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Projet de loi de finances pour 2013 : Remboursements et dégrèvements

22 novembre 2012 : Budget - Remboursements et dégrèvements ( rapport général - première lecture )

III. ANALYSE PAR PROGRAMME

A. LE PROGRAMME 200 « REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS D'IMPÔTS D'ÉTAT »

La dotation du programme 200 s'établit à 85,2 milliards d'euros, en augmentation de 13,3 % par rapport à la loi de finances pour 2012 (+ 6,1 % par rapport au révisé 2012).

Cette augmentation s'explique principalement par la hausse des remboursements et dégrèvements liés à la mécanique de l'impôt (+ 3,6 milliards d'euros) et de ceux liés à la gestion des produits de l'Etat (+ 6,8 milliards d'euros). A l'inverse, les remboursements et dégrèvements liés à des politiques publiques baissent de 2,1 milliards d'euros.

L'évolution des crédits du programme 200 « Remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat »

(en milliers d'euros)

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

1. Les remboursements et restitutions liés à la mécanique de l'impôt
a) Les remboursements continuent d'enregistrer les effets du bouclier fiscal

La première loi de finances rectificative pour 201116(*) avait prévu la suppression totale du bouclier fiscal à partir de 2013. A titre transitoire, les redevables de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) en 2012 titulaires d'un droit à restitution au 1er janvier 2012 avaient l'obligation d'auto-liquider leur droit à restitution sur cet impôt, l'éventuel reliquat non imputable constituant une créance sur l'Etat imputable, elle aussi, exclusivement sur les cotisations d'ISF dues au titre des années suivantes17(*). Nos collègues députés avaient, par ailleurs, étendu l'obligation d'auto-liquidation au droit à déduction acquis au 1er janvier 2011 par les redevables de l'ISF18(*).

Dans ces conditions, le coût du bouclier en 2012 (450 millions d'euros) comprenait les dépenses au titre du bouclier 2011 correspondant aux demandes déposées avant le 30 septembre par des redevables de l'ISF, les dépenses au titre du bouclier 2012 auto-liquidé sur l'ISF 2012 et les dépenses au titre du bouclier 2012 bénéficiant aux redevables non assujettis à l'ISF.

A compter de 2013, les reliquats du bouclier 2012 seront imputés par les redevables de l'ISF sur l'impôt de l'année. Ces créances s'élèvent à 350 millions d'euros ; aussi est-il anticipé qu'elles soient, en quasi totalité, utilisées au titre de l'exercice 2013. Ainsi, ce sont près de 8 % des recettes de l'ISF, réformé conformément au présent projet de loi de finances, qui seront absorbés par les reliquats du bouclier fiscal.

Votre rapporteure spéciale a souhaité déterminer les bénéficiaires de ces reliquats du « bouclier fiscal ». Toutefois, les réponses à son questionnaire budgétaire indiquent qu'il n'est pas possible, à ce jour, de ventiler les créances afférentes selon les déciles de patrimoine. Aussi regrette-t-elle que cette information ne soit pas connue.

b) La reprise des demandes de remboursement de TVA se confirme en 2013

Les remboursements de crédits de TVA constituent le principal facteur d'explication de la hausse globale des crédits de l'action « Remboursements et restitutions liés à la mécanique de l'impôt » : ils augmentent de 3,1 milliards d'euros par rapport au révisé 2012 (+ 6,2 %).

L'évolution de cet agrégat a eu un profil heurté au cours des dernières années, imputable à la mesure de mensualisation des remboursements décidée dans le cadre du plan de relance. Cette mensualisation a conduit à une très forte augmentation des remboursements en 2009, puis à une contraction de l'exécution 2010 (- 15 %), le stock de créances remboursables s'épuisant. 2012 et 2013 sont marquées par la reprise des dépôts de demandes de remboursements, qui expliquent la hausse anticipée du besoin de crédits à 42,4 milliards d'euros.

En effet, les recettes de la TVA sont particulièrement sensibles à la conjoncture économique. Or, pour 2013 le Rapport économique social et financier (RESF), annexé au présent projet de loi de finances, prévoit un rebond de la demande des entreprises non financières (+ 1,5 %) et une légère progression de la demande des ménages (+ 0,3 %). Aussi le produit brut de cette taxe affecté au budget général augmente-t-il de 4,4 % par rapport à 201219(*).

c) La hausse des restitutions des excédents d'acomptes d'IS

Le produit de l'impôt sur les sociétés (IS) est également corrélé à l'activité économique. Par conséquent, le bénéfice fiscal des entreprises a enregistré une baisse en 2010 et 2011 (respectivement de 5,1 % et de 2,7 %).

