

71 694 467

110,3%

04 - Remboursement des avances octroyées à des services de l'Etat

122 371 109

168 978 743

46 607 634

38,1%

05 - Remboursement des avances octroyées au titre de l'indemnisation des victimes du Benfluorex

0

0

0

0%

Dépenses

7 812 891 607

7 525 449 304

-287 442 303

-3,7%

821 - Avances à l'ASP

7 500 000 000

7 200 000 000

-300 000 000

-4%

823 - Avances à des organismes distincts de l'Etat

62 600 000

62 500 000

- 100 000

-0,2%

824 - Avances à des services de l'Etat

250 291 607

247 949 304

- 2 342 303

-0,9%

825 - Avance à l'ONIAM au titre de l'indemnisation des victimes du Benfluorex

0

15 000 000

15 000 000

 

Solde

-125 520 498

-19 776 394

105 744 104

84,2%

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

1. Les recettes

7,51 milliards d'euros de recettes sont attendues en 2013, contre 7,69 milliards d'euros en 2012, soit une diminution de 2,4 % (182 millions d'euros).

Le remboursement par le budget communautaire des avances octroyées au titre de la PAC est en diminution de - 0,3 milliard d'euros, à 7,2 milliards d'euros. Le projet annuel de performances est lacunaire sur l'explication de cette évolution des recettes du compte de concours financiers, qui mentionne les « incertitudes inhérentes au préfinancement des aides agricoles communautaires. Ces incertitudes portent essentiellement sur les modalités de remboursement des aides par la Commission [européenne] et sur le volume mobilisable d'autres ressources pour préfinancer les aides agricoles communautaires ».

Il est par ailleurs prévu une augmentation de + 72 millions d'euros des recettes provenant du remboursement des avances octroyées à des organismes gérant des services publics, correspondant à 136,7 millions de recettes et se décomposant comme suit :

- le remboursement d'une partie de l'avance octroyée en 2009 à l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), à hauteur de 83 millions d'euros sur une avance totale de 143 millions d'euros consentie en 2009, et ayant donné lieu à un premier remboursement de 15 millions d'euros prévu en 2012 ; le montant inscrit au PLF 2013 est conforme à la décision de rééchelonnement de l'avance intervenue en 2012 ;

- le remboursement d'une partie de l'avance accordée en 2009 à la Cité de la Musique, pour 2,4 millions d'euros ;

- le remboursement d'une partie des avances octroyées en 2012 à l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE), à hauteur de 1,3 million d'euros ;

- par ailleurs, comme l'an passé, il est à nouveau proposé de répondre à des besoins imprévus et urgents (cf. infra), en ouvrant 50 millions d'euros de crédits de paiements.

Enfin, 169 millions d'euros de recettes sont attendues des remboursements d'avances à des services de l'Etat (soit 46,6 millions d'euros de plus qu'en 2012). Ces recettes proviendront exclusivement du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » (BACEA) au titre des avances consenties depuis 200527(*).

2. Les dépenses et le solde

Les dépenses du compte diminuent de 3,7 % entre 2012 et 2013 (- 287,4 millions d'euros) pour s'établir à 7,53 milliards d'euros.

Les crédits du programme 821 « Avances à l'Agence de services et de paiement au titre du préfinancement des aides communautaires de la politique agricole commune » sont évalués, de manière relativement conventionnelle, à 7,2 milliards d'euros. Les documents budgétaires indiquent que « compte tenu des besoins constatés les années précédentes, 7,2 milliards d'euros de crédits autorisés apparaissent suffisants », soit 0,3 milliard d'euros de moins qu'en 2012. La ressource a été ajustée en conséquence (cf. supra). Il est exact qu'en 2011 les crédits ont été sous-consommés (à hauteur de 6,6 milliards d'euros, alors que les crédits votés s'élevaient à 7,5 milliards d'euros), mais cette sous-consommation mériterait des explications, comme votre rapporteur spécial l'avait déjà observé lors de l'examen du projet de loi de règlement pour 2011.

Le programme 823 « Avances à des organismes distincts de l'Etat et gérant des services publics » mobilisera 62,5 millions d'euros (- 0,1 million d'euros par rapport à 2012), qui comprennent :

1) comme les années précédentes, 50 millions d'euros de « provision » destinés à répondre par des avances de court terme à des besoins de trésorerie imprévus ou liés à des situations d'urgence ;

2) 12,5 millions d'euros d'avances de moyen ou long terme en faveur de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) afin de financer les projets d'investissements votés par le conseil d'administration dans les établissements scolaires français à l'étranger. Ces avances feront l'objet de remboursements financés par ces établissements. Votre rapporteur spécial relève que cette inscription de crédits est la conséquence directe de l'adoption par le Parlement, dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 201428(*), d'une règle d'interdiction aux organismes divers d'administration centrale (ODAC) de recourir à l'emprunt bancaire à plus d'un an.

