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Projet de loi de finances pour 2013 : Gestion des finances publiques et des ressources humaines

22 novembre 2012 : Budget - Gestion des finances publiques et des ressources humaines ( rapport général - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mardi 20 novembre 2012, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de MM. Albéric de Montgolfier et Philippe Dallier, rapporteurs spéciaux, sur les missions « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » et « Provisions » et le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ».

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur spécial. - Le co-rapporteur de ces missions, Philippe Dallier, est hélas absent pour raisons de santé. La mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » participe pleinement à l'effort de maîtrise des dépenses engagé par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017. Dans le cadre du budget triennal, ses crédits sont réduits de près de 1,9 % entre 2012 et 2013, puis de 0,9 % en 2014 et de 1,9 % en 2015. Entre 2012 et 2015, son enveloppe a vocation à diminuer de 420 millions d'euros. Cet effort apparaît clairement au titre de l'année 2013. 11 736,0 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 11 680,1 millions d'euros de crédits de paiement sont demandés pour cet exercice. Certes, la dotation de la mission est rehaussée de 180,4 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 77,4 millions d'euros en crédits de paiement par rapport à 2012. Toutefois, cette augmentation est principalement imputable au poids croissant de la contribution au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions » qui augmente de 195,5 millions d'euros en 2013. En effet, cette contribution mise à part, les dépenses de titre 2 diminuent de 36,5 millions d'euros, du fait de la suppression de 2 203 équivalent temps plein (ETP).

Les autres dépenses reculent de 39,3 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 142,3 millions en crédits de paiement, grâce à un « ensemble de mesures de modernisation »... Quel en est le contenu ? Nous interrogerons le Gouvernement.

En tout état de cause, les dépenses sur lesquelles les responsables de programme sont susceptibles d'avoir une influence diminuent entre 2012 et 2013.

La réduction de l'enveloppe de la mission ne signifie pas que tous les facteurs de croissance des dépenses soient parfaitement maîtrisés. Je songe à la masse salariale pour laquelle les prévisions sont dépassées de manière récurrente. 53,1 millions d'euros avaient, par exemple, dû être ouverts par décret d'avance en novembre 2011 pour honorer le versement des traitements de décembre aux agents de la direction générale des finances publiques (DGFiP) et de la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI)...

Les dispositifs indemnitaires des ministères économiques et financiers constituent une faiblesse majeure dans la gestion de leurs dépenses de personnel. La Cour des comptes, dans un référé d'avril 2012, indiquait déjà que les indemnités étaient attribuées par décision ministérielle, hors cadre législatif ou réglementaire. Aussi Nicole Bricq, alors rapporteure générale, avait-elle montré que sur les 53,1 millions d'euros du décret d'avance de novembre 2011, 12 millions étaient liés aux mesures catégorielles adoptées lors de la fusion de la direction générale des impôts (DGI) et de la direction générale de la comptabilité publique (DGCP)... Le seul levier de la maîtrise des dépenses de personnel est donc la réduction des effectifs et, notamment, le non-remplacement des départs en retraite.

Nous avons souhaité nous assurer que cette réduction des effectifs ne se faisait pas au détriment du contrôle fiscal. Or, il apparaît qu'entre 2006 et 2011, le nombre des contrôles fiscaux sur place a baissé de 1,9 % et le montant des pénalités prononcées, de 20 %. Certes, le montant des droits recouvrés a augmenté, mais la contraction des effectifs ne conduit-elle pas l'administration à privilégier les dossiers de rendement, simples erreurs ou omissions des contribuables, au détriment de dossiers plus complexes et de la grande fraude ? Les moyens sont-ils suffisants au moment où le Gouvernement annonce un plan de lutte contre la fraude fiscale ? Comme en 2011, l'évaluation des gains de productivité réalisés au sein de la DGFiP est lacunaire. Il convient de retravailler sur les indicateurs. Un de nos amendements visera à demander au Gouvernement un rapport mesurant précisément les gains de productivité réalisés au sein de la direction générale.

