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Projet de loi de finances pour 2013 : Politique des territoires

22 novembre 2012 : Budget - Politique des territoires ( rapport général - première lecture )

C. LES ORIENTATIONS DU PROGRAMME EN 2013

Se trouvent retracées de manière synthétique, ci-après, les principales politiques qui seront financées par le programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire », en 2013, dans le cadre de ses actions 1 et 211(*). A cet égard, le présent projet de loi de finances s'inscrit dans une pleine continuité avec les orientations suivies en 2012.

1. L'action 1 « Attractivité économique et compétitivité des territoires » (104,3 millions d'euros en AE, 114,7 millions d'euros en CP)
a) La prime d'aménagement du territoire

Le financement de la prime d'aménagement du territoire (PAT), outil d'aide à la localisation d'activités et d'emplois dans les zones prioritaires du territoire, est prévu pour 2012 à hauteur de 39,6 millions d'euros en AE et 33,6 millions d'euros en CP, soit un niveau de crédits quasiment identique à celui fixé en LFI pour 2012 (38,2 millions d'euros en AE et 32,6 millions d'euros en CP.

D'après le PAP de la mission « Politique des territoires » annexé au présent projet de loi de finances, la dotation en AE précitée correspond à la programmation de la tenue de cinq commissions interministérielles d'aide à la localisation d'activité (CIALA), et doit permettre de primer environ 50 dossiers pour un coût moyen unitaire de 0,8 million d'euros.

Le nouveau régime communautaire d'aide aux entreprises, en vigueur depuis 2007, a conduit à recentrer la PAT sur les projets aux enjeux les plus significatifs en termes d'emplois et d'investissements. En outre, l'extension, depuis le 29 juillet 2009, du zonage des aides à finalité régionale (AFR) à plusieurs zones concernées par les restructurations de défense a produit ses effets sur la PAT depuis l'année 2010.

La prime d'aménagement du territoire

Créée en 1982, la prime d'aménagement du territoire (PAT) est un outil en faveur de l'emploi, sur lequel la Cour des comptes a émis des réserves. Elle prend la forme d'une subvention d'investissement, accordée par le ministre chargé de l'aménagement du territoire, après consultation de la CIALA, aux entreprises situées dans certaines zones fragiles et dont l'activité peut entraîner l'emploi permanent d'un nombre minimum de salariés. Aide d'Etat, la PAT est soumise à une double réglementation, au plan national et au plan communautaire. La Commission européenne a engagé en 2005 une réforme, afin de réorienter les aides publiques aux entreprises vers les objectifs de la stratégie de Lisbonne, qui s'est traduite en mars 2007 en France par l'adoption d'une nouvelle carte des aides à finalité régionale (AFR) pour la période 2007-2013. Cette carte définit les régions qui peuvent bénéficier d'aides d'Etat régionales à l'investissement en faveur des grandes entreprises, et fixe le plafond des aides autorisées dans ces régions. Ces aides sont délimitées par deux zonages :

- le premier zonage autorise les aides destinées à favoriser le développement économique de régions dans lesquelles le niveau de vie est anormalement bas ou dans lesquelles sévit un grave sous-emploi. Ces régions sont caractérisées par un PIB par habitant ne dépassant pas 75 % de la moyenne communautaire. En France, ces aides sont attribuées aux départements d'outre-mer, éligibles intégralement. Ils peuvent recevoir le taux d'aide maximal (entre 50 % et 70 % selon la taille de l'entreprise) ;

- le second zonage autorise les aides destinées à promouvoir le développement économique des régions d'un Etat membre qui sont défavorisées par rapport à la moyenne nationale. La nouvelle réglementation impose à la France une baisse de 55 % de la population couverte par rapport à la période 2000-2006, réduisant à 15,5 % la population éligible contre 34 % précédemment.

Le CIACT de mars 2006 a décidé, en outre, de mettre en place au niveau national une « réserve » de population, utilisable pour classer en zone d'AFR les territoires qui seraient victimes de mutations économiques dans l'avenir. La carte nationale des zones d'AFR adoptée comporte donc une « réserve » nationale de population de 250 000 habitants. Aux termes des nouvelles lignes directrices européennes, une révision de la carte a été autorisée en 2009, chaque Etat membre pouvant alors modifier la liste des régions bénéficiaires, dans la limite de 50 % de la couverture totale autorisée. Il en résulte l'extension, à la fin de l'été 2009, du zonage des aides à finalité régionale (AFR) à plusieurs zones concernées par les restructurations de défense.

