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Projet de loi de finances pour 2013 : Régimes sociaux et de retraites

22 novembre 2012 : Budget - Régimes sociaux et de retraites ( rapport général - première lecture )

LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté sans modification les crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » et du compte d'affectation spéciale « Pensions ».

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 24 octobre 2012, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Francis Delattre, rapporteur spécial, sur la mission « Régimes sociaux et de retraite » et le compte d'affectation spéciale « Pensions ».

M. Francis Delattre, rapporteur spécial. - Les crédits pour 2013 de la mission « Régimes sociaux et de retraite » et du compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions » représentent des masses significatives du budget, compte tenu du volume des pensionnés de l'Etat - au nombre de 1,76 million pour les pensions civiles et de 0,55 million pour les pensions militaires au 31 décembre 2011.

La mission « Régimes sociaux et de retraite » retrace les subventions d'équilibre versées à certains régimes spéciaux : les caisses autonomes de retraite de la SNCF et de la RATP, le régime spécial de sécurité sociale des marins et plusieurs autres régimes en rapide déclin démographique (la caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines, les régimes de retraite de la SEITA).

Les crédits inscrits au sein de cette mission s'élèvent pour 2013 à 6,5 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP), soit en apparence une diminution de 1,1 % par rapport à 2012.

Néanmoins, deux mesures de périmètre doivent être rappelées :

- d'une part, la suppression des contributions exceptionnelles au CAS « Pensions » ;

- d'autre part, la non reconduction des produits exceptionnels dont a bénéficié en 2012 le régime de retraite de la SEITA qui ont diminué d'autant, de façon exceptionnelle, la subvention d'équilibre nécessaire à ce régime.

En neutralisant ces deux éléments, les crédits de la mission augmentent en réalité de 1,1 % entre 2012 et 2013.

J'approuve l'absence, pour 2013, d'abondement du CAS « Pensions » via la mission « Régimes sociaux et de retraite » ; c'était l'une des recommandations de mon rapport d'information de juillet dernier. Je ne reviens pas en détails sur cette procédure que j'avais, comme la Cour des comptes, critiquée. De façon schématique, il s'agissait d'une commodité technique pour assurer l'équilibre du CAS.

Les crédits de la mission, après neutralisation de mesures de périmètre, augmentent de 1,1 %. Mais ce taux global masque des évolutions contrastées : si les subventions d'équilibre des régimes de retraite de la SNCF, de la RATP et de la SEITA augmentent, les dotations aux autres régimes diminuent.

S'agissant plus particulièrement du régime des marins, la subvention ne compensera que partiellement le déséquilibre entre les charges et les produits prévisionnels de l'établissement national des invalides de la marine (ENIM), ce qui conduira ce dernier à mobiliser son fonds de roulement à hauteur de 47 millions d'euros. Le montant des réserves de l'établissement devrait permettre de faire face à cette opération.

La construction du PLF pour 2013 a bien sûr été réalisée dans le cadre de la nouvelle programmation triennale 2013-2015. Le taux de progression des crédits de la mission sera de 3,2 % entre 2013 et 2014, et de 1,3 % entre 2014 et 2015, soit une évolution globale des crédits de la mission de 4,6 % sur l'ensemble de la période.

Je rappelle que les plafonds de crédits fixés à la mission dans le cadre des précédentes lois de programmation n'ont jamais été respectés en raison, en particulier, du caractère encore non stabilisé des comportements de départ à la retraite après les réformes intervenues en 2008 et 2010, qui peuvent influer sur le niveau des subventions d'équilibre nécessaires.

Comme les années passées, je me suis intéressé à l'impact de ces deux réformes sur l'évolution à venir des subventions d'équilibre versées par l'Etat aux principaux régimes spéciaux de la mission.

En effet, alors qu'ils n'avaient été concernés ni par les mesures décidées en 1993 pour le régime général, ni par celles de 2003 appliquées aux fonctionnaires, les régimes spéciaux ont connu deux importantes réformes récentes : la première en 2008 était spécifique aux régimes spéciaux ; la seconde, débattue à l'automne 2010, concernait l'ensemble des régimes de retraites du secteur privé et du secteur public.

Ces deux réformes n'auront qu'un effet très progressif et relativement limité sur le montant des subventions d'équilibre versées dans le cadre de la présente mission. Cette crainte, émise à plusieurs reprises par la commission des finances, a été récemment confirmée, s'agissant des régimes de retraite de la SNCF et de la RATP.

