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Projet de loi de finances pour 2013 : Politique des territoires

22 novembre 2012 : Budget - Politique des territoires ( rapport général - première lecture )

B. LES ENJEUX FINANCIERS ET LES ORIENTATIONS DU PROGRAMME EN 2013

1. Des crédits (41 millions d'euros en AE et en CP) majoritairement dédiés aux investissements en Corse

Les crédits demandés pour 2013 au titre du PITE s'élèvent à 41,33 millions d'euros en AE et à 41,22 millions d'euros en CP, soit une baisse de 12 % en AE et une hausse de 13,9 % en CP par rapport à 2012.

Les crédits de toutes les actions sont reconduits en 2013. Deux actions enregistrent des variations par rapport aux montants inscrits en LFI pour 2012 : l'action 2 « Eau Agriculture en Bretagne », dont le montant varie faiblement en 2013, et surtout, l'action 4 « PEI en faveur de la Corse », qui continue de représenter la part la plus importante du PITE, correspondant à 54 % des AE et 56 % des CP du programme. Cette dernière action sera abondée, en outre, par des fonds de concours, à hauteur de 25 millions d'euros en CP, en provenance de l'AFITF.

Ces crédits sont répartis entre les quatre actions du programme, comme le retrace le tableau ci-après.

Les crédits du PITE pour 2013

(en millions d'euros)

Actions

AE

Part des AE du programme

CP

Part des CP du programme

2 « Eau Agriculture en Bretagne »

11,40

27,59 %

9,94

24,11 %

4 « PEI en faveur de la Corse »

22,23

53,80 %

23,23

56,35 %

6 « Plan gouvernemental sur le marais poitevin Poitou-Charentes »

4,78

11,55 %

5,13

12,44 %

8 « Plan chlordécone en Martinique et en Guadeloupe »

2,92

7,06 %

2,92

7,10 %

Total

41,33

100,00 % 

41,22

100,00 % 

Source : projet de loi de finances pour 2013, avant son examen par l'Assemblée nationale

Votre rapporteure spéciale regrette que le détail des programmes « contributeurs » au PITE ne soit pas précisé dans le PAP de la mission « Politique des territoires », ce qui aurait permis d'assurer leur « traçabilité budgétaire » ainsi qu'une meilleure information du Parlement.

En revanche, elle note avec satisfaction, d'une manière générale, le souci de la « soutenabilité » des engagements de chaque action, au moyen de niveaux de CP ajustés.

Elle salue, en outre, le fait que les actions portées par le PITE depuis 2006 poursuivent un objectif d'aménagement durable du territoire, cohérent avec le « Grenelle de l'environnement ». Les objectifs des différentes actions inscrites au programme sont révélateurs de ce point de vue :

- l'action 2 « Eau et agriculture en Bretagne » vise à reconquérir la qualité de l'eau en Bretagne. La totalité des crédits concerne la protection de la nature et de l'environnement ;

- l'action 4 vise entre autres à mettre en valeur l'espace régional corse et à développer notamment des solutions de transport collectif multimodales (train et bus) et des navettes ferroviaires périurbaines. Elle s'inscrit pour plus de 15 % dans le domaine de l'environnement ;

- l'action 6 vise la préservation de la biodiversité, des habitats ainsi que la réhabilitation du caractère de zone humide du Marais poitevin. Elle est en totalité consacrée à la protection de la nature et de l'environnement ;

- enfin, l'action 8 se donne pour objectif d'apporter une réponse aux risques liés à la contamination des sols par le chlordécone, pesticide utilisé en Martinique et en Guadeloupe.

Votre rapporteure spéciale relève que le document budgétaire jaune « Etat récapitulatif de l'effort financier consenti en 2012 et prévu en 2013 au titre de la protection de la nature et de l'environnement », annexé au présent projet de loi de finances pour 2013, comptabilise les financements du PITE, à hauteur de 18 millions d'euros en 2013 au titre de la protection de la nature et de l'environnement (il s'agissait de 12 millions d'euros en 2010, 15 millions d'euros en 2011 et 17 millions d'euros en 2012).

a) La poursuite de la « reconquête » de la qualité des eaux en Bretagne (11,4 millions d'euros en AE, 9,94 millions d'euros en CP)

L'action 2 « Eau Agriculture en Bretagne » est l'une des deux actions du PITE dont le montant inscrit au projet de loi de finances pour 2013 varie par rapport aux montants inscrits en LFI pour 2012.