La mission « Provisions », qui regroupe des crédits destinés à couvrir des dépenses indéterminées au moment du vote de la loi de finances, représente 462,1 millions d'euros en autorisations d'engagement et 162,1 millions en crédits de paiement. Ces crédits, répartis en cours d'exécution selon les besoins, sont attribués au programme 552, « Dépenses accidentelles et imprévisibles ».

Le programme 551, « Provision relative aux rémunérations publiques », finance des mesures générales dont la répartition ne peut être déterminée a priori avec précision. Pour 2013, et comme l'an dernier, il n'est pas doté : c'est un signe de la bonne répartition des dépenses de personnel entre les missions.

Enfin, les crédits du CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », progressent fortement, de 413 à 595 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 513 à 575 millions d'euros en crédits de paiement. Le taux de contribution de ce compte au désendettement de l'Etat passera en 2013 de 20 % à 25 %, conformément à ce qu'avait prévu la loi de finances pour 2010. Le compte présentera un déséquilibre de 75 millions d'euros, égal à la contribution au désendettement. Aussi, la participation des cessions immobilières au désendettement de l'Etat ne peut-elle être que formelle.

S'agissant de la politique immobilière de l'Etat, nous nous interrogeons sur la pertinence du choix du site de La Défense pour le regroupement des services des ministères de l'écologie et du logement. Le collectif budgétaire de fin d'année ouvrira 542 millions d'euros en autorisations d'engagement... Une localisation moins coûteuse aurait pu être envisagée. Roland du Luart et moi siégeons au Conseil de l'immobilier de l'Etat, qui s'est longuement interrogé sur l'opportunité d'une telle dépense dans la conjoncture actuelle. Une autre acquisition, à quelques centaines de mètres du site retenu, serait beaucoup moins onéreuse !

Philippe Dallier et moi-même nous inquiétons d'une redéfinition des objectifs de la politique immobilière de l'Etat. Depuis la loi de mobilisation du foncier public en faveur du logement, rationalisation du parc et désendettement de l'Etat ne sont plus, semble-t-il, des priorités. Est-ce désormais la construction de logements sociaux ? Je demanderai au Gouvernement de définir plus clairement sa politique.

Un premier amendement tend à demander au Gouvernement un rapport, pour contraindre la DGFiP à développer des indicateurs permettant de mesurer les gains de productivité réalisés et pour établir un bilan des effets de la réduction des effectifs sur l'activité de contrôle fiscal. Le second amendement vise à confirmer que le désendettement est l'objectif premier de la politique immobilière de l'Etat ; c'est pourquoi il propose de porter à 45 % en 2013 et 50 % en 2014 la part du produit des cessions affectées au désendettement.

Sous réserve de ces amendements, je propose d'adopter les crédits des deux missions et du compte d'affectation spéciale.

M. François Marc, rapporteur général. - Vous dites que l'amoindrissement des moyens a entraîné une diminution des contrôles fiscaux, mais aussi que le nombre des contrôles a diminué en cinq ans de 1,9 % seulement. La priorité du contrôle irait à présent aux dossiers de rendement. En quoi cela pose-t-il problème ? Enfin, avez-vous des suggestions pour remédier à la difficile maîtrise de la masse salariale ?

M. Philippe Marini, président. - Avez-vous comparé le regroupement à La Défense et le maintien dans les locaux actuels ? L'opération envisagée aura-t-elle des conséquences sur la valorisation du patrimoine de l'Etat à Paris intra muros ? Le toit de l'Arche, surface de prestige, comprenant des locaux de réception, un auditorium, etc. peut parfaitement accueillir les bureaux d'un ministre - le dernier à avoir occupé ce lieu est notre collègue Michel Delebarre lorsqu'il était membre d'un gouvernement. Depuis lors, les lieux sont inoccupés en raison de problèmes de non-conformité.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur spécial. - S'il y a bien une augmentation du montant des droits rappelés entre 2006 et 2011, le montant des pénalités prononcées, quant à lui, a baissé de près 20 % au cours de la même période, soit une chute d'environ 550 millions d'euros en cinq ans. Nous nous demandons si les vérificateurs ne sont pas incités à se concentrer sur les dossiers faciles, au détriment de la grande fraude qui exige des moyens plus lourds.

