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Projet de loi de finances pour 2013 : Régimes sociaux et de retraites

22 novembre 2012 : Budget - Régimes sociaux et de retraites ( rapport général - première lecture )

B. LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « PENSIONS » RETRACE LE FINANCEMENT DES PENSIONS DES FONCTIONNAIRES DE L'ETAT

1. La création du compte d'affectation spéciale : un facteur de lisibilité introduit par la LOLF

Le compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions » a été institué par l'article 21 de la LOLF qui a prévu la mise en place, au 1er janvier 2006, d'un compte distinct du budget général de l'Etat pour retracer les opérations relatives aux pensions civiles et militaires de retraite des agents de l'Etat et avantages accessoires.

Le CAS retrace également la contribution employeur invalidité et le versement des allocations temporaires d'invalidité (ATI).

Les dépenses doivent être strictement équilibrées par des recettes provenant des cotisations des salariés et des ministères employeurs, des transferts entre administrations publiques et entre régimes de retraite, ainsi que des versements réalisés par les agents au titre des validations de services, de la prise en compte des périodes d'études et des récupérations des indus sur pensions.

Auparavant, les dépenses afférentes au financement des pensions étant disséminées dans le budget de l'Etat, le financement des pensions n'était pas identifié en raison du principe de non-affectation des recettes. L'ambition d'assurer une lisibilité complète des flux financiers relatifs aux pensions, en recettes comme en dépenses, trouve ainsi sa traduction dans un document comptable unique.

La mise en place du CAS « Pensions » a permis de faire apparaître de manière explicite le coût complet des agents. En particulier, l'évolution des taux de cotisation employeur conduit à responsabiliser les ministères employeurs dans leurs décisions de recrutement, même s'il est difficile d'estimer l'effet quantitatif de ce levier.

Le tableau ci-après détaille la répartition par ministère du nombre de pensionnés de l'Etat, lequel atteignait 1,76 million de personnes au 31 décembre 2011 pour les civils et 0,55 million pour les militaires.

Evolution du nombre de pensionnés de l'Etat par administration

Administration

Ayants droit

Ayants cause

Ensemble

Agriculture et pêche

20 993

6 643

27 636

Défense (civils) et anciens combattants

28 444

7 242

35 686

Économie, Finances et Industrie ; Budget, Comptes Publics

117 719

30 454

148 173

Éducation nationale - Enseignement supérieur

760 852

104 373

865 225

Écologie, Développement durable, Transports, Logement
(y compris aviation civile et Météo France)

59 964

24 909

84 873

Intérieur, Outre-Mer, Collectivités territoriales, Immigration

111 097

44 561

155 658

Justice

26 685

8 097

34 782

Ensemble ex-PTT (la Poste, France Télécom et stock PTT au 31/12/1991)

284 414

66 393

350 807

Autres*

43 999

9 000

52 999

Total civils

1 454 167

301 672

1 755 839

Intérieur gendarmes

71 304

34 378

105 682

Défense militaires

310 164

135 110

445 274

Total militaires

381 468

169 488

550 956

Source : DGFiP - Service des retraites de l'Etat, base des pensions au 31/12/2011 (base provisoire)

* Affaires étrangères et européennes, culture et communication, travail - emploi - santé, services du Premier ministre, établissements publics de recherche

Contrairement aux années précédentes, la réponse au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial sur la ventilation des pensions civiles par ministère entrées en paiement en 2011 n'a pas été fournie, ce qu'il déplore.

Par ailleurs, votre rapporteur spécial rappelle que la Caisse des dépôts et consignations est gestionnaire de certains fonds dont les opérations sont retracées dans le CAS « Pensions » : le Fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat (FSPOEIE), et les fonds relatifs aux rentes d'accidents du travail des ouvriers civils des établissements militaires (RATOCEM), aux pensions des anciens agents de la compagnie du chemin de fer franco-éthiopien, ainsi que des sapeurs-pompiers et anciens agents de la défense passive victimes d'accidents.