En 2009, 34,5 millions d'euros de PAT ont été attribués, pour 5 571 emplois aidés, dont 3 403 créations et 2 168 maintiens ou reprises. En 2010, 40,5 millions d'euros de PAT ont été attribués, pour 11 415 emplois aidés, dont 3 046 créations et 8 369 maintiens ou reprises. Ce doublement résulte notamment de la crise économique qui a provoqué d'importantes restructurations. En 2011, 38 millions d'euros de PAT ont été attribués, pour 14 256 emplois aidés, dont 2 775 créations et 11 481 maintiens ou reprises. Pour l'année 2012, les données ne sont pas encore disponibles, mais il s'agit de 38,2 millions d'euros qui devraient être utilisé et 39,6 millions d'euros sont attendus en 2013.

Source : DATAR

b) La légère baisse de la subvention à l'AFII

Le présent projet de loi de finances prévoit une subvention pour charges de service public destinée à l'Agence française pour les investissements internationaux (AFII), opérateur du programme12(*), à hauteur de 6,7 millions d'euros en AE comme en CP, montant en baisse par rapport aux subventions prévues par les LFI pour les années 2012, 2011 et 2010 (respectivement 7, 7,4 et 7,8 millions d'euros).

Il convient de noter que l'AFII est également opérateur du programme 134 « Développement des entreprises et de l'emploi » de la mission « Economie ». Au titre de ce programme, elle bénéficiera, selon le présent projet de loi de finances, d'une subvention de 14,20 millions d'euros en 2013, soit là aussi une légère baisse par rapport aux LFI pour 2012 et 2011 (qui fixaient la subvention à l'AFII en provenance du programme 134 à 14,88 et 15,3 millions d'euros).

c) Le financement des engagements dans le cadre des CPER

Pour les engagements des contrats Etat-régions se rapportant à l'action 1 du programme « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire », les crédits prévus par le présent projet de loi de finances s'élèvent à :

36 millions d'euros en AE (contre 37,1 millions d'euros en 2012), destinés aux opérations prévues pour la septième année des contrats de projets de la période 2007-2013 ;

40 millions d'euros en CP (contre 42,7 millions d'euros en 2012), dont 5,4 millions d'euros au titre des engagements de l'année (soit un taux de couverture de 15 %) et 34,6 millions d'euros pour couvrir des engagements pris les années antérieures.

Il convient de préciser que les CPER incluent des projets de grande envergure tels que le programme de développement du littoral Languedoc-Roussillon, le projet Euromed ou, encore, les opérations de reconversion des anciens bassins miniers.

L'encadré de la page suivante fait le point sur l'état d'exécution de ces contrats.

L'état d'exécution des contrats Etat-régions (2007-2013)

Les contrats de projets Etat-régions de la période 2007-2013 représentent un engagement de l'Etat à hauteur de 12,76 milliards d'euros hors subvention du syndicat des transports d'Ile-de-France (STIF) et hors programmes ANRU, dont 12 milliards d'euros pour les 26 contrats régionaux (le reste se distribuant entre les contrats de massifs et les contrats de fleuves, pour 733 millions d'euros). L'engagement total des régions s'élève à 15,5 milliards d'euros (contrats régionaux et interrégionaux confondus) et celui des départements à près d'un million d'euros.

Le taux d'avancement des crédits avait atteint plus de 38 % à la fin de l'année 2009, soit un taux assez proche de l'objectif théorique de 42,9 % représentant trois années d'exécution. Alors que l'exercice 2009 a été marqué par une certaine accélération de l'exécution des CPER consécutive au plan de relance de l'économie, un ralentissement est observé en 2010. Le taux de 51 % est ainsi inférieur à l'objectif théorique de 57,1 % pour quatre années d'exécution.

En 2011, il n'aura pas été possible de rattraper ce retard et l'écart reste donc du même ordre : le taux d'exécution s'établit à 64,7 % contre un objectif théorique de 71,4 % pour cinq années d'exécution.

Pour l'année en cours, les premières estimations transmises permettent d'évaluer le futur taux d'avancement au 31 décembre 2012 à 75,4 % (correspondant à une annuité de la sixième année d'exécution de moins de 11 %), soit un taux inférieur à l'objectif théorique de 85,7 % représentant six années d'exécution.

La séquence de paiement a donc été revue pour tenir compte de la répartition des AE des contrats de projets 2007-2013, dont les engagements seront prolongés jusqu'en 2015. En conséquence, la couverture en CP est également redéployée au-delà de 2013, ce qui explique la réduction du volume de CP en 2013 par rapport à 2012. De plus, au cours de l'année prochaine, les CPER devraient continuer à être affectés par la conjoncture économique.