Le programme 824 « Avances à des services de l'Etat » est doté de 247,9 millions d'euros (- 2,3 millions d'euros par rapport à 2012). Sur l'exercice 2013, le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » (BACEA) s'établit, à périmètre courant, à 2 094,9 millions d'euros (total net des dotations aux amortissements). Il est construit sur une hypothèse d'investissements de 195,5 millions d'euros. Le BACEA perçoit essentiellement en recettes des redevances de navigation aérienne ainsi qu'une quote-part de la taxe d'aviation civile. Il recourait également à l'emprunt auprès d'établissements bancaires auquel s'est substitué, à partir de 2005, un financement par des avances du Trésor à quoi correspond la présente inscription de crédits29(*).

Enfin, seules des dépenses sont inscrites en 2013 au programme 825 « Avances à l'ONIAM au titre de l'indemnisation des victimes du Benfluorex », nouvellement créé, à hauteur de 15 millions d'euros. Ces dotations doivent permettre à l'ONIAM d'honorer les premiers dossiers d'indemnisation30(*). Les avances constituent une solution provisoire, conformément à l'article 24 de la LOLF qui dispose qu'elles « sont accordées pour une durée déterminée », dans l'attente de ressources pérennes de l'ONIAM, parmi lesquelles des produits tirés des actions subrogatoires.

Le solde du compte est donc estimé à - 19,8 millions d'euros fin 2013, contre - 125,5 millions d'euros fin 2012 (soit une amélioration du solde de 105,74 millions d'euros).


* 24 « Art. 24. - Les comptes de concours financiers retracent les prêts et avances consentis par l'Etat. Un compte distinct doit être ouvert pour chaque débiteur ou catégorie de débiteurs. Les comptes de concours financiers sont dotés de crédits limitatifs, à l'exception des comptes ouverts au profit des Etats étrangers et des banques centrales liées à la France par un accord monétaire international, qui sont dotés de crédits évaluatifs.

« Les prêts et avances sont accordés pour une durée déterminée. Ils sont assortis d'un taux d'intérêt qui ne peut être inférieur à celui des obligations ou bons du Trésor de même échéance ou, à défaut, d'échéance la plus proche. Il ne peut être dérogé à cette disposition que par décret en Conseil d'Etat.

« Le montant de l'amortissement en capital des prêts et avances est pris en recettes au compte intéressé.

« Toute échéance qui n'est pas honorée à la date prévue doit faire l'objet, selon la situation du débiteur :

« - soit d'une décision de recouvrement immédiat, ou, à défaut de recouvrement, de poursuites effectives engagées dans un délai de six mois ;

« - soit d'une décision de rééchelonnement faisant l'objet d'une publication au Journal officiel ;

« - soit de la constatation d'une perte probable faisant l'objet d'une disposition particulière de loi de finances et imputée au résultat de l'exercice dans les conditions prévues à l'article 37. Les remboursements ultérieurement constatés sont portés en recettes au budget général. »

* 25 Qui sont des dépenses de titre 7 « Dépenses d'opérations financières ».

* 26 Chacun de ces programmes se trouve sous la responsabilité du ministre de l'économie et des finances et, au plan administratif, de celle du directeur général du Trésor. La mise en oeuvre en est assurée par l'AFT.

* 27 19 453 627 euros au titre de l'avance 2005, 11 113 534 euros au titre l'avance consentie au BACEA dans le cadre de l'apurement des relations financières entre l'Etat et Aéroports de Paris, 11 444 444 euros au titre de l'avance 2007, 12 961 500 euros au titre de l'avance 2008, 26 125 000 euros au titre des avances octroyées en 2009, 25 074 459 euros au titre de l'avance 2010, 16 198 545 euros au titre de l'avance 2011 et 20,9 millions d'euros au titre de l'avance 2012.

* 28 L'article 12 de la loi dispose que : « Nonobstant toute disposition contraire des textes qui leur sont applicables, ne peuvent contracter auprès d'un établissement de crédit un emprunt dont le terme est supérieur à douze mois, ni émettre un titre de créance dont le terme excède cette durée les organismes français relevant de la catégorie des administrations publiques centrales, au sens du règlement (CE) n° 2223/96 du Conseil, du 25 juin 1996, relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux dans la Communauté, autres que l'Etat, la Caisse d'amortissement de la dette sociale, la Caisse de la dette publique et la Société de prises de participation de l'Etat. »

* 29 L'analyse de l'équilibre du BACEA est retracée dans l'annexe au présent rapport consacrée à la mission « Ecologie, développement et aménagement durables » de nos collègues Gérard Miquel, François Fortassin, et Marie-Hélène des Esgaulx.

* 30 Un collège d'experts placé auprès de l'ONIAM est chargé d'examiner les demandes et de déterminer si les préjudices fonctionnels invoqués peuvent être imputés à la prise de Benfluorex.

Dans l'affirmative, les victimes sont indemnisées par le laboratoire en cause ou son assureur. Si cependant ces derniers refusent de faire une offre d'indemnisation ou si celle-ci est insuffisante, la loi prévoit que l'ONIAM accorde à la victime une indemnisation, puis se retourne contre le laboratoire ou son assureur. L'ONIAM se verra alors rembourser, sur décision de justice, les sommes en question, qui pourront être majorées jusqu'à 30 %.