Ainsi, selon les données de la Cour, les subventions d'équilibre versées par l'Etat demeureront à un niveau élevé en dépit des réformes : 3,5 milliards d'euros en 2020 (SNCF et RATP) et 2,8 milliards d'euros à l'horizon 2030.

Je souhaite qu'en séance publique, le Gouvernement nous indique si de nouvelles pistes de réforme sont actuellement étudiées pour assurer la pérennité de ces deux régimes spéciaux.

En effet, le contexte extrêmement contraint des finances publiques et l'aggravation des déséquilibres démographiques rendent quasi-inévitables de nouvelles mesures. La question des régimes spéciaux devra être attentivement examinée lors de la concertation sur les retraites qui sera lancée, par le Gouvernement, en 2013.

En ce qui concerne le compte d'affection spéciale « Pensions », je rappelle qu'il a été institué par l'article 21 de la LOLF qui a prévu la mise en place, au 1er janvier 2006, d'un compte distinct du budget général pour retracer les opérations relatives aux pensions civiles et militaires de retraite des agents de l'Etat et avantages accessoires. Il répond donc à un souci de lisibilité du budget, traduisant effectivement le consensus politique qui a présidé à l'adoption de la LOLF.

Le CAS « Pensions » est structuré en trois programmes, représentant :

- les pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d'invalidité (programme 741) pour un montant de 51,8 milliards d'euros, répartis entre 41,64 milliards d'euros de pensions civiles, 10,02 milliards d'euros de pensions militaires et 144 millions d'euros d'allocations temporaires d'invalidité ;

- les pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat (programme 742) pour un montant de 1,85 milliard d'euros ;

- les pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre et autres pensions (programme 743) pour un montant de 2,39 milliards d'euros.

Au total, les crédits du CAS « Pensions » augmentent en 2012 de 2 milliards d'euros pour s'établir à 56,1 milliards d'euros, soit une hausse de 2,7 %. Ils représentent donc un facteur dynamique de progression des dépenses budgétaires.

Il convient de noter que, dans le présent projet de loi de finances, un excédent de 659 millions d'euros sur le CAS « Pensions » conduit à la reconstitution de son fonds de roulement, à hauteur de 1,25 milliard d'euros fin 2013. Ce fonds de roulement lui permet de faire face aux besoins de gestion en trésorerie. Ce réabondement répond à une recommandation que j'avais formulée suite à ma mission de contrôle budgétaire sur le compte d'affectation spéciale.

Par ailleurs, pour ne pas fragiliser la trésorerie du CAS « Pensions », il est souhaitable de publier dans les meilleurs délais le décret prévoyant des majorations de retard en cas de non-versement dans les délais des contributions des ministères employeurs au CAS.

Afin d'assurer l'équilibre du programme 741 « Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d'invalidité » et de permettre la reconstitution du fonds de roulement du CAS « Pensions », le projet de loi de finances pour 2013 prévoit des augmentations des taux de contribution employeur de l'Etat de 68,59 % à 74,28 % (soit + 8,3 %) pour les pensions de retraite des civils, et de 121,55 % à 126,07 % (soit + 3,7 %) pour les pensions militaires. Cette hausse intègre notamment le besoin de financement pour reconstituer le fonds de roulement du CAS « Pensions ». Il s'agissait, là encore, de la mise en oeuvre d'une de mes propositions dans le cadre de ma mission de contrôle budgétaire sur le CAS.

La hausse des cotisations tire aussi les conséquences du décret du 2 juillet 2012 relatif à l'âge d'ouverture du droit à pension de vieillesse. Ce décret prévoit l'augmentation des taux de cotisations salariale et patronale afin de financer l'élargissement du dispositif « carrières longues », à raison d'une augmentation de 0,25 point, répartie entre une hausse de 0,10 point dès le 1er novembre 2012, puis une augmentation de 0,05 point par an en 2014, 2015 et 2016.

S'agissant du taux de cotisation salariale, son évolution est conforme à l'article 42 de la loi du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites et au décret du 30 décembre 2010, qui a prévu un relèvement de ce taux de 0,27 point chaque année pour atteindre en 2020 celui en vigueur pour les régimes de droit commun (10,55 %). Compte tenu de la hausse de 0,10 point prévue pour financer les carrières longues, que je viens d'évoquer, le taux de cotisation salariale est porté de 8,39 % à 8,49 % dès le 1er novembre 2012 et à 8,76 % à compter du 1er janvier 2013.