Source : ministère de l'égalité des territoires et du logement

d) Le financement des engagements du Gouvernement hors CPER

Les crédits demandés pour 2013 au titre des engagements du Gouvernement, hors CPER, PAT et opérateurs, se rapportant à l'action 1 du PICPAT, représentent 20,6 millions d'euros en AE et 33 millions d'euros en CP (contre 31,2 millions d'euros en AE et 43,5 millions d'euros en CP en 2012). Ces crédits sont principalement destinés au financement de trois politiques : les pôles de compétitivité et les « grappes d'entreprises », les contrats de site et, surtout, l'exécution du plan d'accompagnement du redéploiement des armées.

(1) Le plan d'accompagnement du redéploiement des armées

Il est prévu 12,6 millions d'euros en AE et 16 millions d'euros en CP en 2013 pour le plan d'accompagnement des territoires confrontés à la fermeture d'installations militaires dans le cadre du redéploiement des armées (contre 15 millions d'euros en AE et 21,3 millions d'euros en CP en 2012). Ces crédits sont destinés au soutien des contrats et plans de redynamisation dans les territoires touchés par la restructuration militaire, l'objectif étant la création d'un nombre d'emplois au moins équivalent à celui des emplois supprimés.

Le ministère de la Défense participe lui aussi au financement du plan par l'intermédiaire du Fonds de restructuration des entreprises de dépenses (FRED), le présent projet de loi de finances inscrivant à ce titre 60,29 millions d'euros en AE et 28,07 millions d'euros en CP pour 2012, par le biais de l'action 10 « restructurations » du programme 212 « Soutien de la politique de la défense » de la mission « Défense ».

L'état d'avancement de ce dispositif interministériel est décrit dans l'encadré et le tableau ci-après.

L'accompagnement territorial des restructurations de la défense

Présenté en juillet 2008, le plan de redéploiement des bases militaires implique la suppression de 83 sites ou unités militaires (sur un total de 471) de 2009 à 2015 sur l'ensemble du territoire. Il concerne 69 villes et doit entraîner 33 déménagements d'une ville à une autre. Sont prévus le renforcement opérationnel de 65 régiments et bases, et la suppression de 54 000 emplois militaires (sur un total de 320 000).

L'Etat s'est engagé à recréer, dans les territoires concernés par ces restructurations, les conditions d'un développement économique durable en suscitant la création d'emplois et d'activités nouvelles. Un plan national d'accompagnement des territoires touchés par les restructurations militaires doit ainsi consacrer 320 millions d'euros sur la période 2009-2015 à des mesures d'accompagnement, à travers le Fonds de restructuration de la défense (FRED), pour les deux tiers des crédits, et le FNADT pour le tiers restant (soit 106 millions d'euros), par deux types de contrat :

- d'une part, des « contrats de redynamisation de site de défense » (CRSD) sont élaborés pour les vingt-trois sites touchés par la disparition de plus de 200 emplois et connaissant une situation de grande fragilité économique ;

- d'autre part, pour les territoires ne bénéficiant pas d'un CRSD mais néanmoins affectés de manière significative par une mesure de restructuration, des « plans locaux de redynamisation » (PLR) sont définis. Ils concernent des sites dont la perte nette d'emplois est supérieure à 50 emplois directs et qui subissent un impact significatif, sans qu'il en résulte pour autant un bouleversement profond de l'économie locale.

Cinq CRSD ont été signés en 2009, trois en 2010 et onze en 2011, tandis que deux PLR ont été signé en 2010, treize en 2011 et dix en 2012. Ces 44 contrats au total sont dotés de 215 millions d'euros.

En 2012, le plan national d'accompagnement des territoires touchés par les restructurations militaires devrait bénéficier d'une enveloppe de 62 millions d'euros en AE, répartie entre 45 millions d'euros pour le FRED et 17 millions d'euros pour le FNADT. Pour 2013, le niveau d'engagement est estimé à 69 millions d'euros au total, dont 56 millions d'euros pour le FRED et 13 millions d'euros pour le FNADT.

