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Projet de loi de finances pour 2013 : Politique des territoires

22 novembre 2012 : Budget - Politique des territoires ( rapport général - première lecture )

II. LE PROGRAMME 112 « IMPULSION ET COORDINATION DE LA POLITIQUE D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE »

A. UNE ORGANISATION STABLE PAR RAPPORT À 2012

1. Un programme qui retrace les moyens de la DATAR

Le programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » (PICPAT), est placé sous la responsabilité politique du Premier ministre et de la ministre de l'égalité des territoires et du logement.

La responsabilité administrative du programme est confiée au délégué interministériel à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale, actuellement Emmanuel Berthier6(*).

Conformément à son intitulé7(*), ce programme représente seulement une part des crédits contribuant à la politique de l'aménagement du territoire, enjeu « transversal » pour 33 programmes relevant de 16 missions du budget général d'après le DPT annexé au présent projet de loi de finances (cf. supra, I). Pour 2013, la contribution du PICPAT représente 5,6 % de l'effort global prévu en la matière (5 milliards d'euros), la mission « Politique des territoires » dans son ensemble en concentrant 6,5 %.

Toutefois, le programme 112 s'inscrit bien au coeur même de la politique d'aménagement du territoire, puisqu'il retrace les moyens mis à la disposition de la DATAR, qui avait pris temporairement le nom de Délégation interministérielle à l'aménagement et à la compétitivité des territoires (DIACT) de 2006 à 2010.

L'instabilité du rattachement de la DATAR et ses perspectives d'avenir

La DATAR, créée en 1963, dépendait après la LFI 2003 du ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire. Dans le cadre de la LFI 2005, elle relevait du ministre de l'équipement et des transports, et plus particulièrement du secrétaire d'Etat à l'aménagement du territoire. Le changement de dénomination de la DATAR en DIACT a été décidé par le comité interministériel d'aménagement et de compétitivité du territoire (CIACT, nouvelle forme du CIADT) du 14 octobre 2005. A l'occasion des LFI 2006 et 2007, la DIACT se trouvait rattachée au ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, et plus spécifiquement au ministre délégué à l'aménagement du territoire. Dans le cadre de la LFI pour 2008 et au premier semestre de l'année 2009 encore, la DIACT était à la disposition du ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, et plus spécialement du secrétaire d'Etat à l'aménagement du territoire et du secrétaire d'Etat chargé du développement de la région capitale. En 2010, la DIACT a retrouvé l'appellation de DATAR et s'est trouvée rattachée au ministre de l'espace rural et de l'aménagement du territoire. Entre la fin de l'année 2010 et mai 2012, la DATAR a été mise à disposition du ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l'aménagement du territoire. Et depuis mai 2012, elle est mise à disposition du ministère de l'égalité des territoires et du logement.

Votre rapporteure spéciale dénonce cette instabilité qui fragilise notre ambition en matière d'aménagement du territoire et laisse à penser qu'il ne s'agirait plus que d'une politique subsidiaire et marginalisée. Elle espère que le projet de création, en 2013, d'un Commissariat général à l'Égalité des territoires permettra d'insuffler une nouvelle dynamique. Cécile Duflot, ministre de l'Égalité des territoires et du Logement, a en effet installé, le 10 septembre 2012, une commission sur les missions et l'organisation de son ministère. Composée de douze hauts fonctionnaires et présidée par l'inspecteur général des Finances Thierry Wahl, cette commission est chargée d'examiner en particulier l'hypothèse de la création d'un Commissariat général à l'Égalité des territoires. Dans cette perspective, quatre axes de travail ont été définis :

- dresser l'inventaire et faire la synthèse des travaux qui suggèrent une réorientation des politiques d'intervention territoriale de l'Etat ;

- préciser quelles pourraient être les missions de ce futur commissariat en les articulant aux autres missions du ministère, au calendrier des échéances 2014/2020 (politiques de cohésion européenne et nouvelle génération de CPER) et aux politiques stratégiques du Gouvernement (création de la banque publique d'investissement, recentrage des pôles de compétitivité, pratiques agricoles respectueuses de l'environnement...) ;

- faire des recommandations pour une simplification des outils d'un tel commissariat (zonages, directives territoriales d'aménagement, fonds divers, contrats territoriaux ou urbains, politiques de la montagne et du littoral, couverture numérique du territoire, etc.) ;

- examiner le cas échéant les scénarios de regroupement d'organismes et de directions pouvant concourir à la constitution du commissariat dans le cadre de ces objectifs.