Ses crédits enregistrent en effet dans le présent projet de loi de finances, par rapport à la LFI pour 2012, une hausse en ce qui concerne tant les AE (11,4 millions d'euros, soit une augmentation de 6,5 %), que les CP (9,94 millions d'euros, soit une augmentation de 7,6 %). Seules certaines mesures font ici l'objet d'une présentation par votre rapporteure spéciale.

La tendance haussière des crédits de l'action, observée depuis deux ans, fait logiquement suite à l'enrichissement depuis 2011 de l'action 2 par un axe 5 relatif au « plan de lutte contre les algues vertes » permettant de réduire les quantités d'azote et de phosphore apportées par l'activité agricole.

Conçue pour être mise en oeuvre sur plusieurs années, cette mesure concerne huit baies impactées par la prolifération des algues vertes (Concarneau, Douarnenez, Guisseny, Horn Guillec, Locquirec, Saint-Michel, Saint-Brieuc et la Fresnaye).

Alors que ce plan, composé d'un un volet curatif et d'un volet préventif, avait été financé sur l'exercice 2010 par des transferts en gestion d'un montant de 1,1 million d'euros en AE et en CP. 8,7 millions d'euros en AE et 3,8 millions d'euros en CP ont ensuite été inscrits en LFI 2011 au titre de ce plan de lutte contre les algues vertes. En 2012, il n'a pas nécessité d'ouvertures en AE, mais simplement 1,7 million d'euros de CP, dans la mesure où les engagements importants liés à ce plan ont surtout été effectués lors de ses deux premières années d'exécution ; il s'agissait ensuite de les couvrir par des CP, tout en reconduisant le cas échéant un montant adapté en AE au titre de la poursuite du plan. Dans le présent projet de loi de finances pour 2013, il s'agit d'ouvrir 8 millions d'euros d'AE et 6 millions d'euros de CP au titre de ce plan.

Les deux volets du « plan de lutte contre les algues vertes »

Le volet curatif

Le ramassage des algues échouées, devenu systématique dans le cadre du plan algues verte, a permis au 17 septembre 2012, la collecte d'environ 51 000 tonnes, soit légèrement moins qu'à la même date en 2011 (54 800), année d'échouages plutôt faibles. En termes de surfaces d'échouages, plus pertinent sur une période longue, les résultats provisoires au 21 septembre 2012 montrent une situation générale de retard saisonnier des proliférations avec environ trois fois moins de surfaces couvertes pour les mois d'avril et mai qu'en moyenne sur la période 2002-2011. Les conditions climatiques sont restées perturbées jusqu'après la mi juillet, générant des débits des cours d'eau (donc des flux d'azote) élevés, ayant entrainé une forte augmentation des surfaces d'échouage entre mai et juin (quasi triplement). Sur les mois de juin et juillet, les surfaces d'échouage restent toutefois d'environ 30 % inférieures à la moyenne pluriannuelle et très proches des valeurs de 2010 et 2011 (années de relativement faible prolifération). En août et en septembre, la surface cumulée des principaux sites diminue tendanciellement, plaçant le mois de septembre autour de 50 % en dessous de la moyenne 2002-2011.

L'année 2012 serait ainsi pour l'ensemble du littoral très en dessous de la moyenne pluriannuelle, et même l'année la plus basse depuis le début des suivis en 2002. La situation reste cependant très contrastée selon les baies. Enfin, le bilan d'avancement du schéma régional de traitement validé en octobre 2010 fait d'ores et déjà état de 6 unités en service ou en projet, pour une capacité total de traitement de 62 500 tonnes d'algues. Sont à ce stade retenues les unités des Châtelets, de Launay-Lantic (toutes deux en service), de Lannion-Trégor agglomération, de Crozon (mise en service à l'été 2012), du pays Fouesnantais (mise en service prévue à l'été 2013) et du pays de Douarnenez.