2. Une reconstitution du fonds de roulement du CAS conforme aux recommandations de votre rapporteur spécial

Suite à sa mission de contrôle budgétaire du compte d'affectation spéciale « Pensions », votre rapporteur spécial avait formulé plusieurs observations pour en améliorer la gestion, conformément aux objectifs qui ont présidé à la création du CAS16(*).

Il avait tout d'abord appelé à poursuivre les efforts pour améliorer la modélisation des prévisions de dépenses, lesquelles sont soumises à divers aléas (notamment la conjoncture économique, les hypothèses d'inflation et les comportements individuels de départ en retraite).

Il avait ensuite déploré les retards observés dans les versements de certains ministères, qui pourraient être corrigés par deux mesures tendant à :

- exiger de chaque employeur public le versement de ses contributions au CAS le dernier jour de chaque mois ;

- instaurer des pénalités financières en cas de non-respect de ces délais de versement.

Fin septembre, le décret prévoyant des majorations de retard pour non-versement dans les délais des contributions au CAS était encore en cours de validation par le ministère chargé du budget. Ce décret doit permettre de contraindre les différents employeurs à effectuer leur versement au plus tard à la fin du mois auquel il se rapporte. Votre rapporteur spécial souhaite que ce décret soit publié dans les meilleurs délais.

En effet, ces retards affectent le fonds de roulement du CAS, constitué afin de couvrir les aléas de prévision sur le comportement des agents pour leur départ en retraite, ainsi que le décalage des encaissements et des décaissements, dont le CAS « Pensions » a été doté dès sa création à hauteur de 1 milliard d'euros (soit une semaine de dépenses).

Or, en 2011 et en 2012, le CAS a été voté en déséquilibre en loi de finances initiale, l'équilibre étant assuré par des prélèvements sur son fonds de roulement, à hauteur de 241,2 millions d'euros en 2011 en exécution.

Le solde d'exécution cumulé du compte spécial s'est ainsi établi pour 2011 à 1 012 millions d'euros, et devrait diminuer à 586 millions d'euros en 2012, dans la mesure où la loi de finances initiale a retenu comme hypothèse un déficit de 426 millions d'euros du CAS, à nouveau financé par un prélèvement à due concurrence sur le fonds de roulement (ou solde cumulé) du CAS, ainsi que l'illustre le tableau ci-dessous.

Selon les informations communiquées à votre rapporteur spécial par le SRE, le solde d'exécution du CAS « Pensions » au 31 décembre 2012 devrait être très proche de l'estimation effectuée en loi de finances initiale.

Evolution du solde cumulé du compte spécial « Pensions »

(en millions d'euros)

 

Solde cumulé
fin 2009

Solde cumulé

fin 2010

Solde cumulé
fin 2011

Solde cumulé estimé fin 2012

Programme
741 - Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d'invalidité

1 075

1 185

945

519

Programme
742 - Ouvriers des établissements industriels de l'Etat

38

16

7

7

Programme
743 - Pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre et autres pensions

33

52

60

60

Total

1 146

1 253

1 012

586

Sources : rapports annuels de performance de la mission « Pensions » annexés aux projets de loi de règlement et Cour des comptes, analyses de l'exécution du budget de l'Etat par missions et programmes - exercice 2011 - Compte d'affectation spéciale « Pensions »

A l'issue de la mission de contrôle budgétaire, votre rapporteur spécial s'était alarmé du fait que le niveau prévisionnel fin 2012 - soit 586 millions d'euros - apparaisse insuffisant pour répondre aux besoins de gestion. En effet, les déséquilibres infra-annuels peuvent atteindre 700 millions d'euros en exécution. Un milliard d'euros semble ainsi constituer un niveau minimum, pour faire face aux délais d'encaissement et aux éventuels retards de versement des ministères.

Dans son analyse de l'exécution 2011, la Cour des comptes avait également recommandé de reconstituer le solde cumulé du CAS « Pensions » en 2013. Le SRE avait alors répondu que « les travaux de budgétisation pour [l'] exercice [2013] ont intégré cette recommandation ».

Tel a effectivement été le cas, ce dont se félicite votre rapporteur spécial.