Source : ministère de l'égalité des territoires et du logement

Bilan des contrats signés avec les territoires des restructurations militaires

(en millions d'euros)

Site

Type de contrat

Date de signature

Dotation en M€

Givet (08)

CRSD

10 février 2009

4,99

Arras (62)

CRSD

2 avril 2009

6,26

Barcelonnette (04)

CRSD

7 mai 2009

3,00

Provins-Sourdun (77)

CRSD

26 mai 2009

10,00

Briançon (05)

CRSD

2 juillet 2009

3,00

Château-Chinon (58)

PLR Nièvre

5 février 2010

3,00

Langres (52)

CRSD

8 février 2010

2,12

Compiègne (60)

PLR Oise

1er juillet 2010

2,58

Châteauroux-Déols (36)

CRSD

6 juillet 2010

10,00

Metz (57)

CRSD

8 juillet 2010

32,00

La Courtine (23)

PLR Creuse

14 janvier 2011

1,62

Dax (40)

PLR Landes

27 janvier 2011

1,00

Bitche (57)

PLR Moselle

31 janvier 2011

3,00

Cambrai (59)

CRSD

9 février 2011

11,77

Joigny (89)

CRSD

11 février 2011

4,14

Nîmes (30)

PLR Gard

6 avril 2011

4,45

Limoges (87)

CRSD

28 avril 2011

6,00

Cherbourg (50)

PLR Manche

17 juin 2011

3,00

Valenciennes (59)

PLR Nord

8 juillet 2011

3,00

Commercy (55)

CRSD

18 juillet 2011

11,82

La Rochelle (17)

CRSD

19 septembre 2011

6,00

Rennes (35)

PLR Ille-et-Vilaine

12 octobre 2011

1,85

Nancy-Toul (54)

PLR Meurthe-et-Moselle

13 octobre 2011

3,00

Laval (53)

CRSD

25 octobre 2011

6,60

Bordeaux (33)

PLR Gironde

24 novembre 2011

2,10

Noyon (60)

CRSD

6 décembre 2011

10,00

Lyon (69)

PLR du Rhône

7 décembre 2011

1,00

Dieuze (57)

CRSD

8 décembre 2011

14,00

Nantes (44)

PLR Loire Atlantique

9 décembre 2011

1,50

Martinique (972)

CRSD

19 décembre 2011

6,40

Verdun (55)

PLR Meuse

16 décembre 2011

3,00

Toulouse (31)

PLR Haute Garonne

19 décembre 2011

1,91

Caen (14)

CRSD

22 décembre 2011

4,10

Guéret (23)

CRSD

22 décembre 2011

2,24

Bourg Saint Maurice (73)

CRSD

26 février 2012

6,00

Brétigny sur Orge (91)

CRSD

15 mars 2012

4,17

Brest (29)

PLR Finistère

17 janvier 2012

4,00

Chartres (28)

PLE Eure-et -Loir

24 janvier 2012

1,00

Fourchambault (58)

PLR Nièvres

12 mars 2012

1,00

Saint Florentin (89)

PLR Yonne

15 mars 2012

1,00

Bergerac (24)

PLR Dordogne

4 mai 2012

1,50

Montpellier (34)

PLR Hérault

22 mai 2012

1,50

Senlis (60)

PLR Oise

13 juillet 2012

1,58

Guadeloupe

PLR Guadeloupe

27 juillet 2012

3,00

   

TOTAL GENERAL

215,20

Source : ministère de l'égalité des territoires et du logement

Source : DATAR

(2) Les pôles de compétitivité et les « grappes d'entreprises »

Après une première phase triennale (2006-2008), la politique des pôles de compétitivité a été reconduite pour la période 2009-2011, prolongée à deux reprises jusqu'en 2012 puis en 2013. En conséquence, le présent projet de loi de finances renouvelle, mais en la réduisant, l'enveloppe réservée à ce titre sur le FNADT13(*) à hauteur de 6 millions d'euros en AE et en CP (il s'agissait de 7,5 millions en 2012). Comme en LFI pour 2011 et 2012, le tiers de ce montant est prévu pour l'animation des pôles et les deux tiers pour le soutien aux investissements.

Les pôles de compétitivité

 Les principes d'organisation

Dans le contexte d'une économie mondiale de plus en plus concurrentielle, la France a lancé en 2004 une nouvelle politique industrielle, orientée vers une logique de territoire et de réseau : les pôles de compétitivité. Ces pôles sont définis comme le rapprochement, sur un territoire donné, d'entreprises, de centres de formation et d'unités de recherche engagés dans une démarche partenariale, destinée à dégager des synergies autour de projets innovants. Disposant de la masse critique nécessaire pour atteindre une visibilité internationale, chaque pôle est fondé sur une stratégie de développement qui doit permettre une production à forte valeur ajoutée, autour de projets communs de recherche et de développement. Les pôles de compétitivité sont représentés par une structure juridique distincte de leurs membres, le plus souvent une association « loi de 1901 », qui regroupe les entreprises, centres de recherche, établissements d'enseignement et collectivités territoriales membres du pôle. Entreprises et centres de recherche doivent détenir une place majoritaire dans les instances dirigeantes de la structure. Une convention régit les relations entre le pôle, par l'intermédiaire de sa structure de gouvernance, les collectivités territoriales impliquées et l'Etat.