Les travaux de la commission ont déjà donné lieu à un rapport d'étape rendu en octobre 20128(*). Un rapport final devrait être rendu cet hiver et faire l'objet d'une présentation à l'occasion des événements organisés en février 2013, pour le cinquantième anniversaire de la DATAR.

Source : commission des finances

2. Un découpage en trois actions

D'une manière générale, le programme « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » vise au développement de la compétitivité, de l'attractivité et de la cohésion des territoires. Le présent projet de loi de finances reconduit pour 2013, sans la modifier, l'organisation actuelle du programme déclinée, depuis la LFI pour 2008, en trois actions. Les deux premières sont caractérisées par le foisonnement des dispositifs qu'elles retracent, la troisième constitue une action de soutien.

L'action 1, « Attractivité économique et compétitivité des territoires », regroupe les moyens mis en oeuvre par la DATAR en faveur du développement économique et de la compétitivité internationale des territoires : politique des pôles de compétitivité, accompagnement des mutations économiques et des territoires affectés par le redéploiement des armées, prime d'aménagement du territoire (PAT), financement de l'Agence française pour les investissements internationaux (AFII), grandes opérations d'aménagement et d'urbanisme (littoral du Languedoc-Roussillon, projet Euromed)...

L'action 2, « Développement solidaire et équilibré des territoires », rend compte de politiques visant à assurer la cohésion sociale et territoriale et à favoriser un développement équilibré et durable des territoires. Les moyens du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT9(*)) sont mobilisés par ces politiques, qui mettent en oeuvre les « contrats de projets » Etat-régions (CPER). Ceux-ci ont pris la suite, pour la période 2007-2013, des « contrats de plan » de la période 2000-2006.

Par ailleurs, les crédits de l'action 2 sont affectés au financement des décisions du CIACT (ex-CIADT). Celles-ci concernent surtout la valorisation des atouts des territoires ruraux en matière de patrimoine, de développement culturel, de tourisme et d'espaces naturels, notamment par les pôles d'excellence rurale (PER) et par le plan d'action en faveur des territoires ruraux mis en place en 2010. Les décisions du CIACT portent également sur l'amélioration de l'égalité d'accès aux services publics et aux technologies de l'information et de la communication (haut débit, téléphonie mobile), ainsi que sur la réalisation de projets territoriaux interministériels (Mont Saint-Michel, littoral aquitain, sillons fluviaux de la Garonne et du Rhône, politique des massifs de montagne).

Enfin, l'action 4 (sic : ce numéro a été maintenu, malgré la suppression de l'action 3 originelle du programme depuis 2008), « Instruments de pilotage et d'étude », correspond aux moyens de fonctionnement de la DIACT (dont ses dépenses de personnel) ainsi qu'à des crédits d'étude (prospective, évaluation...).

3. La relative stabilité du dispositif de mesure de la performance

La performance du programme « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » sera mesurée en 2013 par trois objectifs et huit indicateurs au total. Le dispositif arrêté par le PAP 2013 n'est pas totalement similaire à celui mis en oeuvre en 2012.

En effet, pour faire suite aux recommandations de la Cour des Comptes, la DATAR a formulé cette année des propositions aux fins de modifier, supprimer ou ajouter de nouveaux indicateurs de performance.

Ces modifications ou propositions de modification portent sur :

- l'objectif 1 « Soutenir la compétitivité et l'attractivité des territoires » : remplacement de l'indicateur 1-2 « pourcentage des dossiers de demande PAT pour lesquels le délai d'instruction est inférieur à 90 jours » par un nouvel indicateur intitulé : « Montants et taux de réalisation des investissements des entreprises bénéficiaires de la PAT ». Cet indicateur est lui-même subdivisé en deux sous indicateurs qui concernent, d'une part, le montant des investissements réalisés par les entreprises bénéficiaires de la PAT pour un euro de PAT attribué, d'autre part, le taux des investissements effectivement réalisés par les entreprises bénéficiaires de la PAT. L'indicateur abandonné dont la pertinence avait été mise en cause par la Cour des Comptes visait à mesurer l'efficience de la procédure d'instruction des dossiers PAT. Le nouvel indicateur, validé par la direction du Budget, permet de mesurer à travers ses deux sous-indicateurs, d'une part, l'effet de levier de la prime d'aménagement des territoires sur la réalisation des investissements réalisés par les entreprises primées et, d'autre part, les réalisations en terme d'investissements des entreprises à la fin du programme ;