Philippe Dallier et moi-même entendons nous intéresser au patrimoine immobilier de la justice. Nous avons quelque mal à entrer au ministère mais nous y parviendrons... Le projet de La Défense est lié à l'abandon de l'îlot Ségur, appelé à accueillir les services du Premier ministre et des autorités administratives indépendantes. Le ministère de l'écologie conserverait l'hôtel de Roquelaure à Saint-Germain des Prés. Un deuxième site serait acquis ou loué à La Défense. Lors d'une récente réunion du Conseil de l'immobilier de l'Etat, son président, le député Jean-Louis Dumont, a exprimé de fortes réticences sur ce projet peu abouti. L'Etat est propriétaire du toit de l'Arche et de la paroi sud. L'autre paroi pourrait être récupérée à bon compte, mais le bâtiment est mal conçu et vétuste, et les travaux de mise aux normes sont trop importants.

Le ministère tient à rester dans le coeur de La Défense, alors qu'à un kilomètre de là, les prix seraient de 30 % à 40 % moins élevés. Du reste, je trouve de curieuse méthode d'indiquer quel loyer maximum on est prêt à payer. Assez logiquement, tous les professionnels sollicités ont proposé des immeubles où le loyer était au plafond. L'économie de loyer attendue de ce projet est de 13 millions d'euros par an.

M. Philippe Marini, président. - Pour un investissement de plus de 500 millions !

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur spécial. - Cette opération est compliquée, les gains réels difficiles à estimer. Nous sommes réservés : un tel projet, dans la conjoncture actuelle, ne peut être approuvé en l'état.

M. Philippe Marini, président. - Ce pourrait être un sujet d'investigation pour la Cour des comptes ?

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur spécial. - Oui. Nous pourrions aussi aller voir ce qu'il en est sur place.

M. Philippe Marini, président. - J'espère que vous nous convierez à la visite, si vous vous rendez sur le toit de l'Arche.

M. Roland du Luart. - Ce rapport est très intéressant. L'augmentation des dépenses de personnel n'est-elle pas également due au glissement vieillesse technicité (GVT) ?

Une précision : par dérogation, les ministères des affaires étrangères et de la défense n'auront pas, jusqu'en 2014, à se conformer aux règles de contribution de la politique immobilière au désendettement de l'Etat.

La Commission européenne attaque la France pour non respect des règles européennes car dans les bureaux de l'Arche, la hauteur sous plafond est de 2,30 mètres, contre une norme fixée à 2,70 mètres. Bravo l'architecte ! C'est ubuesque...

L'opération concernant le ministère de l'écologie fonctionne comme une série de poupées russes. Matignon a décidé de regrouper ses services sur le site Ségur. Toutefois, le ministère de l'écologie n'a pas été dédommagé lorsqu'il a quitté les locaux qu'il occupait sur le site précité. Par voie de conséquence, il n'a pas indemnisé le ministère des affaires étrangères lorsqu'il a emménagé dans l'hôtel contigu à l'hôtel de Roquelaure boulevard Saint-Germain... Aussi le ministère des affaires étrangères conserve-t-il 2 000 mètres carrés de bureaux vides en plein Paris, face à l'Assemblée nationale, faute d'avoir pu en financer la rénovation...

La politique immobilière de l'Etat laisse depuis longtemps à désirer. Un contrôle plus serré s'impose. Au Conseil de l'immobilier de l'Etat, nous en voyons des « vertes et des pas mûres » ! Les réunions sont passionnantes !

M. Éric Bocquet. - Les postes supplémentaires de contrôleurs fiscaux sont une bonne chose, mais l'augmentation suffira-t-elle ? Que représente-t-elle par rapport aux suppressions de ces dernières années ? Est-on revenu au niveau antérieur ? Ces effectifs sont-ils adéquats, au regard des ambitions de la lutte contre l'évasion dans ses aspects les plus sophistiqués ?

