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Projet de loi de finances pour 2013 : Outre-mer

22 novembre 2012 : Budget - Outre-mer ( rapport général - première lecture )

N° 148

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 22 novembre 2012

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2013, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. François MARC,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 19

OUTRE-MER

Rapporteurs spéciaux : MM. Georges PATIENT et Éric DOLIGÉ

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini, président ; M. François Marc, rapporteur général ; Mme Michèle André, première vice-présidente ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Jean-Pierre Caffet, Yvon Collin, Mme Frédérique Espagnac, M. Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Roland du Luart, Aymeri de Montesquiou, Albéric de Montgolfier, vice-présidents ; MM. Philippe Dallier, Jean Germain, Claude Haut, François Trucy, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Gérard Miquel, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (14ème législ.) : 235, 251 à 258 et T.A. 38

Sénat : 147 (2012-2013)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

1. Avec 2 190 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 2 041 millions d'euros en crédits de paiement (CP), le budget de la mission « Outre-mer » connaît une augmentation de respectivement 3,4 % et 3,8 %, à périmètre courant, entre les exercices 2012 et 2013 (+ 71 millions d'euros en AE et + 74 millions d'euros en CP). A périmètre constant, la hausse est de 4,5 % en AE et de 5 % en CP (respectivement + 93 millions d'euros et + 96 millions), ce qui en fait une mission relativement préservée.

2. Toutefois, elle subit pleinement les effets de la politique de réduction du coût des dépenses fiscales. Ainsi, le montant de celles qui lui sont rattachées diminue fortement entre 2012 et 2013 puisqu'elles éprouvent une baisse de 126 millions d'euros. Cette évolution résulte de l'application en 2012 du « rabot » de 15 % à la défiscalisation des investissements productifs et dans le logement libre et intermédiaire en outre-mer, ainsi que de l'extinction progressive des avantages fiscaux sur ce dernier dispositif.

3. Globalement, l'effort consenti par l'Etat en direction des territoires ultramarins, retracé dans le document de politique transversale, est ainsi en baisse (- 138 millions d'euros).

4. L'objectif de 6 000 places dans le cadre du service militaire adapté est repoussé à 2016 au lieu de 2014.

5. La création du ministère des outre-mer en tant que ministère de plein exercice a conduit à transférer sur l'un de ses programmes une partie de ses crédits de fonctionnement, portée jusqu'alors par le programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur », du ministère de l'Intérieur.

6. L'investissement public est relancé à travers le fonds exceptionnel d'investissement (FEI), dont les autorisations d'engagement augmentent de 33 millions d'euros.

A la date limite du 10 octobre, prévue par l'article 49 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), le ministère de l'outre-mer avait répondu à la totalité des questions formulées par vos rapporteurs spéciaux.

I. UNE MISSION DONT LES CRÉDITS SONT PRÉSERVÉS MAIS QUI SUBIT PLEINEMENT LES EFFETS DE LA POLITIQUE DE RÉDUCTION DES NICHES FISCALES

A. LES CRÉDITS DE LA MISSION « OUTRE-MER » SONT STABILISÉS À PÉRIMÈTRE COURANT MAIS PROGRESSENT À PÉRIMÈTRE CONSTANT

La comparaison, à périmètre courant, des crédits demandés par le présent projet de loi de finances aux crédits votés dans la loi de finances pour 20081(*), année de stabilisation de la maquette budgétaire de la mission, met en évidence deux périodes distinctes, comme l'indique le graphique ci-dessous.

Source : commission des finances

1. La hausse sensible des crédits entre 2008 et 2010 : + 17,7 %

Entre les années 2008 et 2010, le montant des crédits de paiement (CP) de la mission a fortement augmenté (+ 17,7 %), traduisant plusieurs facteurs cumulatifs :

- les exonérations de charges sociales spécifiques à l'outre-mer font l'objet, depuis 2008, d'un meilleur remboursement par l'Etat aux organismes de sécurité sociale. Il en a résulté une hausse des crédits du programme n° 138 « Emploi outre-mer » ;

- le dispositif du service militaire adapté (SMA) a fait l'objet d'un renforcement visant à doubler le nombre de ses bénéficiaires, dans le cadre de la mise en oeuvre du plan « SMA 6 000 »;

- la mise en oeuvre du plan de relance de 2008-2009 a également contribué à majorer les crédits de la mission « Outre-mer », notamment à travers la création et l'abondement du Fonds exceptionnel d'investissement (FEI) ;

- certaines dispositions de la Lodeom2(*) ont prévu la mise en place d'aides budgétaires spécifiques en faveur de l'outre-mer ;

- enfin, la mise en oeuvre des décisions du CIOM3(*) a conduit à une légère augmentation des crédits de la mission.

2. Une stabilisation des crédits depuis 2010 grâce à une remontée nette en 2013

Depuis 2010, cette tendance haussière a disparu et les CP de la mission sont relativement stables puisqu'ils n'ont progressé que de 0,8 % entre l'année 2010 et les montants prévus pour l'année 2013 dans le présent projet de loi de finances, à périmètre courant.