Le suivi national des pôles est effectué par un groupe de travail interministériel (GTI), dont la DATAR et la direction générale de la compétitivité, de l'industrie et des services (DGCIS) assurent le secrétariat. A la suite du CIACT du 5 juillet 2007, le nombre total de pôles a été fixé à 71, dont 7 pôles mondiaux et 10 pôles à vocation mondiale, contre 66 pôles en 2006.

 La première période de mise en oeuvre du dispositif (2006-2008)

L'enveloppe totale dédiée par l'Etat au financement des pôles de compétitivité a été fixée à 1,5 milliard d'euros pour la période 2006-2008. La répartition globale, sur trois ans, par source de financement, est la suivante : 830 millions d'euros de crédits à la charge des ministères ; 520 millions d'euros pour les opérateurs (ANR, AII, Oséo, CDC) ; 160 millions d'euros d'exonérations fiscales. Les collectivités territoriales sont venues compléter cet effort à hauteur de 227,4 millions d'euros. La part principale des financements est destinée à soutenir les projets de recherche et développement (R&D) faisant appel à la collaboration d'au moins deux entreprises et d'un laboratoire de recherche : ces aides sont réunies au sein du Fonds unique interministériel (FUI), lui-même logé au sein du Fonds de compétitivité des entreprises (FCE) du ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi. Sa dotation a été de 708 millions d'euros sur trois ans.

 La nouvelle période de mise en oeuvre du dispositif (2009-2013)

A la suite d'une évaluation positive par un cabinet de consultants remise en juin 2008, et conformément aux orientations fixées par le Président de la République le 26 juin 2008 à Limoges, une deuxième phase du dispositif a été engagée pour la période 2009-2011 (prolongée ensuite à 2012 puis 2013), avec un budget global affecté par l'Etat à hauteur de 1,5 milliard d'euros. Des projets d'équipements et d'infrastructures mutualisés sont ainsi soutenus par le FUI dans son volet soutien aux projets de R&D, doté de 200 millions d'euros. Cependant, l'évaluation précitée a classé les 71 pôles de compétitivité en trois groupes : 39 pôles ayant atteint les objectifs de la politique des pôles (groupe 1), 19 pôles ayant partiellement atteint ces objectifs (groupe 2) et 13 pôles nécessitant une reconfiguration (groupe 3). Pour les pôles des groupes 1 et 2, l'attribution du label « pôle de compétitivité » a été confirmée pour la période 2009-2011. Ces pôles bénéficient d'un « contrat de performance 2009-2011 » avec l'Etat et les collectivités territoriales impliquées, document destiné à leur permettre de se positionner dans leur environnement concurrentiel et de bâtir un plan stratégique d'actions à court et moyen termes ; la stratégie est formalisée dans une « feuille de route stratégique », qui doit préciser notamment les domaines prioritaires, les objectifs technologiques et de marché visés et les objectifs de développement du pôle et de son écosystème. Pour les pôles du groupe 2, ces objectifs de performance comprennent les améliorations nécessaires, telles que mises en évidence lors de l'évaluation. Pour les pôles du groupe 3, le label n'a été maintenu que jusqu'à la fin de l'année 2009 : pour le conserver au-delà, ils ont dû « faire leurs preuves ». L'évaluation lancée, à cet égard, en septembre 2009 a conduit au résultat suivant : six pôles ont perdu leur « label » en 2010.

Le Gouvernement a alors ouvert à la fin de l'année 2009 un appel à candidatures pour sélectionner un nombre restreint de nouveaux pôles de compétitivité, afin de compléter la couverture des thématiques liées aux écotechnologies. Sur les dix-neuf candidatures reçues, six ont conduit à la labellisation de nouveaux pôles de compétitivité lors du CIADT du 11 mai 2010, qui a également décidé d'étendre le territoire du pôle Valorial (Bretagne) aux régions Pays-de la-Loire et Basse-Normandie, ainsi que celui du pôle Optitec (Provence-Alpes-Côte d'Azur) à la région Languedoc-Roussillon. Le Gouvernement a prolongé, à deux reprises, d'un an la phase 2 de la politique des pôles de compétitivité, initialement prévue pour aboutir fin 2011 et qui courra donc jusqu'à la fin 2013.