Le volet préventif

Il consiste à réaliser des diagnostics dans chaque exploitation en vue de faire un état des lieux et de construire avec chaque exploitant un projet individuel d'évolution de ses pratiques agricoles. Afin d'encadrer cette démarche, une convention d'accompagnement doit être conclue entre les financeurs (Etat, agence de l'eau Loire-Bretagne, Conseil régional et Conseil général), les porteurs de projets (communautés d'agglomération, comité des bassins versants) et les organismes de conseil (chambres d'agriculture, centres d'étude etc.).

Ce volet préventif repose sur le déploiement de projets de territoire dans chacune des huit baies « algues vertes ». Ainsi, le projet de territoire de la baie de Douarnenez a été validé le 23 juillet 2012. Après la Lieue de Grève, Saint-Brieuc et Fouesnant-Concarneau, il s'agit du quatrième territoire qui finalise son projet. La charte de la baie de Locquirec a pour sa part été validée le 18 septembre 2012 par la commission locale de l'eau du schéma d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE) Léon-Trégor. Trois baies sont moins avancées dans leur démarche : la Fresnaye, l'anse de Guissény, et la baie de l'Horn-Guillec. Les chartes doivent désormais être enrichies à la demande du comité scientifique du plan algues vertes, en vue d'être signées avant la fin de l'année 2012.

Source : ministère de l'intérieur

Par ailleurs, le « plan d'urgence nitrates » est poursuivi en 2013. Mais il ne conduit à ouvrir qu'un seul million d'euros en CP. Ses résultats semblent avérés. Sur les neuf prises d'eau concernées par le contentieux, quatre ont été fermées18(*) et quatre ont atteint ou vont atteindre un taux de nitrates conforme, à la faveur notamment du versement d'indemnités de contraintes environnementales visant à compenser les baisses de rendement et les pertes d'exploitation liées aux engagements de réduction de la fertilisation. Seule une prise d'eau rencontre donc encore des difficultés à respecter le niveau de teneur maximale en nitrates.

La conformité progressive des cinq prises d'eau

Limite réglementaire

Source : ministère de l'intérieur

Enfin, la mise en place de mesures permettant d'atteindre les objectifs fixés par la directive cadre européenne sur l'eau pour l'ensemble des bassins versants de Bretagne19(*) arrive à son terme mais représentera tout de même en 2013 1,8 million d'euros en AE et 1,5 million d'euros de CP (des crédits de même niveau sont, par ailleurs, financés par le PICPAT pour cette mesure, dans le cadre du CPER qui lie l'Etat à la région Bretagne).

b) Des moyens en évolution contrastée pour les investissements en Corse (22 millions d'euros en AE, 23 millions d'euros en CP)

L'action « PEI en faveur de la Corse » est dotée par le présent projet de loi de finances de 22,23 millions d'euros en AE et de 23,23 millions d'euros en CP, soit une baisse de 22 % des AE par rapport à la LFI pour 2012, qui contraste avec une hausse des CP de l'ordre de 23,56 %.

Cette orientation doit être appréciée conjointement avec celle des fonds de concours prévus au bénéfice de l'action (cf. ci-après, 2). L'objectif, globalement, consiste donc à assurer la couverture en CP des engagements antérieurement pris.

