2. Une performance difficile à apprécier
La mission « Enseignement scolaire » est caractérisée par le grand nombre des objectifs assignés aux programmes qui la composent. Le partage des crédits de la mission entre le ministère de l'éducation nationale et le ministère de l'agriculture montre par ailleurs la difficulté de l'exercice de la programmation budgétaire et l'analyse financière par nature de dépenses. Pour les cinq programmes qui dépendent du ministère de l'éducation nationale, les objectifs sont au nombre de 23, auxquels sont associés 92 indicateurs 6 ( * ) . Ce nombre est une nouvelle fois en baisse, puisque cinq indicateurs ont été supprimés par rapport à 2010. Il reste toutefois très élevé.
Bien que des objectifs et des indicateurs soient dupliqués entre les différents programmes, la Cour souligne qu'il « est permis de s'interroger sur la capacité de piloter efficacement le système scolaire à partir d'un nombre aussi élevé d'objectifs et d'indicateurs ». Afin d'améliorer l'aptitude du dispositif à réellement mesurer la performance de la politique éducative, il semble préférable de suivre un nombre limité d'indicateurs pertinents, quitte à ce que certains d'entre eux soient transversaux à plusieurs programmes de la mission.
C'est sur cette voie que s'est engagé le Gouvernement, en réduisant sensiblement le nombre des indicateurs, désormais égal à 79 (hors enseignement technique agricole) pour 21 objectifs.
Au-delà de leur nombre, la question fondamentale réside dans l'utilisation qui peut en être faite. Dans sa note d'exécution budgétaire 2011, la Cour souligne à cet égard la difficulté tenant à ce que « les cibles de certains objectifs ont été baissées entre 2009 et 2011, l'écart avec les résultats constatés paraissant de ce fait moindre (proportion d'élèves maîtrisant en fin d'école primaire les compétences de base en français - de 95 % à 93,5 % - ; taux d'accès au brevet - de 84 % à 81 %-...) ». Abaisser les objectifs pour mieux espérer les atteindre pourrait prêter à sourire si une telle action ne traduisait pas un manque d'ambition pour notre politique éducative.
En outre, certains indicateurs ne prennent en compte qu'une part limitée de la réalité qu'ils décrivent. Comment accepter, par exemple, que l'indicateur relatif au taux de remplacement du programme 141 « Enseignement scolaire public du second degré » ne reflète que les suppléances et remplacements réalisés après une durée de carence de 15 jours, les absences d'une durée inférieure devant être prises en charge au sein de l'établissement scolaire par des enseignants volontaires ? Ainsi conçu, l'indicateur minore la situation vécue sur le terrain et crée un sentiment d'incompréhension au sein de la communauté éducative, notamment chez les parents d'élèves.
Isoler quelques indicateurs les plus représentatifs de la mission, comme l'a fait le ministère dans la présentation du projet annuel de performances 2013, devrait permettre de mieux apprécier la réalité des résultats de la politique éducative 7 ( * ) .
Faudra-t-il aller plus loin ? La Cour des comptes, dans sa note d'exécution budgétaire 2011, incite à « mettre en cohérence les programmes de la mission avec les objectifs de la politique éducative, et notamment introduire un programme « Socle commun »... [En effet] les programmes ne sont pas articulés avec les objectifs généraux fixés au système éducatif. Le programme n°141- Enseignement du second degré public regroupe ainsi les moyens alloués aux collèges et aux lycées, alors que le socle commun des connaissances et de compétences, qui constitue un objectif essentiel du système éducatif, concerne l'école primaire et le collège, c'est-à-dire deux programmes différents ».
* 6 Le programme 143 « Enseignement technique agricole » compte trois objectifs et six indicateurs. Ces indicateurs sont de portée générale (par exemple le taux de réussite aux examens ou le coût unitaire de formation par élève). Dans sa note d'exécution budgétaire 2011, la Cour des comptes considère que « les indicateurs associés assurent une bonne couverture de ces objectifs ainsi que des crédits (seuls les crédits relatifs aux bourses et à l'aide sociale, soit 6 % du total, ne sont pas couverts par des indicateurs de performance) ».
* 7 Trois objectifs sont plus particulièrement présentés : conduire tous les élèves à la maîtrise des connaissances et compétences du socle commun exigibles au terme de la scolarité primaire, apprécié par l'indicateur « proportion d'élèves maîtrisant, en fin de CM2, les compétences du socle commun » (programmes 140 « Enseignement public du premier degré » et 139 « Enseignement privé du premier et du second degrés »), conduire le maximum de jeunes aux niveaux de compétences attendues en fin de formation initiale et à l'obtention des diplômes correspondants, avec trois indicateurs, le « taux d'accès au baccalauréat » et la « proportion de jeunes âgés de 18 à 24 ans ne possédant ni CAP, ni BEP, ni diplôme plus élevé et qui ne poursuivent ni études, ni formation » et le « taux d'accès au brevet » et un objectif propre à l'enseignement technique agricole, assurer un enseignement général, technologique et professionnel conduisant à la réussite scolaire et à une bonne insertion sociale et professionnelle, mesuré à travers l'indicateur « taux d'insertion professionnelle ».