Dès lors, si l'amélioration progressive de la conjoncture programmée pour 2013 se concrétise, elle laisse présager une reprise de la croissance du bénéfice fiscal des sociétés, justifiant une demande de crédits à hauteur de 12,3 milliards d'euros au titre de cette année, en hausse de 629 millions d'euros par rapport au révisé 2012 (+ 5,4 %).

2. Les remboursements et dégrèvements liés à des politiques publiques
a) Le gel du barème et l'imputation du RSA continuent de contribuer à la diminution de la prime pour l'emploi

Les remboursements prévus au titre de la prime pour l'emploi (PPE) diminuent de 335 millions d'euros par rapport au révisé pour atteindre 1,93 milliards d'euros (- 14,8 %). Cette évolution suit celle du montant global de la PPE qui passe de 2,84 milliards d'euros en 2012 à 2,44 milliards d'euros en 2013.

Cette baisse résulte du gel du barème de la PPE et de l'imputation du RSA « activité ». En effet, la création du revenu de solidarité active (RSA) en 2009 a eu un double impact sur l'évolution de la prime pour l'emploi (PPE). Son barème a été gelé et le RSA « activité » a été conçu comme déductible du montant de PPE dû l'année suivant celle où le RSA a été perçu, dans la limite dudit montant.

b) La forte baisse des remboursements et dégrèvements liés à l'impôt sur le revenu

La sous-action 12-02 « Impôt sur le revenu » constitue un indicateur privilégié des effets des mesures de « redressement » voulues par le précédent gouvernement et plus généralement de sa stratégie de réduction des dépenses fiscales, fondée sur un « rabotage »20(*) des avantages afférents à l'impôt sur le revenu et un « bouquet » de mesures ciblées. La sous-action est, en effet, principalement constituée de la part restituée des crédits d'impôts pour dépenses d'équipements de l'habitation principale en faveur des économies d'énergie et du développement durable, pour frais de garde des enfants âgés de moins de six ans, au titre de l'emploi d'un salarié à domicile, et au titre des intérêts d'emprunt supportés à raison de l'acquisition ou de la construction de l'habitation principale.

Les crédits de la sous-action ont ainsi diminué de près de 600 millions d'euros21(*) entre 2011 et 2012, sous l'effet de la réduction de moitié (25 % au lieu de 50 %) du taux du crédit d'impôt applicable aux équipements photovoltaïques et de la suppression du crédit d'impôt attaché aux revenus de source française ou étrangère22(*).

Ce mouvement se poursuivrait en 2013 où les crédits de la sous-action diminueraient de 857 millions d'euros par rapport au révisé 2012, pour s'établir à 1,0 milliard d'euros (- 45,3 %).

c) Crédit d'impôt recherche et petites et moyennes entreprises

La sous-action 12-03 « Crédits d'impôt sur les sociétés » voit son enveloppe rehaussée de 200 millions d'euros par rapport au révisé 2012 ; celle-ci atteint 2,4 milliards d'euros en 2013.

Cette augmentation est principalement portée par la hausse du montant des transferts au titre du crédit d'impôt recherche (CIR) de 135 millions d'euros.

Au 30 juin 2012, la créance de CIR remboursée était de 318 millions d'euros, dont 209 millions d'euros aux seules petites et moyennes entreprises (PME). Toutefois, il faut préciser que cette figure ne signifie en rien que le CIR bénéficie en premier lieu aux PME. En effet, la sous-action ne retrace que les transferts réalisés au titre du crédit d'impôt et ne concerne donc que les sociétés dont les dépenses de recherche déductibles excèdent le bénéfice fiscal, situation qui ne concerne pas, au premier chef, les plus grandes entreprises.

Certes, selon le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, le CIR aurait profité pour 28,8 % aux bénéficiaires de moins de 250 salariés en 2010. Cependant, ce crédit d'impôt a été avant tout pensé au profit des grandes entreprises ; ainsi, le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO), dans un rapport réalisé à la demande de la commission des finances du Sénat, a indiqué que la réforme du CIR intervenue en 2008 avait essentiellement bénéficié aux grandes entreprises23(*).

Aussi votre rapporteure spéciale souhaiterait que le CIR soit réformé de manière à profiter avant tout aux PME. En dépit des observations éclairantes formulées par notre collègue Michel Berson dans un récent rapport d'information24(*), le Gouvernement ne propose pas d'engager de réforme permettant de mieux cibler les PME. L'article 55 du présent projet de loi de finances procède seulement à un élargissement de l'assiette des dépenses prises en compte dans le calcul du CIR pour les PME, seulement cette mesure d'une ampleur limitée (300 millions d'euros) s'accompagne d'une suppression des taux majorés dont disposent les PME entrant dans le dispositif. Par conséquent, l'effort réel réalisé en faveur des PME n'est que de 200 millions d'euros, un montant relativement faible eu égard à la nature de l'enjeu.