Dans la réponse à son questionnaire budgétaire, le Gouvernement a indiqué que « les projections du PLF 2013 conduisent à un exercice 2013 excédentaire de 659 millions d'euros (contre un exercice 2012 déficitaire de 426 millions d'euros en loi de finances initiale), ce qui devrait amener le solde cumulé à un niveau un peu supérieur à 1,2 milliard d'euros fin 2013 ».

Votre rapporteur spécial regrette toutefois une certaine imprécision quant à l'estimation relative au montant du fonds de roulement (ou solde cumulé du CAS) fin 2013, le niveau prévisionnel fin 2012 ne figurant d'ailleurs pas dans le projet annuel de performances (PAP), ce qui est regrettable, alors qu'il ne semble pas jusqu'à présent que les données en exécution diffèrent de la prévision.

Selon le PAP annexé au projet de loi de finances pour 2013, « la budgétisation 2013 permet de relever le niveau du solde cumulé fin 2013 à environ 1,3 milliard d'euros, niveau cohérent avec les recommandations de la Cour des comptes et du Parlement pour permettre le respect de l'équilibre »17(*).

Le montant prévisionnel fin 2013 s'élève-t-il donc à « à un niveau un peu supérieur à 1,2 milliard d'euros », comme indiqué dans la réponse au questionnaire budgétaire, ou à « environ 1,3 milliard d'euros » ? Si l'exécution 2012 est conforme aux prévisions, le solde cumulé atteindra cette année 586 millions d'euros en fin d'exercice, et son montant sera porté à 1,245 milliard d'euros si l'exécution 2013 est conforme à la prévision, en prévoyant un excédent de 659 millions d'euros. Par souci de transparence, votre rapporteur spécial souhaite qu'à l'avenir le PAP annexé au projet de loi de finances initiale donne précisément le montant prévisionnel du solde cumulé à la fin du prochain exercice.

Toujours en ce qui concerne la gestion des encaissements et des décaissements du CAS « Pensions », une amélioration significative avec la trajectoire comptable CHORUS en 2012 doit être saluée : l'unicité du système d'information budgétaire et comptable permet désormais de réduire de plusieurs jours les délais de traitement des recettes de contributions employeurs en provenance des ministères civils, des opérateurs sous convention de paie à façon et des militaires. Ce progrès conduit à réduire le décalage entre solde budgétaire et solde avec recettes en attente d'imputation et à anticiper une partie des recettes.

3. Des dépenses en progression de 2,7 %

Le CAS est structuré en trois programmes, représentant chacun une section du compte spécial. Il rassemble l'ensemble des crédits que l'Etat consacre au paiement des pensions relatives :

- aux pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d'invalidité (programme 741) pour un montant de 51,8 milliards d'euros, répartis entre 41,64 milliards d'euros de pensions civiles, 10,02 milliards d'euros de pensions militaires et 144 millions d'euros d'allocations temporaires d'invalidité ;

- aux ouvriers des établissements industriels de l'Etat (programme 742) pour un montant de 1,92 milliard d'euros ;

- aux pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre et autres pensions (programme 743) pour un montant de 2,39 milliards d'euros.

Au total, les crédits du CAS « Pensions » augmentent en 2012 de 2 milliards d'euros pour s'établir à 56,1 milliards d'euros, soit une hausse de 2,7 %.

Les pensions civiles et militaires (dont les crédits sont en hausse de 2,9 %) représentent 92,3 % des crédits du CAS.

Evolution du coût des pensions civiles et militaires de retraite et montant des crédits
du compte spécial « Pensions »

(en millions d'euros)

 

Dépenses de pensions

Part des crédits du programme

Part des crédits de la mission

2012

2013

Variation 2012/2013

Action 1 « Fonctionnaires civils relevant du code des pensions civiles et militaires »

40 321,00

41 635,00

+ 3,3 %

80,4 %

74,2 %

Action 2 « Militaires relevant du code des pensions civiles et militaires de retraite »

9 890,00

10 020,00

+ 1,3 %

19,3 %

17,9 %

Action 3 « Allocations temporaires d'invalidité »