Je souhaite mentionner la revalorisation de la retraite du combattant. La valeur du point d'indice des pensions militaires d'invalidité (PMI) a été revalorisée à 13,87 euros à compter du 1er juillet 2011, par arrêté du 26 juillet 2012. Il en résulte une augmentation des sommes inscrites dans le présent projet de loi de finances de 36,5 millions d'euros, soit une hausse de près de 5 %, dont je me félicite : il s'agit de la reconnaissance par la nation du rôle joué par nos anciens combattants.

Enfin, je souhaiterais dire un mot des frais de gestion des traitements attachés à la Légion d'honneur et à la médaille militaire. Au total, ces traitements sont inférieurs à 800 000 euros par an, alors que les frais de gestion sont supérieurs à 1 million d'euros chaque année ! Je recommande donc d'affecter la totalité des traitements aux sociétés d'entraide de la Légion d'honneur et de la médaille militaire en l'absence de réponse de l'intéressé, au terme d'un certain délai. Ces dispositions sont d'ordre réglementaire. Le Gouvernement n'a pas paru fermé à une telle réforme, et je souhaite l'interroger sur ce point en séance publique.

En conclusion, comme le paiement des droits à pension constitue pour l'Etat une obligation, je vous propose, au bénéfice de mes observations, de préconiser l'adoption les crédits du compte d'affectation spéciale « Pensions » et de la mission « Régimes sociaux et de retraite ».

M. Philippe Marini, président. - Permettez-moi de vous poser quelques questions. Je serai peut-être un peu provocateur, mais pourquoi le Gouvernement actuel ne supprime-t-il pas l'archaïsme que constitue le versement des traitements attachés à la Légion d'honneur et à la médaille militaire ?

La note de présentation évoque la nécessité de mieux mesurer le coût complet de la fonction « pensions ». Ce sujet étant réévoqué régulièrement depuis de nombreuses années, pourquoi cet objectif n'a-t-il toujours pas été atteint ?

Notre rapporteur spécial a évoqué la nécessité, pour ne pas fragiliser la trésorerie du CAS « Pensions », de publier dès que possible le décret prévoyant des majorations de retard en cas de non versement dans les délais des contributions des ministères employeurs au CAS. Serait-il possible d'expliciter les difficultés concrètes que posent de tels retards ?

S'agissant des régimes spéciaux de retraite, vous relevez, à juste titre, que la Cour des comptes, dans son rapport sur la sécurité sociale de septembre 2012, a confirmé les craintes émises de longue date par notre commission selon lesquelles les réformes de 2008 et de 2010 sur les régimes spéciaux n'auront qu'un effet très progressif et relativement limité sur le montant des subventions d'équilibre versées dans le cadre de la présente mission. Vous souhaitez interroger le Gouvernement sur ce point. Pouvez-vous nous en dire plus ?

M. Vincent Delahaye. - Permettez-moi de souligner qu'il faut poursuivre les réformes de structure concernant les régimes de retraite en général. S'agissant des régimes spéciaux, la subvention d'équilibre versée à la RATP augmente de 1,1 % en un an, et celle dont bénéficie la SEITA progresse de 18 % en deux ans. J'ai bien noté que des produits exceptionnels expliquent la hausse de la subvention à la SEITA en 2012, mais va-t-on continuer sur la même pente ?

Je suis d'accord avec la proposition de notre président de supprimer les traitements attachés à la Légion d'honneur et à la médaille militaire.

Enfin, peut-on détailler le coût du financement temporaire de la Caisse des retraites des fonctionnaires de Mayotte par la mission « Régimes sociaux et de retraite » ?

M. Jean-Paul Emorine. - Pouvez-vous nous donner les chiffres des subventions d'équilibre versés aux régimes de retraite de la RATP et de la SNCF, sachant que ces entreprises publiques sont en concurrence avec des entreprises privées dans le monde entier.

M. Christian Bourquin. - Monsieur le Président, pourquoi le Gouvernement actuel serait-il mieux placé pour supprimer les traitements attachés à la Légion d'honneur et à la médaille militaire que le précédent ? Toute évolution ne peut se faire que si un consensus politique se dégage sur cette question. Il y a en réalité deux possibilités : les supprimer, comme vous le proposez, mais pourquoi ne pas aussi les augmenter ?