La formation des contrôleurs est essentielle car les fraudeurs ont toujours une longueur d'avance. L'objectif est de récupérer un milliard d'euros, mais je rappelle que la fraude est estimée à 40 ou 50 milliards d'euros. Ne faut-il pas accroître les moyens plus sensiblement dès cette année ?

M. Francis Delattre. - La région parisienne a, elle aussi, besoin d'aménagement du territoire ! Que Paris ait un centre d'affaires international, c'est une nécessité. Faut-il, en plus, y installer les ministères ? Les transports en public sont saturés ! La politique d'aménagement, dans le passé, s'appuyait sur les cinq villes nouvelles, facteurs d'équilibre du territoire. Je suis surpris que Cécile Duflot, originaire du Val-de-Marne, ne regarde pas vers EPARMARNE, un pôle de restructuration de la région. Pourquoi vouloir absolument se loger dans le Triangle d'or ? Tout cela, c'est gabegie et nomenklatura. Et nous, parlementaires ou même membres du Conseil de l'immobilier de l'Etat, ne décidons de rien !

Que le ministère de la justice soit situé dans Paris intra muros, soit. Mais pourquoi regrouper les services du ministère de la défense en plein centre de la capitale, de surcroît avec un partenariat public-privé (PPP) qui dérape, alors qu'à 20 kilomètres de là, à Taverny, 50 hectares et des milliers de mètres carrés de bâtiments sont vides, après avoir pendant vingt ans abrité le Central Opérations, d'où la force nucléaire était commandée ? Il reste la chambre, laissée intacte, et le lit du général de Gaulle...

M. Philippe Marini, président. - Pourquoi pas à Creil ?

M. Francis Delattre. - Oui. Mais pourquoi pas à Taverny ? Je signale qu'un ancien patron des routes, un préfet bâtisseur, est aujourd'hui à la tête de l'ancien conseil général des ponts et chaussées (CGPC), aujourd'hui devenu le conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD). Il a, sous ses ordres, à La Défense, 300 à 350 ingénieurs et ingénieurs généraux, mais il parvient à en occuper un tiers tout au plus. Pendant ce temps, nous manquons de capacités d'analyse des infrastructures dans nos départements !

A-t-on évalué les résultats obtenus par la nouvelle structure de lutte contre la fraude fiscale, réunissant la police judiciaire, Bercy et Tracfin ? Cette brigade polyvalente lutte contre la grande délinquance. Elle a été mise en place il y a quelques mois. Dispose-t-on de statistiques ?

M. Vincent Delahaye. - Environ 136 000 mètres carrés pour 4 900 agents, ceux-ci seront à l'aise : 27 mètres carrés par agent contre 20 par salarié en moyenne dans le privé. Il n'est pas raisonnable de laisser l'Etat s'engager dans un tel investissement.

Le rapporteur spécial nous indique que les crédits de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » ont baissé de 1,9 % pour faire ensuite état d'une hausse de 0,7 %. Qu'en est-il exactement ?

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur spécial. - La diminution de plus de 2 000 postes budgétaires ne s'est pas traduite par des économies réelles. En effet, à Bercy, on a acheté la fusion de la DGI et de la DGCP par un régime indemnitaire généreux. La seule prime de fusion représentait 12 millions d'euros sur les 53,1 millions d'euros de crédits de titre 2 ouverts par le décret d'avance de novembre 2011 ! Quant au GVT, il ne joue qu'un rôle très marginal dans l'évolution des dépenses de la mission.

Nous n'avons pas le détail de la composition des effectifs affectés au contrôle fiscal en ce qui concerne les effectifs antérieurs, mais il y a désormais plus de créations de postes de catégorie A que de catégorie C. La lutte contre la grande fraude fiscale exige des moyens croissants en informatique... et en matière grise, pour adapter les investigations à des opérations de plus en plus souvent dématérialisées. Quant à la police fiscale, elle relève de la mission « Sécurité » : il faut vous adresser à Jean-Vincent Placé.