3. Les remboursements et dégrèvements liés à la gestion des produits de l'Etat

Les remboursements et dégrèvements liés à la gestion des produits de l'Etat augmentent de 21,7 % en 2013 par rapport au révisé 2012, et s'établissent à 13,6 milliards d'euros (+ 2,4 milliards d'euros). Cette hausse résulte des nouvelles modalités de traitement comptable des admissions en non-valeur (ANV) du fait de la mise en place du logiciel Chorus : les ANV ont été réévaluées à la hausse de 2,4 milliards d'euros.

Par ailleurs, l'action 13-01 « Impôt sur le revenu : dégrèvements et restitutions » enregistrent les versements au titre des conventions fiscales bilatérales. Ceux-ci atteignent 330 millions d'euros. En effet, cette sous-action retrace :

- les versements au titre de l'accord frontalier avec la confédération helvétique du 11 avril 1986, prévoyant une compensation du département des finances de l'administration fédérale suisse qui transmet à la France, chaque année, le montant total des salaires versés par les employeurs suisses aux travailleurs frontaliers français. Cette compensation est de 4,5 % de la masse salariale déclarée (soit 230,0 millions d'euros pour 2013) ;

- les versements au titre de l'avenant à la convention franco-marocaine signé le 18 août 1963, qui prévoit le reversement au Trésor marocain d'une somme égale au montant de l'impôt français établi à raison des rémunérations des personnels des établissements français d'enseignement public au Maroc (961 273 euros en 2010) ;

- les versements de TVA en application de la convention franco-monégasque du 18 mai 1963 (98 millions d'euros pour 2013).

Si les réponses obtenues par votre rapporteure spéciale concernant les effets des conventions fiscales en matière de remboursements et dégrèvements présentent un intérêt tout particulier, celle-ci estime que l'information en la matière pourrait être accrue.

En effet, il serait des plus utiles de disposer, dans les documents budgétaires, d'une évaluation des moindres recettes conséquentes aux clauses de non double imposition présentes dans les conventions fiscales, ainsi que d'une ventilation de celles-ci entre les différentes conventions auxquelles la France est partie. Les débats relatifs à l'optimisation fiscale n'en seraient que plus éclairés.


* 16 Loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011.

* 17 Hormis certaines situations spécifiques pouvant faire l'objet d'une demande de restitution : patrimoine inférieur au seuil d'imposition à l'ISF, imposition distincte à l'ISF, décès.

* 18 S'ils n'ont pas formulé de demande de remboursement avant le 30 septembre 2011, les redevables de l'ISF devront obligatoirement auto-liquider leur droit à restitution en l'imputant sur l'ISF dû à l'échéance du 30 septembre 2011 et, si besoin est, des années suivantes. Hormis certaines situations exceptionnelles (cessation d'assujettissement à l'ISF, décès, etc.), le paiement de leur créance par le Trésor ne sera donc plus possible.

* 19 Tome I du fascicule « Voies et moyens » annexé au présent projet de loi de finances.

* 20 Ou « réduction homothétique de 10 % de l'avantage en impôt procuré par les avantages fiscaux à l'impôt sur le revenu », instituée par l'article 105 de la loi de finances pour 2011.

* 21 Ce montant prend en compte l'augmentation du coût du crédit d'impôt au titre des intérêts d'emprunt supportés à raison de l'acquisition de la résidence principale dû à la prise en compte, pour la première fois en 2011, des intérêts afférents à des achats 2010.

* 22 Ce crédit d'impôt s'appliquait aux revenus tirés des plans d'épargne en actions (PEA) et visait à compenser la diminution de revenu distribué liée à la suppression de l'avoir fiscal pour les « petits épargnants ». Représentant un coût de plus de 600 millions d'euros, il a été supprimé par la loi de finances pour 2011 dans le cadre des mesures de financement de la réforme des retraites.

* 23 Conseil des prélèvements obligatoires, « Les prélèvements obligatoires des entreprises dans une économie globalisée », rapport fait pour la commission des finances du Sénat sur la base de l'article L. 351-3 du code des juridictions financières, 2 octobre 2009.

* 24 Rapport d'information n° 677 (2011-2012) sur le crédit d'impôt recherche (CIR), fait par Michel Berson au nom de la commission des finances du Sénat, 18 juillet 2012.