Dans la continuité des exercices précédents, en mettant en oeuvre la convention signée le 4 mai 2007, l'action visera à :

- mettre à niveau les réseaux et équipements collectifs (couverture en téléphonie mobile et haut débit, approvisionnement en eau, assainissement, lutte contre les inondations, traitement des déchets), pour 12,5 millions d'euros en AE et 10,7 millions d'euros en CP ;

- renforcer les infrastructures de mise en valeur du territoire insulaire (modernisation des abattoirs, groupement d'intérêt public pour la reconstitution des titres de propriété, développement urbain et logement social), pour 5,5 millions d'euros en AE et 4,9 millions d'euros en CP ;

- résorber le déficit en services collectifs de la Corse (enseignement secondaire, enseignement supérieur et recherche, formation professionnelle, culture et patrimoine, santé), pour 4,3 millions d'euros en AE et 7,6 millions d'euros en CP.

c) L'action en faveur du marais poitevin (4,8 millions d'euros en AE, 5,1 millions d'euros en CP)

L'action « Plan gouvernemental sur le marais poitevin - Poitou-Charentes » bénéficie, dans le présent projet de loi de finances pour 2013, d'un niveau d'AE et de CP identique à celui fixé par la LFI pour 2012.

Poursuivant la mise en oeuvre du plan pour le marais poitevin adopté en 2002, l'action tendra à :

- améliorer la gestion de la ressource en eau (création de réserves de substitution et entretien du réseau hydraulique notamment, pour 2,1 millions d'euros en AE et 1,8 million d'euros en CP) ;

- favoriser une agriculture conforme aux enjeux environnementaux du marais (« reconquête » des surfaces en prairies permanentes au moyen d'aides à la reconversion agricole, d'acquisitions foncières et de mesures agro-environnementales), pour 1,53 million d'euros en AE et 2,13 millions d'euros en CP ;

- préserver les milieux naturels (mise en oeuvre du document d'objectifs du site « Natura 2000 » du marais poitevin, suivi de l'impact des niveaux d'eau sur les milieux du marais, acquisition foncière et actions de protection des milieux sensibles), pour un total de 750 000 euros en AE et 800 000 euros en CP ;

- enfin, gérer et valoriser de façon durable le territoire et le patrimoine du marais, y compris sur le plan de l'attrait touristique (restauration des marais mouillés, « reconquête » du label de « parc naturel »), pour 400 000 euros en AE et CP.

La création en 2011 de l'établissement public du Marais poitevin marque l'abandon progressif de cette action au sein du PITE : si les deux dispositifs cohabitent, c'est avec l'idée que le premier remplacera rapidement la seconde.

d) La poursuite de la mise en oeuvre du « plan chlordécone » en Martinique et en Guadeloupe (2,9 millions d'euros en AE et en CP)

L'action « Plan chlordécone en Martinique et en Guadeloupe » est dotée par le présent projet de loi de finances de 2,9 millions d'euros en AE comme en CP, soit, là aussi, une continuité par rapport à la LFI pour 2012. L'ensemble des opérations prévues s'inscrit dans la continuité des axes d'intervention retenus auparavant, suite à la mise en place du « plan chlordécone » pour la période 2008-2010 et de son successeur couvrant la période 2011-2013.

Ainsi, les crédits demandés doivent notamment permettre (en AE et CP) :

- de renforcer la surveillance des denrées alimentaires, consommées ou mises sur le marché, et de soutenir des initiatives professionnelles pour la « traçabilité » des produits et l'information du consommateur, pour 818 400 euros au total ;

- de mettre en oeuvre le programme « Jardins familiaux », pour 800 000 euros en AE et CP. Le dispositif tend à répondre au problème de l'autoconsommation de produits cultivés dans les jardins contaminés. Il s'agit d'identifier les populations exposées, de modifier les comportements alimentaires (information et conseils), de fournir aux populations les plus précaires des ressources alimentaires et des solutions foncières ; en outre, de mener une recherche sur les pratiques culturales et les modes de préparation des aliments ;

- d'actualiser des enquêtes de consommation, pour 300 000 euros ;

- de financer la communication d'accompagnement du plan, pour 200 000 euros ;

- d'améliorer la connaissance de la contamination de la faune, pour 250 000 euros ;

- d'équiper des laboratoires et de financer les analyses des pesticides, pour 140 000 euros ;

-  d'élaborer un outil cartographique de connaissance de la contamination des sols, pour 60 000 euros.