M. Philippe Marini, président. - Mon propos était un peu provocateur. Je pense que nous sommes nombreux à penser qu'il faut supprimer cet archaïsme. Mais qui va déposer l'amendement ? 1,8 million d'euros, c'est peu au regard des enjeux financiers du CAS « Pensions », mais c'est quand même une somme.

M. Francis Delattre, rapporteur spécial. - Les traitements attachés à la Légion d'honneur et à la médaille militaire concernent 160 000 personnes. Les sommes versées sont faibles, de l'ordre de 5 à 30 euros par bénéficiaire, mais présentent un enjeu symbolique important. C'est pourquoi la recherche des bénéficiaires induit des coûts de gestion élevés et que je propose, en l'absence de réponse de l'intéressé, d'affecter les sommes aux sociétés d'entraide.

M. Philippe Marini, président. - Votre proposition est politiquement correcte...

M. Francis Delattre, rapporteur spécial. - La gestion des traitements de la Légion d'honneur et de la médaille militaire est d'ordre règlementaire, et relève de la compétence du Gouvernement. Revenir sur l'existence des traitements est un débat politique. Votre rapporteur spécial n'en prendra pas la responsabilité.

S'agissant du décret concernant la majoration des versements en cas de retard, il convient de souligner qu'un certain nombre de ministères ne s'acquittent pas de leurs obligations en temps et en heure. Des retards, même de quelques jours, fragilisent fortement la trésorerie du CAS « Pensions ». Quand un employeur ne paie pas ses charges sociales, il doit s'acquitter d'une pénalité. Le mécanisme proposé pour les ministères employeurs est identique ; le décret est prêt, et il aura un caractère incitatif sur la gestion du CAS « Pensions » qui est à flux tendus.

Les réformes des régimes spéciaux n'auront qu'un impact très progressif et relativement faible sur les subventions d'équilibre versées par l'Etat. Les « mesures d'accompagnement » de ces réformes ont été très importantes. Il faudra bien que le Gouvernement prenne ses responsabilités. Compte tenu de la situation des finances publiques et de l'aggravation des ratios démographiques, de nouvelles mesures sont quasi-inévitables.

La SEITA est un régime qui n'a pratiquement plus de cotisants, et son déficit est structurel.

M. Vincent Delahaye. - La hausse de la subvention d'équilibre versée par l'Etat va donc continuer d'augmenter ?

M. Francis Delattre, rapporteur spécial. - Nous manquons de projections à long terme. Mécaniquement, moins il y a de cotisants, moins le régime bénéficie de cotisations, et plus la subvention d'équilibre de l'Etat augmentera.

S'agissant de la contribution exceptionnelle à la Caisse de retraite des fonctionnaires de Mayotte, elle s'est élevée à 13 millions d'euros en 2011.

La part de la subvention de l'Etat dans le budget des principales caisses de retraite relevant de la mission « Régimes sociaux et de retraite » s'élève à 63,3 % pour la SNCF, 56,9 % pour la RATP, 74,2 % pour le régime de retraite des marins, 77,2 % pour le fonds de retraite des mines et 98,2 % pour la SEITA. La subvention de l'Etat atteint 3,4 milliards d'euros pour la Caisse autonome de la SNCF, et 615 millions d'euros pour la Caisse autonome de la RATP. En 2020, la subvention d'équilibre à ces deux régimes - la SNCF et la RATP - devra atteindre 3,5 milliards d'euros, dont 660 millions d'euros pour la RATP.

Enfin, le président Philippe Marini a répondu à la question de notre collègue Christian Bourquin.

Pour finir, je souhaite rappeler que le besoin de financement des régimes de retraite de la fonction publique d'Etat, actualisé à cent ans, s'élève à 505 milliards d'euros.

M. Philippe Marini, président. - Pour ma part, j'interrogerai le Gouvernement sur le maintien des traitements de la Légion d'honneur et de la médaille militaire.

A l'issue de ce débat, la commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » et du compte d'affectation spéciale « Pensions ».

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Réunie à nouveau le jeudi 22 novembre 2012, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la commission a décidé de confirmer sa décision de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » et du compte d'affectation spéciale « Pensions ».