Le rapport d'évaluation confiée au consortium « Bearing Point-Erdyn-Technopolis-ITD » et pilotée conjointement par la DGCIS et la DATAR, a été rendu à l'été 2012. Sa réalisation s'est appuyée sur un comité de pilotage associant des personnalités qualifiées, des représentants de l'association des régions de France ainsi que les ministères et agences participant à la politique des pôles de compétitivité.

Les recommandations de l'évaluation sont les suivantes : reconduire la politique des pôles de compétitivité ; redéfinir leur positionnement dans la stratégie industrielle de l'Etat et le système d'appui à l'innovation ; réaffirmer la compétitivité comme objectif principal ; consolider le rôle du FUI et assurer une plus grande robustesse financière des pôles. Sur la base de ces conclusions, une phase de concertation a été ouverte avec les acteurs publics et privés de cette politique. Les échanges continuent à l'automne 2012 avec d'autres partenaires majeurs de la politique des pôles, tels que l'association des régions de France (ARF). Et des réunions régulières au niveau interministériel sont également prévues. Cette concertation a pour objectif de définir les contours d'une nouvelle phase de la politique des pôles de compétitivité, que ce soit en termes de missions ou de pilotage.

Source : ministère de l'égalité, des territoires et du logement

Source : DATAR

Dans le sillage du dispositif des « systèmes productifs locaux » (SPL) qu'avait mis en place la DATAR et qui fut à l'origine de la politique des pôles de compétitivité, et tirant parti de l'expérience de ces derniers, le PICPAT soutiendra, pour la quatrième année consécutive en 2013, les réseaux territorialisés de PME qui ne constituent pas, en raison de leur taille, un pôle de compétitivité, et qui sont qualifiés de « grappes d'entreprises ».

L'objectif est de contribuer au maintien d'un tissu productif sur le territoire national, par une aide apportée à l'animation de « grappes » exemplaires et à des projets structurants. Le présent projet de loi de finances prévoit, à cet effet, un montant de crédits de seulement  4 millions d'euros en CP (contre 4,6 millions d'euros en AE et 6,7 millions d'euros en CP en 2012 et 8,7 millions d'euros en AE et 4,1 millions d'euros en CP en 2011). Il ne s'agira donc que de couvrir les engagements restant à solder.

Votre rapporteure spéciale s'interroge sur l'abandon de ce dispositif récent, qui permettait le soutien de territoires ruraux souvent fragiles. Elle constate qu'un premier appel à projets avait permis de sélectionner 42 grappes d'entreprises au cours du premier semestre 2010 et que 84 nouvelles grappes sont soutenues depuis le second appel à projet organisé en 2011. Toutefois, elle avait eu l'occasion précédemment de mettre en garde contre le risque de « saupoudrage » inhérent à ce type de mesures. Le développement de partenariats entre des grappes et des pôles de compétitivité devait permettre de réduire ce risque. Les incertitudes entourant l'avenir des politiques de soutien aux pôles de compétitivité et aux « grappes d'entreprises » devront conduire à une clarification des objectifs et des moyens de ces dispositifs.

(3) Les contrats de site et assimilés

Le présent projet de loi de finances prévoit de consacrer 2 millions d'euros en AE et 7 millions d'euros en CP au dispositif des « contrats de site » et assimilés (contre 4 millions d'euros en AE et 8 millions d'euros en CP en 2012). Pour mémoire, 34 contrats de site au sens strict14(*) ont été établis depuis 2003 mais ils ne nécessitent plus d'engagements depuis 2012. A ces contrats de site proprement dit, il convient d'ajouter la convention régionale « mutations économiques » adoptée en faveur de la Lorraine et le « contrat de redynamisation » en faveur des Ardennes ainsi que le contrat territorial de développement économique et de l'emploi de Châtellerault. Seuls ces deux derniers contrats continueront de faire l'objet de financements en 2013.

2. L'action 2 « Développement solidaire et équilibré des territoires » (133,5 millions d'euros en AE, 140,5 millions d'euros en CP)
a) Le financement des engagements du Gouvernement hors CPER

Les crédits demandés pour 2013 au titre des engagements du Gouvernement, hors CPER, se rapportant à l'action 2 du programme « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire », représentent 50,5 millions d'euros en AE et 57,1 millions d'euros en CP (contre 60,7 millions d'euros en AE et 52,2 millions d'euros en CP en 2012).

Ces crédits permettent de financer diverses opérations décidées par le Gouvernement en CIADT les années antérieures, ainsi que celles qui seront décidées et programmées en 2013. Il sont également destinés à financer la politique des pôles d'excellence rurale et le plan d'action en faveur des territoires ruraux, tel qu'il a été défini au terme des « Assises des territoires ruraux » qui se sont tenues au début de l'année 2010.