Le projet de La Défense porte bien sur 136 000 mètres carrés pour 4 940 agents. Il se déploierait à la fois sur des locaux appartenant à l'Etat et des bureaux locatifs, dans la paroi nord de l'Arche ou dans la tour Voltaire, voire dans une partie des tours Pascal A et B. Le loyer économisé serait de 67 millions d'euros et non 13 comme je l'ai dit précédemment. Un projet aussi ambitieux est-il bienvenu, sachant que le périmètre du ministère pourrait évoluer ? La direction des pêches qui lui est nouvellement rattachée pourrait repartir un jour à l'agriculture. Quel sera en outre l'impact de la loi de programmation des finances publiques et des mesures récemment annoncées par le Gouvernement sur les effectifs ? La diminution des crédits de 1,9 % s'entend hors CAS « Pensions ». Si on l'intègre, les crédits augmentent en effet de 0,7 %. Je souligne enfin que le ratio respecte la cible de 12 mètres carrés par agent et par bureau, si l'on calcule hors locaux de circulation, salles de réunion, halls.

M. Vincent Delahaye. - Cela me semble aberrant.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur spécial. - Lorsque l'Etat a fait savoir aux opérateurs qu'il recherchait des locaux mais ne dépasserait pas un plafond de 400 euros au mètre carré par an, il a bien sûr reçu uniquement des offres à 399 ! Le marché est étroit, il compte un petit nombre d'opérateurs, qui se sont entendus.

M. Philippe Marini, président. - Il y a là un thème fécond pour votre mission de contrôle de 2013, sans doute plus intéressant que le ministère de la justice ?

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur spécial. - Pour le ministère de la justice, nous irons jusqu'au bout, mais nous nous intéresserons aussi au site de La Défense.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur spécial. - L'amendement n° 1 vise à insérer un article additionnel après l'article 66 pour demander au Gouvernement un rapport évaluant les gains de productivité réalisés par la DGFiP ainsi que les effets de la réduction des effectifs sur l'activité de contrôle fiscal.

M. Éric Bocquet. - Je m'abstiendrai sur le vote des crédits et des amendements proposés par les rapporteurs spéciaux.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur spécial. - Face aux incertitudes auxquelles nous sommes confrontés, l'amendement n° 2 vise à réaffirmer que la priorité de la politique immobilière de l'Etat doit être donnée au désendettement. Dans le droit fil de ce que nous avions fait avec Nicole Bricq, il relève donc à 45 % en 2013 et 50 % en 2014 la part des produits de cession affectée à ce désendettement, contre 25 % et 30 % initialement prévus.

M. François Marc, rapporteur général. - On ne peut que louer les intentions exprimées par ces amendements.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur spécial. - Sous réserve de l'adoption de ces deux amendements, je suis favorable à l'adoption des crédits des missions « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » et « Provisions » ainsi que du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ». Toutefois, j'émets les plus expresses réserves sur la politique immobilière de l'Etat en général, et l'opération de La Défense en particulier.

Sur proposition de M. Albéric de Montgolfier, rapporteur spécial, la commission adopte deux amendements :

- le premier insérant un article rattaché afin de demander au Gouvernement un rapport évaluant les gains de productivité réalisés par la direction générale des finances publiques ainsi que les effets de la réduction des effectifs sur l'activité de contrôle fiscal ;

- le second insérant un article rattaché afin de relever la part du part du produit des cessions immobilières de l'Etat affectée au désendettement de celui-ci.

En conséquence, la commission décide de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits des missions « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » et « Provisions » et de ceux du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ». Elle décide également de proposer au Sénat l'adoption d'un amendement portant article additionnel après l'article 66 du projet de loi de finances pour 2013 et de le rattacher à l'examen de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » et d'un amendement portant article additionnel après l'article 72 du projet de loi de finances pour 2013 et de le rattacher à l'examen du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ».

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Réunie à nouveau le jeudi 22 novembre 2012, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la commission, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale, a décidé de confirmer sa décision de proposer au Sénat l'adoption sans modification des crédits de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », de la mission « Provisions » et du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ».

Elle a également confirmé sa décision de proposer à l'approbation du Sénat les deux amendements précédemment adoptés portant articles additionnels après les articles 66 et 72.