143,00

144,00

+ 0,7 %

0,3 %

0,3 %

Total du programme « Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaire d'invalidité »

50 354,00

51 799,00

+ 2,9 %

100,0 %

92,3 %

Action 1 « Prestation vieillesse et invalidité »

1 760,40

1 844,87

+ 4,8 %

96,3 %

3,3 %

Action 2 « Cessations anticipées d'activité »

0,00

0,00

0,0 %

0,0 %

0,0 %

Action 3 « Autres dépenses spécifiques »

1,01

1,25

+ 24,1 %

0,1 %

0,0 %

Action 4 « Gestion du régime »

8,03

8,11

+ 1,0 %

0,4 %

0,0 %

Action 5 « Rentes accidents du travail des ouvriers civils des établissements militaires »

58,08

61,00

+ 5,0 %

3,2 %

0,1 %

Total du programme « Ouvriers des établissements industriels de l'Etat »

1 827,52

1 915,23

+ 4,8 %

100,0 %

3,4 %

Action 1 « Reconnaissance de la Nation »

803,26

839,76

+ 4,5 %

35,1 %

1,5 %

Action 2 « Réparation »

1 607,97

1 504,00

- 6,5 %

62,9 %

2,7 %

Action 3 « Pensions d'Alsace-Lorraine »

15,90

16,70

+ 5,0 %

0,7 %

0,0 %

Action 4 « Allocation de reconnaissance des anciens supplétifs »

13,20

17,50

+ 32,6 %

0,7 %

0,0 %

Action 5 « Pensions des anciens agents du chemin de fer franco-éthiopien »

0,08

0,06

- 22,8 %

0,0 %

0,0 %

Action 6 « Pensions des sapeurs-pompiers et anciens agents de la défense passive victimes d'accidents »

13,73

12,89

+ 2,0 %

0,5 %

0,0 %

Action 7 « Pensions de l'ORTF »

0,60

0,52

- 6,1 %

0,0 %

0,0 %

Total du programme « Pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre et autres pensions »

2 454,74

2 391,44

- 2,6 %

100,0 %

4,3 %

Total du CAS « Pensions »

54 636,26

56 105,67

+ 2,7 %

 

100,0 %

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013

4. La gestion par le service des retraites de l'Etat

Hors CAS « Pensions », un compte spécial ne devant pas comporter de dépenses de moyens, les coûts de gestion du service des retraites de l'Etat sont retracés dans l'action « Gestion des pensions » du programme « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local » de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » du budget général.

En 2009, le service des retraites de l'Etat (SRE) a été créé en réunissant le service des pensions, à Nantes, et les centres régionaux des pensions (CRP) chargés, au sein des trésoreries, de la liquidation des retraites. La décision de mettre en place un service à compétence nationale dans le cadre de la modernisation de la gestion des pensions répondait aux recommandations de votre commission des finances18(*) suite à l'enquête demandée à la Cour des comptes en application de l'article 58-2° de la LOLF sur la gestion des pensions de l'Etat.

Dans son rapport de contrôle budgétaire précité sur le CAS « Pensions », votre rapporteur spécial avait observé qu'il convenait de veiller à ce que la réforme impulsée par la révision générale des politiques publiques ne soit pas « vidée de sa substance ». En effet, le maintien de structures au sein des ministères employeurs redondantes avec le service des retraites de l'Etat (SRE) réduirait considérablement les gains de productivité attendus. Les réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial n'ont pas permis d'obtenir de précisions sur ce point, sur lequel il entend à nouveau interroger le Gouvernement en séance publique.


* 16 Sénat, rapport d'information n° 652 (201-2012) : « Le compte d'affectation spéciale « Pensions » : un outil de transparence au service de la LOLF ? ».

* 17 PAP du CAS « Pensions ». Citation p. 12.

* 18 Rapport d'information n° 27 (2007-2008) « La gestion des pensions de l'Etat : une réforme à relancer d'urgence », publié le 11 octobre 2007 à l'issue du contrôle budgétaire de votre rapporteur spécial.