(1) Les pôles d'excellence rurale et le plan d'action en faveur des territoires ruraux

Instaurés en 2006, les pôles d'excellence rurale (PER) bénéficieront, selon le présent projet de loi de finances, de crédits du programme 112 à hauteur de 20 millions d'euros en AE et 26,5 millions d'euros en CP (contre 30 millions d'euros en AE et 25 millions d'euros en CP en 2012).

La dotation en AE doit permettre d'assurer au plus juste la poursuite de la phase 2010-2013 des PER, tandis que la dotation en CP est destinée à couvrir les engagements pris sur le FNADT au titre du dispositif.

Ces moyens devraient, de plus, être abondés en gestion, par des transferts en provenance d'autres programmes « contributeurs » au financement des PER, le programme 112 faisant ainsi fonction de « canal » unique pour l'ensemble des versements des différents ministères impliqués.

Votre rapporteure spéciale se félicite qu'une évaluation des PER ait été conduite en 2011 par un cabinet de consultants15(*).

Les pôles d'excellence rurale

Pendant du dispositif des pôles de compétitivité, la politique des pôles d'excellence rurale (PER) repose sur des territoires ruraux envisagés comme réservoirs de croissance et d'excellence au niveau national. Le label « PER » a été attribué, en 2006 à la suite de deux appels à projets, à 379 projets de développement économique, créateurs d'emplois, situés soit en zone de revitalisation rurale (ZRR), soit en-dehors des aires urbaines de plus de 30 000 habitants. Les critères de sélection concernaient l'emploi (création d'emplois directs, d'emplois induits, contribution à la création ou à la transmission et à la reprise d'activités et d'entreprises) ; le développement territorial durable (limitation de l'empreinte énergétique des activités, modes de production ou de consommation responsables...) ; et l'innovation (technologique, institutionnelle ou organisationnelle). Pour être éligibles au « label » PER, les projets ont dû réunir des maîtres d'ouvrage publics et des maîtres d'ouvrage privés. Afin qu'il présente un enjeu significatif, chaque projet doit représenter au moins 300 000 euros d'investissement. Il peut être aidé, au maximum, à hauteur de 33 % par l'Etat (50 % dans les ZRR), aide plafonnée à un million d'euros par projet. A l'été 2012, seulement 33 avaient fait l'objet d'un abandon et 195 avaient connu une réalisation complète.

Les premiers PER s'inscrivent dans l'une des quatre thématiques suivantes :

- les technologies au service des entreprises artisanales et industrielles des territoires ruraux (16 % des projets) ;

- les services et l'accueil des nouvelles populations (14 % des projets) ;

- la valorisation des bio ressources (21 % des projets) ;

- la valorisation des patrimoines naturels et culturels et l'organisation du tourisme (41 % des projets).

Enfin, 8 % des projets sélectionnés, dits « mixtes », s'inscrivent dans plusieurs thématiques.

Un nouvel appel à projets de PER a été lancé par le Gouvernement en 2010. Axé sur le développement économique, l'emploi et la modernisation de l'offre de services à la population, il a conduit à retenir 114 projets, le 7 juillet 2010, puis 149 projets, en avril 2011, portant à 263 le nombre de PER de deuxième génération.

La sélectivité a donc été accrue puisque 379 projets avaient été retenus en 2006, soit une diminution de 30 % par rapport à la première génération. Par ailleurs, deux d'entre eux ont été abandonnés en 2012. Ces dossiers se répartissent sur une grande partie du territoire autour de deux axes :

- le développement économique, avec la mise en place de 53 projets d'artisanat, 44 projets de développement des filières agricoles locales et 18 projets de circuits courts, 24 projets bois et énergie et 26 pépinières d'entreprises ;

- les projets de services qui se répartissent entre 39 maisons de santé et 22 projets de santé ; 30 projets pour les seniors, 37 pour la petite enfance et la jeunesse, et 17 pour le handicap et la dépendance ; 25 pour la mobilité et les transports ; 22 projets de logement ; 50 projets de service au public (dont 19 d'espaces multiservices, 34 de technologies de l'information, 21 d'espaces numériques).

Le total est supérieur à 261 parce qu'un même PER peut couvrir plusieurs thèmes. A l'été 2012, tous les PER de deuxième génération ont signé une convention cadre avec l'Etat. L'aide moyenne des aides de l'Etat et de l'Union européenne a été revue à la hausse avec un montant de 920 000 euros par PER de deuxième génération, au lieu de 680 000 euros pour la première. Les montants affectés au financement des 261 PER de la deuxième génération devraient ainsi s'élever globalement à 240 millions d'euros, dont 159 millions issus de l'Etat.