Les autorisations d'engagement (AE) connaissent une évolution similaire puisqu'elles n'ont augmenté que de 1,0 % entre 2010 et 2013, toujours à périmètre courant.

Cette stabilisation sur trois ans est le résultat d'une diminution en 2011, puis d'une augmentation en 2012 et 2013, qui amènent les crédits de la mission à dépasser légèrement leur niveau de la loi de finances pour 2010.

Evolution des crédits des deux programmes de la mission à périmètre courant

(en millions d'euros)

 

AE ouvertes en LFI pour 2012

AE demandées pour 2013

Evolution

CP ouverts en LFI pour 2012

CP demandés pour 2013

Evolution

Programme n° 138 « Emploi outre-mer »

1 312,9

1 405,6

+ 7,1 %

1 338,1

1 395,0

+ 4,3 %

Programme n° 123 « Conditions de vie outre-mer »

805,8

784,3

- 2,7 %

628,4

645,6

+ 2,7 %

Total de la mission « Outre-mer »

2 118,7

2 189,9

+ 3,4 %

1 966,4

2 040,6

+ 3,8 %

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013

Evolution des crédits des deux programmes de la mission à périmètre constant

(en millions d'euros)

 

AE ouvertes en LFI pour 2012

AE demandées pour 2013

Evolution

CP ouverts en LFI pour 2012

CP demandés pour 2013

Evolution

Programme n° 138 « Emploi outre-mer »

1312,9

1402,7

+ 6,8 %

1 338,0

1 392,1

+ 4,0 %

Programme n° 123 « Conditions de vie outre-mer »

780,7

784,3

+ 0,5 %

603,3

645,6

+ 7,0 %

Total de la mission « Outre-mer »

2 093,6

2 187,0

+ 4,5 %

1 941,4

2 037,7

+ 5,0 %

Source : commission des finances

Les crédits du programme 138 sont minorés, pour 2013, des crédits de l'action 3 « Pilotage des politiques des outre-mer » (- 2,9 millions d'euros en AE et CP) et ceux du programme 123, pour 2012, sont minorés du montant ouvert en 2012 au titre de l'agence de santé de Wallis-et-Futuna (environ 25 millions d'euros en AE et CP).

A périmètre constant, toutefois, entre la loi de finances pour 2012 et les crédits prévus pour 2013 par le présent projet de loi de finances, les dotations bénéficient d'une hausse de 4,5 % en AE, passant de 2 094 millions à 2 187 millions d'euros, et de 5 % en CP, de 1 941 millions à 2 038 millions d'euros4(*).

S'agissant des AE, l'évolution des deux programmes de la mission est contrastée. En effet :

- d'une part, les autorisations du programme n° 138 « Emploi outre-mer » augmentent sensiblement, de 6,8 %. Vos rapporteurs spéciaux relèvent qu'ils avaient déjà connu une progression de 1,3 % entre les années 2011 et 2012 ;

- d'autre part, les AE du programme n° 123 « Conditions de vie outre-mer » sont pratiquement stables (+ 0,5 %).

S'agissant des CP, ils progressent assez nettement sur les deux programmes : + 4 % sur le programme 138 et + 7 % sur le programme 123.

Dans le contexte de redressement des finances publiques, les crédits de la mission « Outre-mer » sont donc préservés.

3. Une programmation triennale 2013-2015 respectée

Plafonds des crédits de paiement* de la mission « Outre-mer »
pour les années 2013 à 2015

(en millions d'euros)

LFI 2012
(périmètre constant 2013)

2013

2014

2015

1 896

1 992

2 069

2 144

Source : Projet annuel de performance annexé au présent projet de loi de finances

* Hors contribution du budget général au compte d'affectation spéciale « Pensions », hors charge de la dette et hors remboursements et dégrèvements,

La programmation 2013-2015 marque une réduction des crédits consacrés à la présente mission par rapport à la précédente programmation triennale. Ainsi, la loi de programmation des finances publiques pour 2011-2014 prévoyait un plafond de CP à 2,1 milliards d'euros pour 2013, contre 1,99 dans la programmation 2013-2015.

S'agissant des crédits pour 2013, le montant demandé (1 992 millions d'euros, en excluant les 48,6 millions du CAS Pensions) correspond à la programmation.

Sur l'ensemble du triennal, il est prévu une hausse des crédits de la mission, de 3,9 % en 2014 et de 3,6 % en 2015.


* 1 Loi n° 2008-1822 du 24 décembre 2007.

* 2 Loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer.

* 3 Conseil interministériel de l'outre-mer.

* 4 Comme on le verra plus loin, une nouvelle action 3 « Pilotage des politiques des outre-mer » a été ajoutée sur le programme 138 et les crédits de l'agence de santé de Wallis-et-Futuna ont été transférés du programme 123 à la mission « Santé » : à périmètre constant, les chiffres 2012 sont donc minorés de la dotation de l'agence (25 millions d'euros en AE et CP) et les chiffres 2013 des crédits de l'action 3 (2,9 millions d'euros).