2. Des fonds de concours supérieurs aux CP du programme, en faveur des investissements en Corse (25 millions d'euros en CP)

Au bénéfice du PITE, 30 millions d'euros en AE et 25 millions d'euros en CP sont attendus, d'après le présent projet de loi de finances, à titre de fonds de concours soit l'équivalent des deux tiers des AE et de 60 % des CP demandés pour le programme en 2013. Ce niveau de fonds de concours s'inscrit dans la continuité des exercices antérieurs.

En pratique, l'intégralité de ces fonds de concours doit profiter à l'action « PEI en faveur de la Corse » et sera versée par l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF). Les fonds seront employés au financement des investissements routiers, ferroviaires et portuaires découlant du PEI.

Votre rapporteure spéciale souligne que cette situation, outre qu'elle impose la définition de circuits financiers complexes, constitue une forme de « débudgétisation » particulièrement importante, en valeur absolue et par comparaison avec les crédits budgétaires.

Ce recours à un financement en-dehors du budget de l'Etat réduit la portée de l'autorisation accordée par le Parlement à l'occasion de l'examen des lois de finances.

Ce procédé a, de plus, pris une ampleur beaucoup trop importante pour ce qui concerne le PITE, puisque les fonds de concours qui lui sont destinés sont du même ordre que le budget du programme lui-même (pour mémoire, 41 millions d'euros en AE et en CP).

3. Les perspectives d'évolution du programme
a) L'abandon du plan pour le marais poitevin

Comme on l'a vu plus haut, la création de l'établissement public du Marais poitevin en 2012 marquait l'abandon progressif du plan gouvernemental pour le Marais poitevin. Il convient de noter que dès sa mise en oeuvre, ce plan devait parvenir à atteindre les objectifs qu'il s'était fixé à l'horizon 2013. Au-delà de 2013, cette action n'aura plus de justification pour être inscrite au PITE. L'établissement public créé aura donc vocation à prendre le relais des actions relatives à la gestion de l'eau et à la biodiversité conduites jusqu'ici dans le cadre du PITE.

b) De nouvelles actions ?

En revanche, parmi différents projets présentés par les préfets de région au ministère de l'intérieur, de nouvelles actions pourraient être envisagées en concertation avec les administrations centrales concernées, et en particulier :

- un projet d'action sur le développement de la filière bois. Ce projet s'appuie sur un travail en cours des inspections générales des ministères chargés de l'agriculture et de l'écologie. Les précédentes actions ministérielles conventionnelles ne sont pas parvenues à structurer suffisamment la filière. La réserve française en bois est la première d'Europe mais une grande partie de la valeur ajoutée de transformation du bois bénéficie aux pays étrangers. Une part croissante de la production de bois brut est, en effet, exportée. L'essence Douglas pourrait, compte tenu de l'imminente maturité des massifs reboisés après guerre grâce au fonds forestier national, justifier une action publique coordonnée interministérielle forte réunissant tout ou partie des six régions concernées (Auvergne, Limousin, Bourgogne, Rhône-Alpes, Languedoc-Roussillon et Midi-Pyrénées) ;

- et un projet d'action sur le territoire spécifique du Grand Morvan, réunissant les zones rurales les plus fragiles des départements de l'Yonne, de la Côte d'Or, de la Nièvre et de la Saône et Loire, au coeur de la Bourgogne. Ce territoire enclavé marqué par une désindustrialisation importante et une forte déprise démographique, justifie une nouvelle impulsion publique d'aménagement du territoire.


* 18 Suite à ces fermetures de prises d'eau non conformes, le PITE a financé des travaux d'interconnexion des réseaux d'eau et l'installation de nouvelles sources de production. Les dernières réceptions de travaux auront lieu en 2012, voire à la marge en 2013.

* 19 En premier lieu, il s'agit d'inciter les agriculteurs et autres acteurs à supprimer les atteintes à l'environnement, notamment avec un soutien aux actions collectives d'évolution des pratiques agricoles et la mise en oeuvre de mesure agro-environnementales, ainsi qu'un programme de maîtrise des pollutions agricoles. En second lieu, sont visés l'amélioration de l'évaluation des résultats et le développement du retour d'expérience.