Source : ministère de l'égalité des territoires, et du logement

Source : DATAR

Source : DATAR

Par ailleurs, à l'issue des « Assises des territoires ruraux », le Gouvernement a adopté lors du CIADT du 11 mai 2010 un plan d'actions en faveur des territoires ruraux.

Le présent projet de loi de finances prévoit 20,4 millions d'euros en AE pour financer ce dispositif (contre 15 millions d'euros en AE en 2012), dont 10 millions d'euros pour les maisons de santé pluridisciplinaires, ainsi que 10,4 millions d'euros pour améliorer l'accès aux services publics essentiels à la population. Ces deux dispositifs visent le financement de 250 maisons de santé pluridisciplinaires16(*) et une amélioration de l'accessibilité des services publics par des expérimentations conduites dans 22 départements, qui figurent dans la carte de la page suivante.

Source : DATAR

(2) Les autres politiques

Les autres crédits consacrés par le présent projet de loi de finances au financement d'engagements du programme hors CPER visent notamment le versement d'une subvention de 2,1 millions d'euros à l'association partenaire de la DATAR « Entreprises, territoires et développement » (ETD) et, surtout, le financement des différentes opérations décidées par le Gouvernement en CIADT les années antérieures (3 millions d'euros en AE et 14,9 millions d'euros en CP), ainsi que celles qui seront décidées et programmées en 2012 (5 millions d'euros en AE et 0,8 million d'euros en CP sont réservés par le présent projet de loi de finances aux financements d'opérations nouvelles).

Ces diverses opérations décidées en CIADT nécessitent donc au total l'ouverture, en 2013, de 10,1 millions d'euros en AE et 17,8 millions d'euros en CP. Parmi les opérations déjà décidées figure le rétablissement du caractère maritime du Mont-Saint-Michel (projet lancé en 1999, pour un achèvement prévu en 2015).

b) Le financement des engagements dans le cadre des CPER

Au bénéfice des engagements des contrats de plan Etat-régions se rapportant à l'action 2 du programme « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire », le présent projet de loi de finances inscrit :

83 millions d'euros en AE, destinés aux opérations des contrats de projets couvrant la période 2007-2013, notamment la modernisation des équipements des collectivités (pour 27,5 millions d'euros), le développement numérique des territoires (pour 6 millions d'euros), le développement des services aux populations en zone rurale (pour 16 millions d'euros), le développement des agglomérations et des métropoles (pour 15 millions d'euros) et l'aménagement du littoral (pour 2 millions d'euros). Ces crédits permettront également la mise en oeuvre des conventions interrégionales pour le développement des massifs et des sillons fluviaux (à hauteur de 16,5 millions d'euros) ;

83,4 millions d'euros en CP, dont 12,5 millions d'euros au titre des engagements de l'année (soit un taux de couverture de 15 %), le reste  70,9 millions d'euros  étant affecté à la couverture des engagements antérieurs.


* 11 L'action 4 « Instruments de pilotage et d'étude » du programme a été présentée ci-avant.

* 12 Sur l'organisation et le fonctionnement de cet EPIC créé en 2001, voir le rapport d'information n° 453 (2005-2006) de notre collègue Philippe Marini, alors rapporteur général.

* 13 Par ailleurs, le FNADT contribue au fonds de compétitivité des entreprises imputé sur le programme 192, « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle », de la mission « Recherche et enseignement supérieur ».

* 14 Les « contrats de site » proprement dits sont issus d'un dispositif du CIADT en date du 26 mai 2003. Appuyés sur un partenariat entre l'Etat, les collectivités territoriales concernées et les acteurs économiques locaux, ils portent sur un périmètre délimité et sont prévus pour durer trois ans environ. Ils visent à faire face à certaines mutations des activités et des territoires « présentant un caractère grave et exceptionnel », par l'élaboration rapide d'un plan d'actions d'accompagnement fondé sur des axes stratégiques communs. Le contrat précise le rôle et les engagements financiers de chacun des partenaires.

* 15 Il convient de noter que notre collègue Rémy Pointereau, alors rapporteur pour avis de la mission « Politique des territoires » au nom de la commission de l'économie, a consacré à la politique des PER un rapport d'information en 2009 (n° 622, 2008-2009).

* 16 Elles sont réellement pluridisciplinaires puisqu'elles regroupent en moyenne 3,2 médecins pour 8,3 paramédicaux et pharmaciens. Et votre rapporteure spéciale souligne que 82 % d'entre elles sont situées en zone rurale.