- l'objectif 2 « Accompagner les mutations économiques et renforcer la cohésion sociale et territoriale » : l'indicateur 2-3 « Nombre d'emplois directs créés et maintenus chez les maîtres d'ouvrage d'un pôle d'excellence rurale (PER) » mesurera à partir de 2013 l'impact sur l'emploi porté par la deuxième génération des PER (précision apportée dans le libellé de l'indicateur) dont les engagement ont débuté en fin d'année 2011 et dont les effets sur l'emploi ne seront quantifiables qu'à partir de l'an prochain ;

- l'objectif 3 « Concevoir et piloter l'action publique en matière d'aménagement du territoire » : la DATAR a proposé une modification de l'indicateur 3.2 « Nombre de cartes visualisées et de fichiers de données téléchargés à partir du site de l'observatoire des territoires ». Cette modification portait d'une part sur le libellé de l'indicateur et par la subdivision de ce dernier en deux sous indicateurs10(*). Cette demande a été rejetée par la direction du Budget qui a suggéré d'approfondir le deuxième sous-indicateur, jugé peu précis, et de le représenter à l'occasion du projet de loi de finances pour 2014 ;

- par ailleurs, la DATAR souhaitait également introduire un indicateur portant sur ses crédits de fonctionnement. Les indicateurs transversaux à l'ensemble des ministères dans ce domaine n'étant pas applicables à celle-ci en raison de la taille critique de ses crédits de fonctionnement, elle a présenté un indicateur spécifique visant à évaluer les efforts de la structure en faveur de l'environnement et du développement durable intitulé : « Part des achats et prestations ½ éco-recyclables ½ ou à forte valeur ajoutée pour le développement durable réalisée sur les besoins dédiés au fonctionnement de la DATAR ». Cette demande a également été rejetée par la direction du Budget au motif que le montant des crédits de fonctionnement était peu important et donc l'effort peu significatif.

Au total, le dispositif de mesure de la performance du PICPAT reste donc assez stable en 2013 en dépit de ces aménagements.


* 6 Dans le cadre de l'examen du présent PLF, votre rapporteure spéciale a auditionné, le 26 septembre 2012, un représentant de la DATAR. Les noms et fonctions de l'ensemble des personnes auditionnées figurent en annexe du présent rapport.

* 7 Le programme 112, initialement dénommé « Aménagement du territoire », a vu son intitulé précisé dans la LFI pour 2008 à l'initiative de la commission des affaires économiques du Sénat.

* 8 Ce rapport, qui précise ne pas vouloir anticiper sur les propositions qui seront issues du rapport final, dresse, dans une première partie, un diagnostic sur les inégalités territoriales afin de mieux les comprendre et mesurer, puis, dans une seconde partie, recommande une meilleure connaissance et une amélioration des dispositifs favorisant l'égalité des territoires, notamment en fonction de la « nouvelle géographie prioritaire ».

* 9 Pour mémoire, le FNADT est composé de deux sections. La section générale comprend notamment le soutien apporté aux différentes structures du réseau de la DATAR, l'assistance technique des programmes européens, et le financement d'engagements pris par le Gouvernement en CIADT/CIACT. La section locale se trouve elle-même subdivisée en deux parties, l'une contractualisée, l'autre non. La partie contractualisée permet de soutenir, exclusivement, des opérations inscrites dans les contrats Etat-régions (contrats de plan, contrats de projets), au sein de contrats de pays, ou dans un cadre intercommunal reconnu par la loi. La partie non contractualisée permet d'attribuer des subventions à des projets qui participent, soit de l'accompagnement de restructurations industrielles ponctuelles et localisées, lorsque l'ampleur ou l'impact du sinistre ne justifie pas des décisions de niveau central (contrats de site, mesures territoriales arrêtées en CIADT/CIACT), soit de la modernisation et de l'amélioration de services publics locaux.

* 10 L'indicateur 3.2 se serait intitulé « Nombre et répartition des fréquentations du site de l'observatoire des territoires », le sous-indicateur 3.2.1 « Nombre de cartes visualisées et de fichiers de données téléchargés à partir du site de l'observatoire des territoires »et, enfin, le sous-indicateur 3.2.2 « Taux de visite du site de l'observatoire des territoires en France (hors Ile de France) et à l'étranger ».